Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709 (2026-05-19)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 266.709 van 19 mei 2026 Overheidsopdrachten en openbare werken
- Onteigeningen Beslissing : Vernietiging Verwerping overige
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
IXe KAMER
ARREST
nr. 266.709 van 19 mei 2026
in de zaak A. 244.660/IX-10.871
In zake :
de BV INTERMECA
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Jan Ghysels en Yves Sacreas
kantoor houdend te 1050 Elsene
Marsveldplein 5 bus 5
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Sofie Logie en Niels Lemaire
kantoor houdend te 8500 Kortrijk
Beneluxpark 27B
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 15 april 2025, strekt tot de
nietigverklaring van de beslissing van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van
bestuur en hergebruik van overheidsinformatie, afdeling openbaarheid van bestuur,
van 18 februari 2025 met kenmerk OVB/2025/043 strekkende tot gedeeltelijke
gegrondverklaring en gedeeltelijke verwerping van het beroep van de bv Intermeca
van 3 januari 2025.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord ingediend
en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord ingediend.
Auditeur Benny De Sutter heeft een verslag opgesteld.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-1/26
De verwerende partij en de verzoekende partij hebben een laatste
memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 30 maart 2026.
Staatsraad Jim Deridder heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Yves Sacreas, die verschijnt voor de verzoekende
partij en advocaat Niels Lemaire, die verschijnt voor de verwerende partij, zijn
gehoord.
Auditeur Benny De Sutter heeft een met dit arrest eensluidend
advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
In het kader van de aanleg van een nieuw op- en afrittencomplex
aan de A12 ter hoogte van Londerzeel en Meise neemt de bevoegde Vlaamse
minister op 22 maart 2024 een voorlopig onteigeningsbesluit.
De verzoekende partij is eigenaar van enkele percelen die (deels)
worden onteigend. De te onteigenen oppervlakten worden op het onteigeningsplan
aangeduid als de innames 16, 18 en 30.
3.2.
In het licht van de onderhandelingen over een minnelijke
schikking vraagt de verzoekende partij, alvorens formeel een beroep te doen op
haar “recht om bestuursdocumenten te raadplegen en er een afschrift van te
krijgen”, op 7 november 2024 de Vlaamse Belastingdienst (“Vlabel”) naar de
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-2/26
‘vergelijkingspunten’ waarop de voorgestelde onteigeningsvergoeding steunt,
omdat deze informatie “essentieel [is] om onderhandelingen te kunnen voeren over
de vergoeding zoals deze thans wordt voorgesteld”.
3.3.
Met een e-mail van 21 november 2024 antwoordt Vlabel dat aan
deze vraag geen gunstig gevolg kan worden gegeven omdat er “geen rechtsgrond
[is] die toelaat om de vergelijkingspunten te delen” en er “[n]aar privacy toe […]
binnen het huidige juridisch kader geen wettelijke basis is om de
vergelijkingspunten te kunnen/mogen doorgeven”.
3.4.
Op 26 november 2024 richt de verzoekende partij zich
vervolgens tot Vlabel met een formeel verzoek tot openbaarheid van
bestuursdocumenten:
“Met toepassing van artikel 32 van de Grondwet en de artikelen II.26 en II.40
van het Bestuursdecreet vragen wij namens cliënte thans afschrift van het
schattingsverslag met weergave van de vergelijkingspunten waarop de
voorgestelde vergoeding is gebaseerd.
Artikel 16 van de Grondwet bepaalt dat niemand uit zijn eigendom kan
worden ontzet dan ten algemenen nutte, in de gevallen en op de wijze bij de
wet bepaald en tegen billijke en voorafgaande schadeloosstelling. Ook artikel
3, § 5 Onteigeningsdecreet bepaalt dat onteigening overeenkomstig artikel
16 van de Grondwet, slechts mogelijk is na een billijke en voorafgaande
schadeloosstelling. Op grond van artikel 6, 2° Onteigeningsuitvoeringsbesluit dient de onteigenende instantie de voorgestelde onteigeningsvergoeding in haar geheel en in haar samenstellende delen toe te lichten aan
de kandidaat-onteigende. Artikel 9, eerste lid Onteigeningsuitvoeringsbesluit
stelt verder dat de bepaling van de voorgestelde vergoeding in concreto dient
te gebeuren en er in dat verband rekening moet worden gehouden met de
specifieke kenmerken zoals de duur, het type en de omvang van het gebruik
van het goed of zakelijk of persoonlijk recht, en van de activiteit waarvoor
het goed of zakelijk of persoonlijk recht gebruikt wordt. Hoe de onteigenende
instantie daarbij is tewerk gegaan kan alleen maar blijken uit het
schattingsverslag. Het is daarom dan ook dat cliënte belang heeft bij de
inzage en het verkrijgen van een afschrift van het schattingsverslag en de
vergelijkingspunten waarop het is gebaseerd. De memorie van toelichting bij
het Onteigeningsdecreet bepaalt allicht dan ook niet zonder reden dat tijdens
de onderhandelingen de elementen van het schattingsverslag moeten worden
toegelicht (zie Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 999/1, 47).
Voor de vraag tot inzage van het schattingsverslag en de bijhorende
vergelijkingspunten waarop de voorgestelde onteigeningsvergoeding is
gebaseerd bestaat er dus weldegelijk een rechtsgrond.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-3/26
Wat de beweerdelijke inbreuk op de privacy betreft stellen wij vast dat in de
e-mail van 21 november 2024 zulks in abstracto wordt ingeroepen en er niet
in feite en in rechte wordt gemotiveerd hoe er door de inzage van de
vergelijkingspunten waarop de voorgestelde vergoeding is gebaseerd,
inbreuk zou worden gepleegd op de privacy. Wanneer een akte houdende
verkoop van onroerende goederen wordt verleden dient deze daarnaast op
grond van artikel 3.30 Burgerlijk Wetboek (oud artikel 1 Hypotheekwet) ook
te worden overgeschreven in de registers van het kantoor Rechtszekerheid.
Doordat een partij haar medewerking verleent aan het verlijden van een akte
houdende overdracht van onroerende goederen verleent een partij dan ook
instemming met deze overschrijving en de openbaarheid die daaraan is
gekoppeld. Van een inbreuk op de privacy kan dan ook geen sprake zijn.
Wij vragen op grond van de artikelen II.26 e.v. van het Bestuursdecreet thans
dan ook formeel om een afschrift van het schattingsverslag met de
vergelijkingspunten waarop de bijgevoegde ‘detailberekening vergoeding’ is
gebaseerd.”
Op dit verzoek tot openbaarmaking ontvangt de verzoekende
partij geen antwoord.
3.5.
Op 3 januari 2025 stelt de verzoekende partij een bestuurlijk
beroep in bij de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik
van overheidsinformatie (“de beroepsinstantie”) tegen het uitblijven van een
beslissing van Vlabel aangaande haar verzoek.
3.6.
Bij beslissing van 18 februari 2025 verklaart de beroepsinstantie
het bestuurlijk beroep gedeeltelijk gegrond en beveelt zij Vlabel om aan de
verzoekende partij “een afschrift te bezorgen […] van het eerste deel van het
schattingsverslag, met name vanaf bladzijde 1 tot en met het punt ‘a)
schattingsmethode’ op bladzijde 26”. Voor het overige wordt het beroep
afgewezen.
