Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg
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Arrêt de la Cour constitutionnelle - Arrêt n°00197 du 27 novembre 2025.
Dans l’affaire n° 00197 du registre
ayant pour objet une question préjudicielle, soumise à la Cour constitutionnelle conformément à l’article 6 de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, par le Tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, 2 e chambre, siégeant en matière commerciale, suivant jugement numéro 2025TALCH02/00738 rendu le 2 mai 2025 sous le numéro TAL-2025-02378 du rôle, parvenue au greffe de la Cour constitutionnelle le 8 mai 2025, dans le cadre d’un litige
entre
PERSONNE1.), demeurant à F-ADRESSE1.),
et
l’établissement public COMMISSARIAT AUX ASSURANCES , établi à L-2557 Luxembourg, 11, rue Robert Stumper, représenté par la direction, inscrit au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro J59, 2) la société anonyme SOCIÉTÉ1.) en liquidation , établie et ayant son siège social à L-ADRESSE2.), inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro NUMERO1.), déclarée en état de liquidation par jugement rendu le 31 janvier 2025 par le Tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, représentée par le liquidateur Maître Yann BADEN, avocat à la Cour, 3) Maître Yann BADEN , avocat à la Cour, demeurant à L-6187 Gonderange, z.a. Gehaansrraich 5001, pris en sa qualité de liquidateur de la société anonyme SOCIÉTÉ1.), préqualifiée, 4) Monsieur le PROCUREUR D’ÉTAT DE LUXEMBOURG près le Tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, ayant ses bureaux à L-2080 Luxembourg, Bâtiment PL, Cité judiciaire, Plateau du Saint-Esprit,
la Cour,
composée de
Thierry HOSCHEIT, président,
Francis DELAPORTE, vice-président,
Henri CAMPILL, conseiller,
Marie-Laure MEYER, conseiller,
Danielle SCHWEITZER, conseiller,
Viviane PROBST, greffier.
sur le rapport du magistrat délégué et les conclusions déposées au greffe de la Cour constitutionnelle le 5 juin 2025 par Maître François TURK, avocat à la Cour, au nom de l’établissement public COMMISSARIAT AUX ASSURANCES (ci-après « CAA » ), le 6 juin 2025 par Maître Yann BADEN, avocat à la Cour, au nom de la société anonyme SOCIÉTÉ1.) en liquidation (ci-après « société SOCIÉTÉ1.) » ) et en son nom en sa qualité de liquidateur de la société SOCIÉTÉ1.) et le 10 juin 2025 par la société à responsabilité limitée DLA PIPER LUXEMBOURG, représentée dans le cadre de la présente procédure par Maître Olivier REISCH, avocat à la Cour, au nom de PERSONNE1.), ainsi que les conclusions additionnelles déposées le 8 juillet 2025 par Maître François TURK au nom du CAA et le 11 juillet 2025 par la société à responsabilité limitée DLA PIPER LUXEMBOURG au nom de PERSONNE1.),
ayant entendu Maîtres François TURK, Yann BADEN et Amin BOUAZZA, en remplacement de Maître Olivier REISCH, en leurs plaidoiries à l’audience publique du 17 octobre 2025,
rend le présent arrêt :
Par jugement du 2 août 2024, le Tribunal d’arrondissement de Luxembourg, siégeant en matière commerciale, a admis la société SOCIÉTÉ1.) au bénéfice du sursis au paiement sur base des articles 244 et suivants de la loi modifiée du 7 décembre 2015 sur le secteur des assurances (ci-après « LSA » ). Ce jugement a nommé Maître Yann BADEN aux fonctions de commissaire de surveillance.
Par jugement du 31 janvier 2025, le Tribunal d’arrondissement de Luxembourg, siégeant en matière commerciale, a ordonné la mise en liquidation de la société SOCIÉTÉ1.). Ce jugement a nommé Maître Yann BADEN aux fonctions de liquidateur.
