# Conseil d'État de Belgique, 2 avril 2026, n° 266.271 — Permis d'environnement, changement de fonction principale et portée temporelle de la réforme des catégories fonctionnelles La décision rendue par la section du contentieux administratif du Conseil d'État, siégeant comme juge de cassation, apporte un éclairage important sur la délimitation temporelle des catégories de fonctions principales en droit flamand de l'urbanisme. Elle confirme que la scission, opérée par l'arrêté du Gouvernement flamand du 17 juillet 2015, de l'ancienne catégorie unifiée « commerce, horeca, fonction de bureau et services » en trois catégories distinctes — dont le « commerce de détail » et la « fonction de bureau, prestation de services et professions libérales » — ne saurait être neutralisée par l'antériorité d'un permis de bâtir délivré sous l'empire de l'ancienne nomenclature. Elle précise en outre le périmètre restreint de l'obligation de motivation judiciaire consacrée par l'article 149 de la Constitution et l'article 32 du décret du 4 avril 2014, distinguant rigoureusement l'erreur de droit de la lacune ou contradiction de motifs, et rappelle les règles de recevabilité des moyens nouveaux en cassation. --- ## I. Faits et procédure La société privée à responsabilité limitée requérante (désignée « BV E. ») avait déposé une demande de permis d'environnement portant sur le changement de fonction d'un immeuble situé dans la zone « noyau commercial » (*kernwinkelgebied*) délimitée par le plan d'exécution spatial communal de la ville de Genk (ci-après : le RUP). Ce changement portait sur le passage d'une affectation de commerce de détail à une affectation de bureau/prestation de services/profession libérale. Le collège des bourgmestre et échevins de la ville de Genk avait refusé le permis sollicité. Sur recours administratif, la députation du conseil provincial du Limbourg avait, par décision du 1er juin 2023, fait droit à la demande et accordé le permis. Le collège avait alors introduit un recours en annulation devant le Conseil pour les contestations des autorisations (Raad voor Vergunningsbetwistingen, ci-après : RvVb), qui, par arrêt n° RvVb-A-2425-0215 du 21 novembre 2024, avait annulé la décision de la députation, s'y était substitué en vertu de ses pouvoirs de réformation, et avait refusé le permis. La BV E. s'est alors pourvue en cassation administrative devant le Conseil d'État, par requête du 27 décembre 2024, déclarée admissible le 10 février 2025. La procédure écrite a suivi son cours réglementaire : mémoire en réponse de la partie adverse, mémoire en réplique de la requérante, rapport du premier auditeur-chef de section Tom De Waele du 10 juin 2025, demande de poursuite de la procédure, puis audience du 12 mars 2026 au cours de laquelle le conseiller d'État Francis Van Nuffel a fait rapport et les conseils des parties ont été entendus. Le premier auditeur a rendu un avis concordant avec l'arrêt. Par l'arrêt commenté, le Conseil d'État rejette le pourvoi en cassation. --- ## II. Problème de droit et motifs de la décision ### A. Premier moyen : portée temporelle de la réforme des catégories fonctionnelles et notion de fonction principale **Le problème.** L'article 4.2.1, 6°, du Code flamand de l'aménagement du territoire (VCRO) subordonne à permis tout changement de la fonction principale d'un bien immeuble bâti, pour autant que ce changement soit classé comme soumis à autorisation par le Gouvernement flamand. L'article 2, § 1er, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 énumère les fonctions principales constitutives d'un tel changement. Dans sa version originelle, cet arrêté regroupait sous la rubrique « commerce, horeca, fonction de bureau et services » des activités qui, depuis l'arrêté du 17 juillet 2015 entré en vigueur le 29 novembre 2015, sont réparties entre trois catégories autonomes : le « commerce de détail » (5°), les « dancings, restaurants et cafés » (6°), et la « fonction de bureau, prestation de services et professions libérales » (7°). La question posée au Conseil d'État était de savoir si un permis de bâtir délivré en 2010 pour une « surface commerciale » (*handelsruimte*) sous l'empire de l'ancienne nomenclature unifiée devait être interprété comme emportant autorisation pour l'ensemble des sous-fonctions que cette catégorie recouvrait alors, de sorte qu'aucun nouveau permis de changement de fonction ne serait requis pour opérer la transition vers la prestation de services. **La réponse du Conseil d'État.** Le Conseil d'État, confirmant le raisonnement du RvVb, rejette cette thèse. Il énonce que la circonstance qu'au moment de la délivrance du permis de 2010, le « commerce de détail » et la « fonction de bureau, prestation de services et professions libérales » ne constituaient pas encore des catégories distinctes mais relevaient d'une catégorie commune, n'implique pas que le bien soit, après l'entrée en vigueur de la réforme de 2015, réputé avoir simultanément les deux fonctions principales désormais dissociées. La détermination de la fonction principale d'un immeuble est une question concrète et casuelle : elle procède de l'examen des caractéristiques effectives du bien — agencement et destination des espaces, ampleur des activités exercées, qualité et intentions des utilisateurs. Dès lors que ni les arguments de la requérante ni les pièces du dossier ne permettaient de conclure que le rez-de-chaussée de l'immeuble avait, en 2010, une autre fonction que commerciale, le RvVb pouvait légitimement constater que ce rez-de-chaussée avait été exclusivement autorisé comme commerce. Partant, depuis le 29 novembre 2015, le passage du commerce de détail à la prestation de services constitue bien un changement de fonction principale soumis à permis. Le Conseil d'État rappelle, par ailleurs, que sa compétence de cassation lui interdit de se substituer au juge du fond dans l'appréciation des éléments factuels : dans la mesure où la requérante l'invitait à réexaminer lui