Dit is de bestreden beslissing, die steunt op de volgende
overwegingen:
“Om met kennis van zaken over het beroep te kunnen oordelen, heeft de
beroepsinstantie op 13 februari 2025 contact opgenomen met Vlabel,
vooreerst om kennis te kunnen nemen van het betrokken schattingsverslag
en tevens om Vlabel in de gelegenheid te stellen om wat meer duiding te
verstrekken over dit dossier.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-4/26
Vlabel heeft intussen de nodige informatie verstrekt aan de beroepsinstantie,
aan wie het thans toekomt om te oordelen over het beroep.
Het betreffende schattingsverslag, dat door Vlabel aan de beroepsinstantie
werd bezorgd, heeft betrekking op de schatting van de venale waarde plus
onteigeningsvergoedingen in het kader van de ‘heraanleg kruispunt A12,
Londerzeel – Meise’ van de goederen van verzoeker te Wolvertem (Meise),
en bevat de volgende onderdelen:
− Opdracht en doel;
− Identificatie van de te schatten goederen;
− Visualisatie van de te schatten goederen;
− Innameplan;
− Kadastrale gegevens;
− Gegevens inzake de ligging;
− Gegevens inzake de bestemming;
− Overige juridische kenmerken;
− Kenmerken van het te schatten goed;
− Fotoreportage;
− Schatting:
a) schattingsmethode;
b) analyse van de vergelijkingspunten: bouwgrond;
c) analyse van de vergelijkingspunten: grond voor bedrijvigheid;
d) analyse van de vergelijkingspunten: bureel en magazijnen;
e) analyse van de vergelijkingspunten: grasland;
f) schatting – waardeberekening;
− Besluit.
De beroepsinstantie is van oordeel dat het eerste deel van het
schattingsverslag voor openbaarmaking in aanmerking komt tot en met het
punt ‘a) schattingsmethode’. Er worden in dat deel geen persoonsgegevens
vermeld die afbreuk zouden kunnen doen aan de persoonlijke levenssfeer van
de betrokkenen, aangezien verzoekers reeds met hen gecommuniceerd
hebben. Er zijn ook geen andere uitzonderingsgronden die zich verzetten
tegen de openbaarmaking van deze informatie.
Vanaf het punt ‘b) analyse van de vergelijkingspunten: bouwgrond’ tot en
met het einde van het schattingsverslag kan de openbaarmaking evenwel niet
toegestaan worden gelet op de uitzonderingsgrond van artikel II.35, 1° van
het Bestuursdecreet (die als bijkomende reden tot weigering werd opgegeven
door Vlabel aan de beroepsinstantie). Voormeld artikel bepaalt dat een
aanvraag om openbaarmaking dient afgewezen te worden indien het belang
van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van het economisch,
financieel of commercieel belang van een overheidsinstantie. Deze bepaling
heeft tot doel de economische, financiële en commerciële belangen van
instanties te beschermen tegen het risico van speculatieve daden die
voorkennis van informatie kan meebrengen. Daarom moet er worden
nagegaan of de eventuele openbaarmaking van het gevraagde
schattingsverslag mogelijk voorkennis van informatie zou kunnen inhouden
met risico op speculatieve daden.
Artikel II.35, 1° van het Bestuursdecreet vertoont een relatief karakter zodat
het aan de beroepsinstantie toekomt te oordelen of het belang van de
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-5/26
ingeroepen uitzonderingsgrond in casu al dan niet opweegt tegen het belang
van de openbaarmaking van het betrokken schattingsverslag.
Uit de dossiergegevens blijkt dat in het betrokken dossier (project van
opdrachtgever Agentschap Wegen en Verkeer, hierna: AWV) op 22 maart
2024 een voorlopig onteigeningsbesluit werd genomen met het oog op de
herinrichting van het kruispunt van de A12 met de Kerkhofstraat en
Londerzeelsesteenweg door aanleg van een nieuwe op- en afrittencomplex
Londerzeel- Zuid in Meise en Londerzeel.
De minnelijke onderhandelingen zitten op heden in een ultieme fase, zodat
kortelings door AWV een definitief onteigeningsbesluit zal worden genomen
met het oog op de verwerving van de beoogde percelen.
Daargelaten Vlabels argument dat de vergelijkingspunten tal van gegevens
bevatten waarvan de openbaarmaking afbreuk zou doen aan de persoonlijke
levenssfeer van de eigenaars van de goederen waarmee de goederen van
verzoeker vergeleken worden (vergelijkingspunten bevatten traceerbare
elementen, waarmee een particulier (eigenaar) kan worden geïdentificeerd),
is er in casu ook een duidelijk financieel en economisch belang van de
betrokken overheidsinstantie aanwezig. Dit belang vormt in dit concrete
geval een beletsel tot openbaarmaking van het vermelde deel van het
schattingsverslag (vanaf het punt ‘b) analyse van de vergelijkingspunten:
bouwgrond’ tot en met het einde van het schattingsverslag), aangezien de
openbaarmaking van deze informatie (zijnde de eigenlijke schatting op basis
van vergelijkingspunten) in het huidige stadium de onderhandelingspositie
van AWV zou aantasten.
Binnen de perken van artikel 16 van de Grondwet, dat bepaalt dat de
onteigeningsvergoeding billijk moet zijn, mag AWV de percelen tegen zo
gunstig mogelijke omstandigheden proberen te verwerven. De
beroepsinstantie neemt redelijkerwijze aan dat de vrijgave van de betrokken
informatie op vraag van verzoeker (betrokken eigenaar of diens raadsman)
de onderhandelingsmarge van AWV in ruime mate zal teniet doen. Als een
eigenaar tijdens de onderhandelingen de in opdracht van AWV geraamde
waarde van hun eigendom kent, heeft de onderhandelaar nog maar weinig
ruimte om over de vergoeding te onderhandelen. Een in de onteigening
betrokken eigenaar met toegang tot het schattingsverslag en de
schattingsprijs staat sterker in zijn onderhandelingspositie met de
onteigenende overheid.
De beroepsinstantie is in casu van oordeel dat de belangenafweging waartoe
artikel II.35, 1° van het Bestuursdecreet, zoals elke relatieve uitzonderingsgrond verplicht, niet tot een oordeel in het voordeel van verzoeker leidt. Er
is geen openbaar belang, zoals geduid in de parlementaire voorbereiding bij
het Bestuursdecreet, gemoeid met de openbaarmaking van het hiervoor
vermelde informatie. De memorie van toelichting stelt immers m.b.t. de
belangenafweging het volgende: ‘De uitzonderingen worden alleen
ingeroepen als het belang van de openbaarheid niet primeert. Daarmee wordt
bedoeld: een met de openbaarmaking gediend openbaar belang. Deze
bepaling betekent dus niet dat de private belangen van de aanvrager moeten
afgewogen worden tegenover de belangen die met de uitzonderingen
beschermd worden. Het gaat om het belang van de gemeenschap: de
openbare orde, de veiligheid van de bevolking, grote maatschappelijke
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-6/26
issues, globale bescherming van het leefmilieu enzovoort..’ (Parl.St. Vl.Parl.
2017-18, 1656/1, 56).
In voorliggend geval dient de bescherming van het financieel en economisch
belang van AWV, geacht te worden te primeren boven het openbaar belang
dat met de openbaarheid zou gediend worden, aangezien dit laatste in casu
niet voorhanden is. Het belang van verzoeker is immers geen openbaar
belang doch enkel een louter privaat (commercieel) belang.