PERSONNE1.), qui avait conclu un contrat d’assurance-vie avec la société SOCIÉTÉ1.), a formé tierce opposition contre le jugement du 31 janvier 2025. À travers cette tierce opposition, PERSONNE1.) entend contester deux dispositions prises dans le jugement de mise en liquidation tenant à la valorisation de garanties additionnelles et au sort de traités de réassurance, en soutenant que les mesures arrêtées porteraient atteinte à ses droits subjectifs et affecteraient directement ses droits patrimoniaux, et plus particulièrement sa créance de restitution à la suite de la résiliation du contrat d’assurance.
Le CAA, Maître Yann BADEN et le Procureur d’État ayant soulevé la question de la recevabilité de la tierce opposition au regard des dispositions de l’article 250, paragraphe 4, de la LSA , le Tribunal d’arrondissement de Luxembourg, siégeant en matière commerciale, a, par jugement du 2 mai 2025, sursis à statuer et a posé à la Cour constitutionnelle une question préjudicielle ainsi formulée :
« L’article 250 (4) de la loi du 7 décembre 2015 sur le secteur d’assurances qui interdit à tout intéressé d’introduire une tierce opposition du jugement prononçant la dissolution et ordonnant la liquidation d’une entreprise d’assurance luxembourgeoise, est-il conforme aux articles 1, 2 (anciennement 51), 18 et 37 de la Constitution , lus à la lumière des articles 6 § 1 (droit à un procès équitable dans un délai raisonnable) et 13 (droit à un recours effectif) de la Convention européenne des droits de l’homme tels qu’interprétés par la Cour européenne des droits de l’homme, et lus à la lumière de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ? ».
Le texte législatif en discussion devant la Cour constitutionnelle
L’article 250, paragraphe 4, de la LSA dispose :
« Le jugement prononçant la dissolution et ordonnant la liquidation, l’entreprise d’assurance luxembourgeoise, le CAA et le Procureur d’État étant entendus, n’est pas susceptible d’opposition, ni de tierce opposition. Il est exécutoire par provision, nonobstant tout recours, sur minute, avant l’enregistrement et sans caution. ».
Les dispositions constitutionnelles de référence
L’article 1 de la Constitution telle que révisée au 1 er juillet 2023 dispose :
« Le Grand-Duché de Luxembourg est un État démocratique, libre, indépendant et indivisible. ».
L’article 2 de la Constitution telle que révisée au 1 er juillet 2023 dispose :
« Le Grand-Duché de Luxembourg est placé sous le régime de la démocratie parlementaire. Il a la forme d’une monarchie constitutionnelle.
Il est fondé sur les principes d’un État de droit et sur le respect des droits de l’Homme. ».
L’article 18 de la Constitution telle que révisée au 1 er juillet 2023 dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit portée devant la juridiction prévue par la loi.
Nul ne peut être distrait contre son gré du juge que la loi lui assigne. ».
L’article 37 de la Constitution telle que révisée au 1 er juillet 2023 dispose :
« Toute limitation de l’exercice des libertés publiques doit être prévue par la loi et respecter leur contenu essentiel. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires dans une société démocratique et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui. ».
Les dispositions internationales visées par la question préjudicielle
L’article 6, paragraphe 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après « ConvEDH » ) dispose au titre du droit à un procès équitable :
« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l’accès de la salle d’audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l’exigent, ou dans la mesure jugé strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. ».
L’article 13 de la ConvEDH dispose au titre du droit à un recours effectif :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. ».
L’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après « Charte » ) dispose au regard du droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial :
« Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. Toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter. Une aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l’effectivité de l’accès à la justice. ».
Sur la recevabilité des conclusions de PERSONNE1.) du 10 juin 2025
Aux termes de l’article 10, alinéa 1, de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, « Dans un délai de trente jours qui court à compter de la notification aux parties de la question préjudicielle, celles-ci ont le droit de déposer au greffe de la Cour des conclusions écrites ; […] » .
La question préjudicielle a été notifiée à PERSONNE1.) suivant courrier recommandé avec accusé de réception expédié le 8 mai 2025 à l’adresse renseignée dans le cadre de la procédure devant la juridiction de renvoi, sans qu’il ne résulte des pièces auxquelles la Cour peut avoir égard que PERSONNE1.) ait changé de domicile antérieurement à cette date. Ce courrier n’a pas été réceptionné par PERSONNE1.) et l’avis de réception ne renseigne pas la date de présentation. Le délai de 30 jours a commencé à courir au plus tôt le 9 mai 2025 pour venir à expiration après 30 jours le samedi 7 juin 2025.