Bovendien heeft Vlabel in casu de gehanteerde vergelijkingspunten wel
reeds in algemene zin gekaderd, en werd de prijsvork van de
vergelijkingspunten mondeling toegelicht tijdens de onderhandeling van
6 november 2024, wat op het eerste gezicht in overeenstemming blijkt te zijn
met de memorie van toelichting bij het Onteigeningsdecreet waarin te lezen
is dat tijdens de onderhandelingen de elementen van het schattingsverslag
moeten worden toegelicht (zie Parl.St. Vl.Parl. 2016-17, nr. 999/1, 47). Er is
niet bepaald dat (de elementen van) het schattingsverslag in afschrift ter
kennis dient te worden gebracht aan de betrokken eigenaar(s).”
3.7.
Bij besluit van 7 juli 2025 stelt de bevoegde Vlaamse minister
het onteigeningsplan definitief vast.
IV. Onderzoek van de middelen
A. Eerste middel
Uiteenzetting van het middel
In een eerste middel voert de verzoekende partij de schending
aan van artikel 32 van de Grondwet, de artikelen II.31, eerste lid, en II.35, 1°, van
het bestuursdecreet van 7 december 2018 (“bestuursdecreet”), de artikelen 2 en 3
van de wet van 29 juli 1991 ‘betreffende de uitdrukkelijke motivering van de
bestuurshandelingen’ (“formelemotiveringswet”), de materiëlemotiveringsplicht,
het beginsel van fair play en het zorgvuldigheidsbeginsel.
De verzoekende partij betoogt in essentie dat de bestreden
beslissing bij de weigering van de openbaarheid hoe dan ook geen toepassing
mocht maken van artikel II.35, 1°, van het bestuursdecreet, omdat de daarin
vervatte uitzonderingsgrond die ziet op de bescherming van “een economisch,
financieel of commercieel belang van de overheidsinstanties” enkel in het leven is
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-7/26
geroepen om de overheid te beschermen tegen speculatieve acties, terwijl het in
casu gaat om de verwerving van gronden in het kader van het decreet van
24 februari
2017
‘betreffende
onteigening
voor
het
algemeen
nut’
(“onteigeningsdecreet”) waarbij de overheid niet optreedt als speler op de vrije
markt, maar als uitvoerende macht. Door aldus ten onrechte die uitzonderingsgrond
toe te passen, schendt de verwerende partij niet alleen artikel 32 van de Grondwet
en de artikelen II.31, eerste lid, en II.35, 1°, van het bestuursdecreet (waaraan een
verkeerde uitlegging wordt gegeven), maar ook de formelemotiveringswet en het
zorgvuldigheidsbeginsel (door een verkeerde juridische grondslag te vermelden).
Tot slot betoogt de verzoekende partij dat het beginsel van fair play is geschonden
omdat de overheid met onoorbare middelen probeert om de verzoekende partij in
de uitoefening van haar rechten te dwarsbomen.
In de memorie van wederantwoord betwist de verzoekende partij
dat het middel onontvankelijk is voor zover het steunt op de schending van de
formelemotiveringsplicht, omdat – anders dan de verwerende partij opwerpt – wel
degelijk in het verzoekschrift is uiteengezet waarom die rechtsnorm geschonden
wordt geacht. Bovendien blijkt uit de memorie van antwoord dat de verwerende
partij haar verdediging ter zake heeft kunnen voeren. Wat betreft de overige
rechtsnormen waarvan de schending wordt aangevoerd, handhaaft de verzoekende
partij haar standpunt.
Beoordeling
Voor zover de verwerende partij de onontvankelijkheid van het
middel aanvoert in de mate dat het steunt op een schending van de
formelemotiveringswet, moet worden vastgesteld dat de verzoekende partij
uitdrukkelijk aangeeft dat zij die schending daarin gelegen ziet dat de bestreden
beslissing steunt “op een rechtens verkeerde juridische grondslag”. Anders dan de
verwerende partij opwerpt, voldoet de verzoekende partij daarmee aan de op haar
rustende stelplicht.
De exceptie wordt verworpen.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-8/26
De ingeroepen schending van alle andere in het middel
aangevoerde rechtsnormen hangt samen met de beweerde miskenning van artikel
II.35, 1°, van het bestuursdecreet, waarvan de verzoekende partij stelt dat die
uitzonderingsgrond
ipso
facto
niet
kan
worden
toegepast
op
een
onteigeningsprocedure.
Die stelling overtuigt niet.
Overeenkomstig artikel II.35, 1°, van het bestuursdecreet wijzen
de in artikel II.28, § 1, van dat decreet genoemde instanties een aanvraag tot
openbaarmaking af als zij van oordeel zijn dat het belang van de openbaarheid niet
opweegt tegen de bescherming van het “economisch, financieel of commercieel
belang van de overheidsinstanties”.
Met betrekking tot dit artikel II.35, 1°, is in de memorie van
toelichting het volgende uiteengezet (Parl.St. Vl.Parl. 2017-2018, nr. 1656/1, 61):
“Deze uitzondering moet het beleid of de beleidsintenties van de instanties
(algemeen belang) en de economische, financiële en commerciële belangen
van alle instanties die onder de bevoegdheid van de gehele Vlaamse
Gemeenschap en het Vlaamse Gewest vallen, beschermen tegen het risico
van speculatieve daden die voorkennis van informatie kan meebrengen. Deze
uitzonderingsgrond beschermt onder andere de economische activiteiten van
de investeringsmaatschappijen.
De decreetgever achtte een verdere beperking van deze uitzonderingsgrond
niet nodig, gelet op de belangenafweging die voor het inroepen van deze
uitzonderingsgrond verplicht is. Door deze belangenafweging zijn het
immers alleen maar fundamentele belangen van de overheid die kunnen
opwegen tegen de openbaarmaking en bijgevolg beschermd kunnen
worden.”
9.1.
De stelling van de verzoekende partij dat de in artikel II.35, 1°,
van het bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond uitsluitend kan worden
betrokken op acties van overheidsinstanties “op de vrije markt (bv. op de beurs)”
en om die reden niet kan worden toegepast op onteigeningsprocedures, kan niet
worden bijgevallen. Een dergelijke restrictieve lezing van deze bepaling volgt noch
uit de tekst ervan, noch uit de memorie van toelichting, minstens slaagt de
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-9/26
verzoekende partij niet erin haar interpretatie overtuigend te onderbouwen.
Alleszins is de vermelding van de “economische activiteiten van de
investeringsmaatschappijen” in de memorie van toelichting louter illustratief –
want “onder andere” – aangevoerd en dus niet te begrijpen als een exhaustieve
opsomming of een exclusieve verwijzing naar de bedoelde economische
activiteiten.
9.2.
De omstandigheid dat de overheid in het kader van een
onteigeningsprocedure “niet optreedt als speler op een vrije markt”, neemt niet weg
dat er voorafgaand aan de onteigening onderhandelingen moeten worden gevoerd
in een poging om het te onteigenen onroerend goed minnelijk te verwerven. Uit
niets blijkt, minstens overtuigt de verzoekende partij niet ervan, dat in het kader
van die onderhandelingen geen economisch, financieel of commercieel belang van
een overheidsinstantie kán meespelen, noch dat elk risico op een speculatieve daad
uitgesloten is, alleen maar omdat de onderhandelingen kaderen in de uitvoering
van het onteigeningsdecreet. Bijgevolg overtuigt de verzoekende partij evenmin
van haar standpunt dat het beschermde belang geheel vreemd is aan de onteigening.
Ten overvloede wordt vastgesteld dat ook het gebruik van het
woord “voorkennis” in de memorie van toelichting niet ertoe kan doen besluiten
dat de uitzondering enkel kan worden toegepast in het kader van een “vrije markt”.
Er wordt immers slechts gerefereerd aan “voorkennis van informatie” en niet aan
een meer specifieke rechtsfiguur zoals, bijvoorbeeld, ‘handel met voorkennis’,
zodat daaruit evenmin een verband met de vrije markt kan worden gelegd.
Uit wat voorafgaat, volgt dat het eerste middel uitgaat van een
onjuiste lezing van artikel II.35, 1°, van het bestuursdecreet en er daarom niet in
slaagt te doen aannemen dat die uitzonderingsbepaling geen toepassing kon vinden
in het voorliggende geval. Daardoor toont de verzoekende partij evenmin een
schending aan van artikel 32 van de Grondwet, artikel II.31, eerste lid, van het
bestuursdecreet, de formelemotiveringsplicht, de materiëlemotiveringsplicht of het
zorgvuldigheidsbeginsel.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-10/26
De Raad van State benadrukt voor de goede orde dat wat in dit
eerste middel aan de orde is, gelet op de formulering ervan door de verzoekende
partij, de vraag is of informatie die kadert in een onteigeningsprocedure ipso facto
– en dus ongeacht de aard van de bestuursdocumenten waarvan de openbaarheid
wordt gevraagd – aan de toepassing van artikel II.35, 1°, van het bestuursdecreet
ontsnapt. Het is op die vraag dat hier ontkennend wordt geantwoord.
Daargelaten of fair play kan worden gerekend tot de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur of tot de algemene rechtsbeginselen, toont de
verzoekende partij alleszins niet aan dat aan de voorwaarden is voldaan opdat tot
een schending ervan kan worden besloten. Daarvoor is immers vereist dat het
bestuur moedwillig onzorgvuldig handelt met als oogmerk de verzoekende partij
te belemmeren om haar rechten uit te oefenen.
Te dezen bewijst de verzoekende partij niet de onzorgvuldigheid
op zich en de loutere bewering in de memorie van wederantwoord dat de
verwerende partij “zich bewust is van haar eigen handelen wanneer zij de
vergelijkingspunten achterhoudt” volstaat, nog afgezien van de laattijdige
aanvoering ervan, niet om te doen aannemen dat de bestreden beslissing werd
genomen op grond van het kwaadwillig opzet om de uitoefening van haar rechten
te schaden of volledig te verhinderen, temeer nu het schattingsverslag gedeeltelijk
openbaar werd gemaakt.
Het eerste middel is ongegrond.
B. Tweede middel
Standpunt van de partijen
De verzoekende partij steunt een tweede middel op een
schending van artikel 32 van de Grondwet, de artikelen II.31 en II.35, 1°, van het
bestuursdecreet en de artikelen 2 en 3 van de formelemotiveringswet, in
samenhang met de materiëlemotiveringsplicht, het beginsel van fair play en het
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-11/26
zorgvuldigheidsbeginsel, alsook in samenhang met artikel 16 van de Grondwet en
artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
De verzoekende partij bekritiseert de wijze waarop de
beroepsinstantie de in artikel II.35 van het bestuursdecreet voorgeschreven
belangenafweging heeft uitgevoerd. De redenering dat er in casu geen openbaar
belang is gemoeid met de openbaarmaking van de vergelijkingspunten, maar
slechts een louter privaat of commercieel belang in hoofde van de verzoekende
partij, steunt volgens haar op een foutieve interpretatie van de Grondwet en het
bestuursdecreet en is bovendien onvoldoende onderbouwd of toegelicht.
Bovendien is de overweging dat een in een onteigening betrokken eigenaar met
toegang tot het schattingsverslag en de schattingsprijs sterker staat in zijn
onderhandelingspositie met de overheid naar het oordeel van de verzoekende partij
veeleer een argument pro openbaarmaking, aangezien die overheid krachtens
artikel 15 van het onteigeningsdecreet een onderhandelingsplicht heeft die zij te
goeder trouw moet uitvoeren – een aspect dat ten onrechte in de beoordeling
ontbreekt. Voorts maakt de beroepsinstantie volgens de verzoekende partij nergens
concreet hoe de openbaarmaking de financiële en economische belangen van het
agentschap Wegen en Verkeer (“AWV”) zou schaden, terwijl het precies die
belangen zijn die tegen de openbaarmaking kunnen opwegen. Het weigeren van de
vrijgave van de vergelijkingspunten bij onderhandelingen tussen burger en
overheid in het kader van een mogelijke onteigening, behoort volgens de
verzoekende partij bovendien duidelijk tot de “grote maatschappelijke issues” en
raakt aan de openbare orde, omdat de bescherming van het eigendomsrecht van de
burger tegen de overheid een van de fundamenten van de Belgische rechtsstaat is
en van openbaar belang, gelet op artikel 16 van de Grondwet en artikel 1 van het
Eerste Protocol bij het EVRM. Het grieft de verzoekende partij in dat verband ook
dat de beroepsinstantie artikel 16 van de Grondwet niet in haar belangenafweging
betrekt, terwijl de verzoekende partij in detail haar argumentatie in dat verband
heeft uiteengezet. Wanneer de beroepsinstantie stelt dat AWV binnen de perken
van artikel 16 van de Grondwet de betrokken percelen tegen zo gunstig mogelijke
voorwaarden mag proberen te verwerven, kan niet op tegensprekelijke wijze
worden vastgesteld of de voorgestelde onteigeningsvergoeding daadwerkelijk
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-12/26
billijk is, aangezien de vergelijkingspunten alleen door Vlabel gekend zijn. De
beroepsinstantie maakt evenmin duidelijk, zo stelt de verzoekende partij, waarom
de gevraagde openbaarmaking de onderhandelingsruimte van AWV onredelijk zou
beperken en geeft nergens aan dat de openbaarmaking zou leiden tot een te hoge
vergoeding van de verzoekende partij. De verzoekende partij besluit uit dit alles
dat de belangenafweging zoals uitgevoerd door de beroepsinstantie, artikel 32 van
de Grondwet en de artikelen II.31 en II.35, 1°, van het bestuursdecreet schendt. Zij
stipt nog aan dat het standpunt van de beroepsinstantie met betrekking tot de
openbaarmaking van een schattingsverslag bij minnelijke onderhandelingen in
arrest nr. 257.841 van 10 november 2023 reeds onwettig werd bevonden.
Door het achterhouden van de gevraagde gegevens toont de
overheid naar het oordeel van de verzoekende partij ook een gemis aan fair play,
aangezien zij de verzoekende partij door onoorbare middelen het verkrijgen van
haar recht probeert te bemoeilijken. De beslissing die steunt op een gebrekkige
belangenafweging, waarbij bovendien de argumenten van de verzoekende partij
over de bescherming van het eigendomsrecht niet worden besproken of niet op
afdoende wijze worden weerlegd, acht zij niet naar recht gemotiveerd en dus in
strijd met de formelemotiveringsplicht, in samenhang gelezen met de
materiëlemotiveringsplicht, het fair play-beginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel,
alsook in samenhang met artikel 16 van de Grondwet en artikel 1 van het Eerste
Protocol bij het EVRM.