Dès lors, et abstraction faite de la question du changement de domicile, le délai de 30 jours se trouve respecté en considérant que la date d’expiration du délai au samedi 7 juin 2025 est reportée au mardi 10 juin 2025, le 9 juin 2025 ayant été le jour férié légal du lundi de Pentecôte.
Il en résulte que les conclusions déposées le mardi 10 juin 2025 l’ont été endéans le délai légal.
Sur la question préliminaire de l’applicabilité de l’article 250, paragraphe 4, de la LSA devant la juridiction de renvoi
Dans le cadre de la discussion sur le respect du droit d’accès au juge, le CAA et Maître Yann BADEN font valoir que les preneurs d’assurance, dont PERSONNE1.), seraient indirectement impliqués dans la procédure de mise en liquidation de l’entreprise d’assurance pour être représentés par leur débiteur, à savoir l’entreprise d’assurance, en l’occurrence la société SOCIÉTÉ1.), par le CAA, dont la mission consisterait aussi à défendre les intérêts individuels des preneurs d’assurance, et par le commissaire de surveillance, désigné dans le jugement de liquidation aux fonctions de liquidateur, à savoir en l’espèce Maître Yann BADEN, qui chacun représenterait l’ensemble des créanciers. Ils en déduisent expressément que de ce fait, toute tierce opposition formée par un preneur d’assurance, dont celle introduite par PERSONNE1.), devrait être déclarée irrecevable.
Ce raisonnement prend appui sur l’affirmation de l’absence de la qualité de tiers dans le chef de PERSONNE1.) et aboutirait devant la juridiction de renvoi, à le supposer justifié, à l’irrecevabilité de plano de la tierce opposition et à l’inapplicabilité des règles propres à la tierce opposition, dont l’article 250, paragraphe 4, de la LSA soumis au contrôle de la Cour. Il soulève en fin de compte la question de la recevabilité de la question préjudicielle au regard de la question de savoir si une réponse à la question posée est nécessaire à la juridiction de renvoi pour toiser le litige.
Toutefois, cette question du défaut de qualité de tiers dans le chef de PERSONNE1.), en tant que question liée au fond du litige, relève de la compétence du seul Tribunal d’arrondissement de Luxembourg siégeant en matière commerciale, qui n’en avait pas été saisi en amont de son jugement du 2 mai 2025. La mission de la Cour constitutionnelle ne consiste en effet pas à toiser des aspects liés au fond du litige, mais à répondre à la question de pur droit posée à titre préjudiciel.
Réponse à la question préjudicielle
Le principe constitutionnel de l’État de droit, y compris les principes constitutionnels de l’accès au juge et du recours effectif, se trouvent réunis en un socle commun, ensemble notamment avec les articles 6 et 13 de la ConvEDH , et avec l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne en cas de mise en œuvre du droit de l’Union européenne, tel qu’en l’espèce dans la mesure où la LSA transpose en droit luxembourgeois différentes directives de l’Union européenne, à la lumière desquels ces principes doivent être interprétés et appliqués.
Le droit d’accès à un juge exige l’existence d’une voie judiciaire effective permettant de saisir un tribunal, plus particulièrement en matière civile et commerciale. Le droit d’accès à un juge n’implique pas, de manière générale, le droit à la tierce opposition. Le droit d’accès à un juge peut être soumis à des limitations, notamment en ce qui concerne les conditions de recevabilité d’une voie de recours. De telles limitations doivent i) être prévues par la loi (condition de légalité), II) être nécessaires dans une société démocratique et tendre vers la réalisation d’un but légitime en répondant à des objectifs d’intérêt général ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui (justification rationnelle) et III) se trouver dans un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (proportionnalité). La compatibilité des limitations instituées avec le droit d’accès à un tribunal dépend des particularités de la procédure en cause et s’apprécie au regard de l’ensemble du procès.