De verwerende partij zet in de memorie van antwoord uiteen dat
de uitzonderingsgrond van artikel II.35, 1°, van het bestuursdecreet volledig
correct werd toegepast, aangezien de economische en financiële belangen van
AWV door de openbaarmaking in gevaar kunnen komen, namelijk door de
onderhandelingspositie van AWV volledig teniet te doen. Voorts meent de
verwerende partij dat het door de verzoekende partij aangevoerde belang bij de
openbaarmaking niet valt onder de in de memorie van toelichting aangehaalde
belangen en dat het beschermen van het financieel en economisch belang van
AWV in het licht van de gemaakte belangenafweging hoger ligt. Ter zake hekelt
de verwerende partij vooreerst de stelling van de verzoekende partij dat de
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-13/26
openbaarmaking van bestuursdocumenten op zich ten bate is van het algemeen
belang. Die stelling doet volgens haar volledig afbreuk aan de doelstelling van de
decreetgever om de vereiste belangenafweging te laten uitvoeren met een openbaar
belang dat met de openbaarmaking van een bestuursdocument is gediend. In de
veronderstelling dat openbaarmaking op zich al zulk een belang uitmaakt, is het
belang van de expliciet voorziene belangen volledig nutteloos. Zij vervolgt dat bij
de belangenafweging rekening werd gehouden met de onderhandelingsplicht die
voortvloeit uit artikel 15 van het onteigeningsdecreet, alsook met artikel 16 van de
Grondwet.
De kritiek
van
de verzoekende partij
dat
de
specifieke
onderhandelingsplicht vanwege de verzoekende partij niet expliciet in de bestreden
beslissing is opgenomen, is voor de verwerende partij niet dienstig, aangezien die
decretale verplichting niet als een met de openbaarmaking gediend openbaar
belang kan worden gezien. Het staat namelijk recht tegenover de decretale
onderhandelingsplicht van de onteigenende overheid, die overigens evenmin als
een met de openbaarmaking gediend openbaar belang kan worden beschouwd.
Verder kan er volgens de verwerende partij geen belangenafweging worden
gemaakt tussen meer dan twee belangen. Het feit dat in de bestreden beslissing
expliciet is verwezen naar artikel 16 van de Grondwet en de billijke
onteigeningsvergoeding doet niet anders besluiten dan dat de beroepsinstantie een
volledige en degelijke belangenafweging heeft gemaakt. De bestreden beslissing,
zo stipt de verwerende partij aan, vermeldt expliciet dat de openbaarmaking van de
vergelijkingspunten de onderhandelingspositie van AWV zou aantasten. Zij voegt
eraan toe dat een risico op speculatieve daden hierbij van belang is. Doordat de
verzoekende partij met de openbaarmaking kennis krijgt van de informatie die
normaal enkel gekend is door het bestuur, bevindt zij zich in een bevoorrechte
situatie die gelijk te stellen is met het bezitten van voorkennis van informatie.
Zonder die openbaarmaking zou de verzoekende partij immers pas na de
onderhandelingen te weten kunnen komen op welke specifieke vergelijkingspunten
de verwerende partij haar waardebepaling steunt. Dat er sprake kan zijn van
speculatieve daden staat voor de verwerende partij ontegenzeggelijk vast. Vanaf
de bekendmaking van het voornemen om onroerende goederen te onteigenen, en
zeker vanaf de bekendmaking van de voorlopige onteigeningsbeslissing samen met
het onteigeningsplan, worden de bij de onteigening betrokken onroerende goederen
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-14/26
feitelijk onverkoopbaar. Desalniettemin is er geen enkele juridische regel die de
verkoop van het onroerend goed aan een derde tijdens de onderhandelingsperiode
verbiedt. Door de openbaarmaking van de vergelijkingspunten kan de verzoekende
partij kennis krijgen van de maximale prijs die de onteigenende overheid voor het
onroerend goed wil geven. Die informatie biedt de mogelijkheid voor de
verzoekende partij om te speculeren. Zij kan dan namelijk het onroerend goed aan
een derde verkopen met een meerwaarde in vergelijking met de marktprijs. Deze
derde, die ook op de hoogte is van de maximale prijs die de onteigenende overheid
zou betalen, kan het onroerend goed boven de marktwaarde aankopen en
speculeren op een hogere ‘verkoopprijs’ bij de onderhandelingen met de
onteigenende overheid. Zowel de verzoekende partij als eigenaar, als een derde
kunnen dus met de openbaargemaakte informatie speculatieve daden stellen, zo
besluit de verwerende partij. Het staat voor haar dan ook vast dat terecht een beroep
is gedaan op de uitzonderingsgrond in artikel II.35, 1°, van het bestuursdecreet.
Het gegeven dat de mogelijkheid om te kiezen voor onteigening
voorbehouden blijft voor de overheid en van openbare orde is, betekent voor de
verwerende partij niet dat alles omtrent de onteigeningsprocedure van openbare
orde is. De onderhandelingen die plaatsvinden zijn, net als de concrete
verkoopprijs, geenszins van openbare orde en evenmin is er volgens de verwerende
partij sprake van een groot maatschappelijk issue. Grote maatschappelijke issues
kunnen worden omschreven als complexe en vaak structurele problemen die een
grote groep mensen binnen een samenleving raken, waarbij er verschillende
meningen en belangen zijn en er geen eenvoudige oplossing bestaat. Een
minnelijke onderhandelingsprocedure in het kader van de betrokken onteigening
valt naar het oordeel van de verwerende partij niet onder dit toepassingsgebied.
Bovendien toont de verzoekende partij volgens haar op geen enkele manier aan
waarom dit onderwerp de maatschappij zou beroeren. Met betrekking tot het door
de verzoekende partij vermelde arrest nr. 257.841 van 10 november 2023 stelt de
verwerende partij dat in de thans bestreden beslissing wél uitdrukkelijk rekening is
gehouden met artikel 16 van de Grondwet. Anders dan de verzoekende partij het
lijkt voor te stellen, zo betoogt zij, zorgt het in de Grondwet gewaarborgd
onteigeningsrecht niet ervoor dat er automatisch sprake is van een met de
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-15/26
openbaarmaking gediend openbaar belang. Voorts wijst de verwerende partij erop
dat nergens in de bestreden beslissing wordt gesteld dat de onderhandelingsruimte
van AWV onredelijk zou zijn beperkt, maar enkel dat de openbaarmaking de
onderhandelingspositie van AWV zal aantasten en in ruime mate teniet zal doen.
In de bestreden beslissing wordt duidelijk vermeld op welke manier dit concreet
zorgt voor de meer nadelige positie. Er is volgens de verwerende partij dan ook
geen
sprake
van
een
onduidelijkheid
over
de
reden
waarom
de
onderhandelingsruimte van AWV door de openbaarmaking wordt aangetast. In de
bestreden beslissing wordt ook nergens vermeld dat de openbaarmaking zal leiden
tot het betalen van een te hoge vergoeding door AWV. Aangezien de beweringen
van de verzoekende partij niet correct zijn, kan er geen sprake zijn van een
schending van de formele-, dan wel materiëlemotiveringsplicht.
In haar laatste memorie gaat de verwerende partij in de eerste
plaats nog in op de belangenafweging met het algemeen belang zoals het door het
grondwettelijk recht op openbaarheid wordt beoogd. Daaromtrent stipt de
verwerende partij aan dat de bestreden beslissing uitdrukkelijk vermeldt dat er
“geen openbaar belang, zoals geduid in de parlementaire voorbereiding bij het
Bestuursdecreet” in het geding is, aangezien het daarbij enkel kan gaan om het
belang van de gemeenschap, namelijk de openbare orde, de veiligheid van de
bevolking, grote maatschappelijke issues, algemene bescherming van het
leefmilieu, enzovoort. Dat zijn, zo stelt de verwerende partij, de enige voorbeelden
van algemeen belang die met de openbaarmaking gediend kunnen zijn. Daarover
leest zij in het betoog van de verzoekende partij niets en in die omstandigheden
kan van de beroepsinstantie niet worden verwacht dat zij de ruime omschrijving
van ‘algemeen belang’ dan maar zélf ontmoet. Dit zou volgens de verwerende
partij dan niet neerkomen op een passieve openbaarheid van bestuur, maar op een
actieve openbaarheid van bestuur: indien eenieder omwille van het algemeen
belang recht heeft op het bestuursdocument, kan het evengoed actief openbaar
gemaakt geworden. De verwerende partij betwist dat in de parlementaire
voorbereiding andere belangen aan bod komen dan die welke in de bestreden
beslissing worden vermeld en stelt dat de in het auditoraatsverslag aangehaalde
belangen noch in de parlementaire stukken, noch in de rechtspraak van de Raad
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-16/26
van State kunnen worden teruggevonden.
Voorts betwist de verwerende partij dat er sprake is van een
onvoldoende afweging met betrekking tot de door artikel 16 van de Grondwet
beschermde belangen. De bestreden beslissing heeft immers wel degelijk met die
bepaling rekening gehouden en de in artikel II.35, 1°, van het bestuursdecreet
opgenomen
uitzonderingsgrond
is
uitdrukkelijk
afgewogen
tegen
het
grondwettelijk recht op een billijke vergoeding in geval van onteigening. De
verwerende partij benadrukt dat in geval van onteigening, een voorafgaande
poging moet plaatsvinden om het betrokken onroerend goed minnelijk te kunnen
verkrijgen en dat binnen die verplichte onderhandeling de beginselen van de vrije
markt spelen. Uit de vermelding van artikel 16 van de Grondwet blijkt, zo stelt de
verwerende partij, dat met het bijzondere verloop van een onteigeningsprocedure
– waarbij de onderhandeling over een minnelijke verkoop plaatsvindt vóór er van
een billijke onteigeningsvergoeding sprake kan zijn – rekening is gehouden. In het
licht van die stap in de procedure is de gemaakte belangenafweging naar het
oordeel van de verwerende partij in elk geval te begrijpen en bovendien voldoende.
Het recht op een billijke vergoeding in geval van onteigening is immers tijdens de
onderhandeling (nog) niet van toepassing en de vermelding van de reikwijdte van
artikel 16 van de Grondwet toont expliciet aan dat dit grondrecht mee in
overweging is genomen bij de gemaakte in concreto belangenafweging, maar dat
het gelet op de voorafgaande verplichte onderhandeling in het kader van een
onteigeningsprocedure, niet opwoog tegen het door artikel II.35, 1°, van het
bestuursdecreet beschermde belang. De verwerende partij besluit dat een
belangenafweging is gemaakt en dat mocht worden besloten dat geen enkel met de
openbaarmaking gediend openbaar belang voorhanden is casu quo geen enkel
dergelijk openbaar belang primeert.
Beoordeling
Artikel 32 van de Grondwet luidt:
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-17/26
“Ieder heeft het recht elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift
van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald
door de wet, het decreet of de regel bedoeld in artikel 134.”
Door in artikel 32 van de Grondwet te bepalen dat elk
bestuursdocument – begrip dat volgens de grondwetgever zeer ruim moet worden
geïnterpreteerd – in de regel openbaar is, heeft de grondwetgever het recht op
openbaarheid van de bestuursdocumenten ingeschreven als een grondrecht.
Volgens de grondwetgever gelden de beginselen die in het
vóórmelde artikel zijn vastgesteld ten aanzien van alle administratieve overheden
en dient bij de concrete invulling van het begrip ‘bestuursdocument’ een zo breed
mogelijke interpretatie te worden gehanteerd, aangezien het recht op de
openbaarheid van de bestuursdocumenten een fundamenteel recht vormt (GwH,
onder andere arrest nr. 167/2018 van 29 november 2018, B.5.1, waarbij de Raad
van State zich aansluit).
Uitzonderingen op het beginsel van de openbaarheid van de
bestuursdocumenten zijn slechts mogelijk onder de voorwaarden vastgesteld bij de
wet, het decreet of de ordonnantie. Ze moeten worden verantwoord en beperkend
worden geïnterpreteerd (vaste rechtspraak van het Grondwettelijk Hof, zie
bijvoorbeeld GwH 19 december 2013, nr. 169/2013, B.16.2, alwaar wordt
verwezen naar Parl.St. Senaat 1991-1992, nr. 100-49/2, 9).
17.1.
Artikel II.31, eerste lid, van het bestuursdecreet bepaalt:
“De overheidsinstanties, vermeld in artikel II.28, § 1, zijn verplicht aan
iedereen die erom verzoekt, de gewenste bestuursdocumenten openbaar te
maken door er inzage in te verlenen of er een afschrift van te overhandigen,
of er uitleg over te verschaffen.”
Het staat niet ter discussie dat Vlabel, als administratie van de
Vlaamse overheid, een overheidsinstantie is zoals bedoeld in artikel II.28, § 1, van
het bestuursdecreet.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-18/26
17.2.
Artikel II.35, 1°, van het bestuursdecreet luidt:
“Tenzij de aanvraag betrekking heeft op milieu-informatie, wijzen de
overheidsinstanties, vermeld in artikel II.28, § 1, een aanvraag tot
openbaarmaking af als ze van oordeel zijn dat het belang van de
openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van een van de volgende
belangen:
1° een economisch, financieel of commercieel belang van de
overheidsinstanties;
[…].”
Het algemeen belang van de openbaarheid wordt in de memorie
van toelichting bij het bestuursdecreet als volgt toegelicht (Parl.St. Vl.Parl. 20172018, nr. 1656/1, 52-53):
“De openbaarheid van bestuur wil […] zowel de rechtsstaat als de democratie
versterken. De toegang tot bestuursdocumenten biedt de burger immers een
betere rechtsbescherming, die zowel op het preventieve als op het curatieve
vlak ligt. Een bestuursinstantie die weet heeft dat de burgers over zijn
schouder heen kunnen kijken, zal er alle baat [bij] hebben om zijn taken zo
goed mogelijk uit te voeren. En de bestuursinstanties krijgen meteen ook een
mogelijkheid de burger te tonen dat het goed werk levert, wat het vertrouwen
tussen burger en bestuur enkel maar ten goede kan komen. Anderzijds kan
de burger op grond van de bestuursdocumenten waarin hij toegang heeft, ook
nagaan of er reden is om beslissingen van het bestuur voor de rechter te
brengen. Zo kunnen zowel nutteloze procedures voor de rechter voorkomen
worden, maar kunnen waar nodig foutieve of onzorgvuldige beslissingen
aangevochten worden.
De toegang tot bestuursdocumenten biedt ook mogelijkheden tot een grotere
mate van democratie en actieve betrokkenheid van de burger. Een aantal door
de grondwet gewaarborgde fundamentele rechten, zoals het kiesrecht, de
vrijheid van meningsuiting, de drukpersvrijheid kunnen in een
informatiesamenleving pas ten volle tot hun recht komen wanneer de burger
ook over voldoende informatie beschikt. Ook nieuwe vormen van inspraak
en participatie veronderstellen dat de burger over voldoende informatie
beschikt, zoniet zijn ze een lege doos en verhogen ze niet het democratisch
gehalte dat eraan toegeschreven wordt.