La vérification du respect de ce critères s’opère par la Cour constitutionnelle non seulement sur base des arguments qui ont été développés dans le cadre du processus d’élaboration de la loi, mais en tenant compte aussi des possibles justifications fournies par les parties en cours d’instance dans le cadre du débat contradictoire, sinon même des justifications qu’elle a dégagées de sa propre initiative.
L’article 101 de la Constitution révisée confère à la loi le soin de pourvoir à l’organisation de la justice et des voies de recours, sans que le texte constitutionnel n’encadre davantage cette délégation confiée au pouvoir législatif.
Le législateur a pourvu à cette organisation, en ce qui concerne la tierce opposition en matière civile et commerciale, d’une façon générale à travers les articles 612 à 616 du Nouveau Code de procédure civile . Cette réglementation est complétée dans des matières particulières par d’autres dispositions légales, tel qu’en matière de liquidation d’entreprises d’assurance par l’article 250, paragraphe 4, de la LSA soumis au contrôle de la Cour.
Cette disposition légale, en ce qu’elle ferme la voie de la tierce opposition à ceux qui soutiennent être préjudiciés en leurs droits substantiels par le prononcé d’un jugement ordonnant la liquidation d’une entreprise d’assurance et fixant les modalités de la mise en liquidation, constitue une restriction au droit d’accès au juge dans la mesure où elle ne leur permet pas de faire valoir par ce biais une atteinte à leurs droits substantiels.
Cette restriction est prévue par la loi, à savoir l’article 250, paragraphe 4, de la LSA .
La LSA procède ainsi à l’égard des tiers à une limitation du droit de recours direct contre le seul jugement de liquidation et les modalités de liquidation, à l’exclusion de la défense de leurs droits de créance personnels.
Cette limitation opère dans le secteur des assurances qui se caractérise par ses particularités que sont notamment, outre la couverture des risques et la mutualisation du coût des sinistres, sa fonction d’intermédiaire entre la collecte de l’épargne des particuliers et l’investissement de cette épargne dans l’économie, requérant une réglementation spécifique visant à assurer les intérêts de tous les concernés.
La réglementation du secteur des assurances mise en place par la LSA poursuit un objectif d’intérêt public de surveillance prudentielle afin de garantir la protection des preneurs d’assurance et des bénéficiaires d’assurances pris globalement (article 1, paragraphe 2, LSA ), sans que cette surveillance n’ait pour objet de garantir leurs intérêts individuels ou particuliers respectifs. Cet objectif d’intérêt public, qui s’applique au-delà de la surveillance prudentielle du secteur aussi à la procédure collective de mise en liquidation de l’entreprise d’assurance, transcende les intérêts individuels ou particuliers et justifie une limitation procédurale, telle l’exclusion de la tierce opposition.
L’activité d’une entreprise d’assurance et sa mise en liquidation affectent encore un nombre important de personnes, qu’elles soient preneurs d’assurance, bénéficiaires d’assurance, créanciers ou actionnaires. Le législateur a pu choisir de conglomérer la défense des intérêts de ces personnes entre les mains de quelques acteurs institutionnels que sont le CAA, le Ministère public, le liquidateur et le Tribunal.
L’exclusion de la tierce opposition se justifie, d’une part, au regard des nécessités tenant à l’intérêt du bon fonctionnement de la justice, au déroulement rapide de la procédure de liquidation en évitant une mise en cause continue ou répétée des modalités de liquidation, à la sécurité juridique en fixant tous les justiciables rapidement sur le régime juridique applicable à la procédure de liquidation et à la limitation des frais de liquidation en évitant au liquidateur de devoir prendre la défense contre des recours multiples.
Cette prééminence des acteurs institutionnels se justifie, d’autre part, au regard de la considération qu’ils sont de prime abord les mieux outillés pour mettre en balance, en termes d’exercice des voies de recours ou de demandes de modification des modalités de liquidation, l’intérêt public et les intérêts particuliers, ou encore des intérêts particuliers divergents ou opposés, et permet ainsi au mieux de préserver les droits respectifs des créanciers dans le cadre du déroulement de la procédure collective.