Tenslotte biedt de openbaarheid van bestuur de mogelijkheid dat de burger
zich bepaalde beleidsdoelstellingen eigen maakt. Het realiseren van een
gezond leefmilieu bijvoorbeeld is slechts te realiseren wanneer de burger
zich bewust is dat hij zijn eigen gedrag moet wijzigen.”
De uitzondering vermeld in artikel II.35, 1°, van het
bestuursdecreet betreft een relatieve uitzonderingsgrond. De openbaarmaking
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-19/26
wordt slechts afgewezen als het beschermde belang door de openbaarmaking zou
worden aangetast en er wordt vastgesteld dat het algemeen belang van de
openbaarheid niet opweegt tegen het beschermde belang. Daarover leert de
hiervóór vermelde memorie van toelichting (Parl.St. Vl.Parl. 2017-2018,
nr. 1656/1, 61):
“De in dit artikel opgenomen uitzonderingsgronden hebben alle een relatief
karakter, dit wil zeggen dat de hieronder vermelde belangen dienen
afgewogen te worden tegenover het openbaar belang dat met de
openbaarmaking van een bestuursdocument is gediend, net zoals dit ook het
geval is voor de uitzonderingen die aan bod komen in de artikelen II.33 en
II.36.
De in dit artikel vermelde uitzonderingen zijn evenwel niet facultatief, maar
verplicht. Dit wil zeggen dat indien na het proces van de belangenafweging
geoordeeld wordt dat het te beschermen belang belangrijker wordt geacht
dan het belang van de openbaarheid, deze uitzondering moet worden
toegepast. De belangen die beschermd worden zijn maar
beschermenswaardig voor zover de openbaarmaking schade aan een bepaald
belang toebrengt. En zelfs wanneer er schade aan dit belang wordt
aangebracht, is dit nog niet voldoende om het aan de openbaarmaking te
onttrekken. Via een afwegingsproces moet duidelijk worden dat het belang
dat men wil beschermen zwaarder doorweegt dan het algemeen belang dat
gebaat is met de openbaarmaking. Zo zullen fabrieksgeheimen in bepaalde
gevallen toch moeten openbaar gemaakt worden als de openbaarmaking in
functie staat van een hoger belang zoals bijvoorbeeld de volksgezondheid.
Het belang van de openbaarmaking zal in dit geval zwaarder wegen [dan] de
schade die aangebracht wordt aan het belang dat gediend is met een
fabrieksgeheim.”
17.3.
De beoordeling en belangenafweging moeten blijken uit de
motivering in de bestreden beslissing zelf of, minstens, uit de stukken van het
administratief dossier die onmiskenbaar aan de beroepsinstantie zelf zijn toe te
schrijven.
Wat de beoordeling van de door de beroepsinstantie gemaakte
belangenafweging betreft, komt het de Raad van State niet toe om in de plaats van
de beroepsinstantie een eigen afweging te maken. De Raad is binnen het raam van
zijn rechtmatigheidstoezicht wel bevoegd om na te gaan of de beroepsinstantie is
uitgegaan van de juiste feitelijke gegevens, of zij die correct heeft beoordeeld en
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-20/26
of zij op grond daarvan met een zorgvuldige beoordeling en binnen de grenzen van
de redelijkheid tot haar besluit is gekomen.
Specifiek met betrekking tot de uitzondering in artikel II.35, 1°,
van het bestuursdecreet wordt in de memorie van toelichting aangegeven (Parl.St.
Vl.Parl. 2017-2018, nr. 1656/1, 61):
“Deze uitzondering moet het beleid of de beleidsintenties van de instanties
(algemeen belang) en de economische, financiële en commerciële belangen
van alle instanties die onder de bevoegdheid van de gehele Vlaamse
Gemeenschap en het Vlaamse Gewest vallen, beschermen tegen het risico
van speculatieve daden die voorkennis van informatie kan meebrengen. Deze
uitzonderingsgrond beschermt onder andere de economische activiteiten van
de investeringsmaatschappijen.
De decreetgever achtte een verdere beperking van deze uitzonderingsgrond
niet nodig, gelet op de belangenafweging die voor het inroepen van deze
uitzonderingsgrond verplicht is. Door deze belangenafweging zijn het
immers alleen maar fundamentele belangen van de overheid die kunnen
opwegen tegen de openbaarmaking en bijgevolg beschermd kunnen
worden.”
19.
De Raad van State herneemt pro memorie de overwegingen van
de bestreden beslissing met betrekking tot de toepassing die te dezen van artikel
II.35, 1°, van het bestuursdecreet werd gemaakt:
“Binnen de perken van artikel 16 van de Grondwet, dat bepaalt dat de
onteigeningsvergoeding billijk moet zijn, mag AWV de percelen tegen zo
gunstig mogelijke omstandigheden proberen te verwerven. De
beroepsinstantie neemt redelijkerwijze aan dat de vrijgave van de betrokken
informatie op vraag van verzoeker (betrokken eigenaar of diens raadsman)
de onderhandelingsmarge van AWV in ruime mate zal teniet doen. Als een
eigenaar tijdens de onderhandelingen de in opdracht van AWV geraamde
waarde van hun eigendom kent, heeft de onderhandelaar nog maar weinig
ruimte om over de vergoeding te onderhandelen. Een in de onteigening
betrokken eigenaar met toegang tot het schattingsverslag en de
schattingsprijs staat sterker in zijn onderhandelingspositie met de
onteigenende overheid.
De beroepsinstantie is in casu van oordeel dat de belangenafweging waartoe
artikel II.35, 1° van het Bestuursdecreet, zoals elke relatieve
uitzonderingsgrond verplicht, niet tot een oordeel in het voordeel van
verzoeker leidt. Er is geen openbaar belang, zoals geduid in de parlementaire
voorbereiding bij het Bestuursdecreet, gemoeid met de openbaarmaking van
het hiervoor vermelde informatie. De memorie van toelichting stelt immers
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-21/26
m.b.t. de belangenafweging het volgende: ‘De uitzonderingen worden alleen
ingeroepen als het belang van de openbaarheid niet primeert. Daarmee wordt
bedoeld: een met de openbaarmaking gediend openbaar belang. Deze
bepaling betekent dus niet dat de private belangen van de aanvrager moeten
afgewogen worden tegenover de belangen die met de uitzonderingen
beschermd worden. Het gaat om het belang van de gemeenschap: de
openbare orde, de veiligheid van de bevolking, grote maatschappelijke
issues, globale bescherming van het leefmilieu enzovoort..’ (Parl.St. Vl.Parl.
2017-18, 1656/1, 56).
In voorliggend geval dient de bescherming van het financieel en economisch
belang van AWV, geacht te worden te primeren boven het openbaar belang
dat met de openbaarheid zou gediend worden, aangezien dit laatste in casu
niet voorhanden is. Het belang van verzoeker is immers geen openbaar
belang doch enkel een louter privaat (commercieel) belang.”
20.
Waar de beroepsinstantie aldus aangeeft dat “de vrijgave van de
betrokken informatie […] de onderhandelingsmarge van AWV in ruime mate zal
teniet doen” en ertoe zou leiden dat de verzoekende partij “sterker [staat] in [haar]
onderhandelingspositie met de onteigenende overheid”, blijkt dat de gevraagde
openbaarmaking, naar het oordeel van de beroepsinstantie, schade kan toebrengen
aan het met artikel II.35, 1°, van het bestuursdecreet beschermde belang. Zoals
blijkt uit de memorie van toelichting, zoals sub 17.2 aangehaald, is die vaststelling
op zich evenwel niet voldoende om de gevraagde informatie aan de
openbaarmaking te onttrekken. Daartoe is immers verder nog vereist dat via een
afwegingsproces duidelijk wordt dat het belang dat de beroepsinstantie wil
beschermen zwaarder doorweegt dan het algemeen belang dat gebaat is met de
openbaarmaking. Wanneer de beroepsinstantie in het voorliggende geval tot die
belangenafweging overgaat, stelt zij evenwel vast dat er “geen openbaar belang,
zoals geduid in de parlementaire voorbereiding bij het Bestuursdecreet, gemoeid
[is] met de openbaarmaking” omdat het “belang van verzoeker […] immers geen
openbaar belang [is] doch enkel een louter privaat (commercieel) belang”.
Niettegenstaande de verwerende partij, anders dan de verzoekende partij dit ziet,
terecht meent dat het “louter privaat (commercieel) belang” van de verzoekende
partij geen rol speelt in de uit te voeren belangenafweging, gaat de beroepsinstantie
met de in de bestreden beslissing uitgevoerde belangenafweging wel voorbij aan
het algemeen belang dat door het grondwettelijk recht op openbaarheid wordt
beoogd, zoals het recht op informatie, de transparantie van het overheidsoptreden,
het vertrouwen van de burger en de mogelijkheid tot inspraak en participatie, onder
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-22/26
meer met betrekking tot de mogelijkheid om invulling te geven aan het recht op
eigendom dat wordt beschermd door artikel 16 van de Grondwet.
De verwerende partij wordt niet gevolgd waar zij stelt dat de
beroepsinstantie expliciet met artikel 16 van de Grondwet rekening heeft
gehouden. Nog afgezien van het feit dat ze voorkomt in de alinea waarin slechts de
schade aan het door artikel II.35, 1°, van het bestuursdecreet beschermde belang
wordt vastgesteld en (nog) niet wordt overgegaan tot de belangenafweging, kan de
loutere vermelding dat “[b]innen de perken van artikel 16 van de Grondwet, […]
AWV de percelen tegen zo gunstig mogelijke omstandigheden [mag] proberen te
verwerven” bezwaarlijk worden beschouwd als het concreet betrekken van artikel
16 van de Grondwet bij een afweging tussen het beschermde belang en het belang
dat met de openbaarheid is gediend. De bedoelde overweging betreft immers niet
meer dan een loutere vaststelling van de reikwijdte van die grondwettelijke
bepaling. Zoals aangegeven in arrest nr. 257.841 van de Raad van State van
10 november 2023, kan het recht op openbaarheid ook in dit geval redelijkerwijze
niet los worden gezien van het door artikel 16 van de Grondwet beschermde
eigendomsrecht, dat onder meer in een “billijke” schadeloosstelling bij onteigening
voorziet. De beroepsinstantie was dus ertoe gehouden dit grondrecht bij de
belangenafweging te betrekken, wat zij evenwel heeft nagelaten nu zij in de
bestreden beslissing oordeelt dat er geen openbaar belang voorhanden is dat met
de openbaarheid gediend zou worden. Dit houdt een schending in van artikel II.35,
1°, van het bestuursdecreet.
21.1.
Overigens merkt de Raad van State op dat de beroepsinstantie in
de bestreden beslissing met betrekking tot de toepassing van de uitzonderingsgrond
van artikel II.35, 1°, van het bestuursdecreet weliswaar verwijst naar “het risico
van speculatieve daden die voorkennis van informatie kan meebrengen” en stelt
dat daarom moet “worden nagegaan of de eventuele openbaarmaking van het
gevraagde schattingsverslag mogelijk voorkennis van informatie zou kunnen
inhouden met risico op speculatieve daden”, maar dat zij geenszins overweegt dat
de openbaarmaking van schattingsverslagen aan een (rechts)persoon die reeds
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-23/26
eigenaar is van een mogelijk te onteigenen onroerend goed, een risico op dergelijke
speculatie inhoudt.
21.2.
Voor zover de verwerende partij in de memorie van antwoord
een scenario uitschrijft waarbij een derde het te onteigenen onroerend goed boven
de marktwaarde zou aankopen om op zijn beurt te speculeren op een hogere
verkoopprijs, moet worden opgemerkt dat die redenering enerzijds een wel zeer
hypothetisch karakter vertoont en anderzijds niet is toe te schrijven aan de
beroepsinstantie, zodat daarin niet het bewijs kan worden gezien dat te dezen de
gevraagde openbaarmaking zou leiden tot “voorkennis” die een “risico op
speculatieve daden” doet ontstaan.
In haar laatste memorie betoogt de verwerende partij dat artikel
16 van de Grondwet in voldoende mate bij de beoordeling is betrokken door de
afweging dat de onderhandeling over een minnelijke verwerving plaatsvindt vóór
de onteigening zelf en dus vóór er sprake is van een billijke vergoeding en van een
toepassing van deze grondwetsbepaling.
Daargelaten dat die redenering niet met zoveel woorden
voorkomt in de bestreden beslissing en dus niet zonder meer aan de
beroepsinstantie kan worden toegeschreven, overtuigt de verwerende partij
vooralsnog niet ervan dat de procedure van de minnelijke onderhandeling – waarbij
de onderhandelingsplicht zelf in de artikelen 15 en 16 van het onteigeningsdecreet
is voorgeschreven en de door het bestuur bepaalde onderhandelingstermijn
krachtens artikel 10, § 1, 6°, van datzelfde decreet op straffe van nietigheid van het
voorlopig onteigeningsbesluit deel uitmaakt – werkelijk geheel los kan worden
gezien van het in artikel 16 van de Grondwet gewaarborgde eigendomsrecht,
gelezen in samenhang met het grondrecht op openbaarheid.
Het tweede middel is in de aangegeven mate gegrond.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-24/26
C. Slotopmerkingen
Aangezien de beroepsinstantie het beroep van de verzoekende
partij ten dele gegrond heeft verklaard, mag de hierna uit te spreken
nietigverklaring beperkt worden tot de mate waarin de bestreden beslissing het
beroep van de verzoekende partij heeft verworpen.
De hierna uit te spreken nietigverklaring houdt, gelet op de
vernietigingsgrond, voor de beroepsinstantie niet de verplichting in om aan de
verzoekende partij de door haar aangewezen documenten ter inzage te geven. Het
is niet uitgesloten dat, met een gepaste belangenafweging, waar nodig, en een
afdoende en deugdelijke motivering, de aanvraag tot openbaarmaking alsnog kan
worden geweigerd op grond van dezelfde of andere uitzonderingsgronden.
BESLISSING
-
De Raad van State vernietigt de beslissing van de beroepsinstantie inzake
openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie, afdeling
openbaarheid van bestuur, van 18 februari 2025 met kenmerk OVB/2025/043,
in de mate dat het beroep van de bv Intermeca van 3 januari 2025 wordt
verworpen.
-
De Raad van State verwerpt het beroep voor het overige.
-
De verwerende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro, een bijdrage van
26 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is aan
de verzoekende partij.
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-25/26
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op negentien mei tweeduizend zesentwintig,
door de Raad van State, IXe kamer, samengesteld uit:
Geert Van Haegendoren,
kamervoorzitter,
Jurgen Neuts,
staatsraad,
Jim Deridder,
staatsraad,
bijgestaan door
Tiny Temmerman,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Tiny Temmerman
Geert Van Haegendoren
ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.709
IX-10.871-26/26