À travers la mesure en discussion, le législateur poursuit dès lors, au regard de la particularité de l’activité d’assurance et dans l’intérêt de la stabilité du secteur des assurances et du règlement des droits des différentes parties prenantes, un objectif d’intérêt général tenant à la préservation de l’ordre public économique. Ainsi, la limitation instaurée par l’article 250, paragraphe 4, de la LSA est rationnellement justifiée en ce que la liquidation d’une entreprise d’assurance et la fixation des modalités de liquidation sont décidées dans un but essentiellement d’intérêt public.
La restriction opérée par l’article 250, paragraphe 4, de la LSA est enfin limitée essentiellement aux volets organisationnel et institutionnel, tout en ne fermant pas tout accès à la justice aux tiers intéressés.
Tel que relevé ci-dessus, la restriction apportée au droit de recours des tiers s’applique au seul jugement ordonnant la mise en liquidation de l’entreprise d’assurance et fixant les modalités de liquidation, et n’affecte pas le droit d’action conféré aux différents créanciers destiné à protéger et à défendre leurs droits individuels. Ce droit d’action est maintenu à travers la procédure de déclaration de créance visée à l’article 252 de la LSA .
Par ailleurs, le jugement ordonnant la mise en liquidation de l’entreprise d’assurance et fixant les modalités de liquidation n’est pas à l’abri de tout recours, ce jugement pouvant être entrepris par la voie de l’appel par l’entreprise d’assurance concernée, par le CAA et par le Procureur d’État.
Enfin, les tiers ne sont pas privés de tout moyen d’action en ce qui concerne les modalités de liquidation, dès lors que l’article 252, paragraphe 2, de la LSA leur permet de déposer, outre la déclaration de créance et des observations relatives à leurs créances individuelles, des observations relatives aux mesures prescrites. Ces observations sont portées à la connaissance du Tribunal d’arrondissement, du liquidateur et du CAA. Il incombe à ceux-ci, sous leur responsabilité, dont celle du liquidateur dans l’exécution de son mandat est spécifiquement visée à l’article 250, paragraphe 9, de la LSA , d’évaluer ces observations et de décider des suites qu’ils entendent y réserver, notamment au regard de la faculté de modification du mode de liquidation ouverte par l’article 250, paragraphe 3, dernière phrase, de la LSA soit d’office à l’initiative du Tribunal d’arrondissement, soit sur requête du liquidateur ou du CAA.
Dès lors, l’ensemble des voies de recours mis en place par l’article 250 de la LSA , y compris le mécanisme de prise en compte des intérêts des tiers tel qu’organisé par l’article 252 de la LSA , constitue un système de voies de recours établissant un équilibre approprié entre la protection de l’intérêt général et la sauvegarde des intérêts des tiers.
Il en résulte, par rapport à la question posée, que l’article 250, paragraphe 4, de la LSA n’est pas contraire aux articles 1, 2, 18 et 37 de la Constitution telle que révisée au 1 er juillet 2023, lus à la lumière des articles 6, paragraphe 1, et 13 de la ConvEDH et de l’article 47 de la Charte .
PAR CES MOTIFS,
la Cour constitutionnelle :
dit que par rapport à la question préjudicielle déférée, l’article 250, paragraphe 4, de la loi modifiée du 7 décembre 2015 sur le secteur des assurances n’est pas contraire aux articles 1, 2, 18 et 37 de la Constitution telle que révisée au 1 er juillet 2023, lus à la lumière des articles 6, paragraphe 1, et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;
dit que dans les trente jours de son prononcé, l’arrêt sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg, Mémorial A ;
dit qu’il sera fait abstraction des nom et prénom de PERSONNE1.) ainsi que de la dénomination de la société anonyme SOCIÉTÉ1.), en liquidation lors de la publication de l’arrêt au Journal officiel ;
dit que l’expédition du présent arrêt sera envoyée par le greffe de la Cour constitutionnelle au Tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, dont émane la saisine, et qu’une copie conforme sera envoyée aux parties en cause devant cette juridiction.
Lecture du présent arrêt a été faite en la susdite audience publique par le président Thierry HOSCHEIT, en présence du greffier Viviane PROBST.
Viviane Probst
greffier
Thierry Hoscheit
président