Cour d'Appel de Monaco, 21 mars 2006, n° 27199

Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 21 mars 2006, n° 27199 (Lire sur source officielle)

L'architecture juridictionnelle de la Principauté de Monaco, caractérisée par une unité organique de la justice ordinaire appelée à statuer tant en matière civile et pénale qu'en matière administrative, coexiste avec la compétence d'attribution dévolue au Tribunal suprême en matière constitutionnelle et d'excès de pouvoir. Cette configuration singulière suscite d'importantes interrogations quant à la nature juridique des décisions rendues par les ordres professionnels et à la détermination des voies de recours permettant d'en contester la régularité et le bien-fondé. C'est à la croisée du droit processuel, du droit administratif et du droit disciplinaire que s'inscrit l'arrêt de principe rendu par la Cour d'appel de la Principauté de Monaco le 21 mars 2006, statuant en matière administrative.

En se prononçant sur la recevabilité et l'orientation procédurale de la contestation d'un blâme infligé par le conseil de l'Ordre des architectes, la juridiction du second degré livre une contribution fondamentale à la théorie de l'acte juridictionnel et à la portée du principe du double degré de juridiction face au silence des textes législatifs.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l'origine de ce contentieux disciplinaire se trouve une procédure engagée à l'encontre de F. N., exerçant la profession d'architecte au sein de la Principauté de Monaco. Cette profession est régie par l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 réglementant le titre et la profession d'architecte et instituant l'Ordre des architectes dans la Principauté, complétée par l'ordonnance du 11 février 1943 portant approbation du Code des devoirs professionnels des architectes ainsi que par un règlement intérieur propre à l'institution ordinale.

Le litige prend sa source dans un différend professionnel impliquant un confrère, C. J., qui occupait alors les fonctions de président de l'Ordre des architectes. Il ressort des éléments exposés dans l'arrêt que les poursuites disciplinaires étaient liées à une problématique contractuelle : le conseil de l'Ordre avait retenu l'existence d'un contrat liant le plaignant, C. J., à une société civile immobilière dénommée SCI Annonciade B. Ce volet civil du différend avait par ailleurs donné lieu à une instance distincte devant le Tribunal de première instance qui, par un jugement rendu le 18 novembre 2004 (frappé d'appel au moment où la Cour statue), avait débouté C. J. de ses demandes dirigées à l'encontre de ladite société.

Toujours est-il que, sur le terrain disciplinaire, F. N. a été appelé à comparaître le 12 juin 2003 devant le conseil de l'Ordre des architectes, siégeant en formation disciplinaire. À l'issue de cette comparution, le conseil de l'Ordre a prononcé à son encontre une sanction disciplinaire prévue par l'article 22 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942, en l'occurrence un blâme, pour manquement aux devoirs de sa profession. Seul le dispositif de cette décision a été notifié à l'architecte sanctionné.

Estimant que cette sanction avait été prise de manière irrégulière en la forme et qu'elle était infondée au fond, F. N. a entendu la contester par la voie juridictionnelle. Se posait toutefois une difficulté majeure tenant à l'identification de la juridiction compétente et de la voie de droit adéquate. En effet, d'une part, l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 n'avait organisé aucun recours spécifique contre les décisions disciplinaires rendues par le conseil de l'Ordre. D'autre part, le règlement intérieur de l'Ordre des architectes comportait une disposition expresse, l'article I 20, aux termes de laquelle la sanction du blâme n'était susceptible d'aucun recours.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant fi de la disposition du règlement intérieur proscrivant tout recours contre un blâme, F. N. a fait assigner l'Ordre des architectes devant le Tribunal de première instance de Monaco. Son action tendait, à titre principal, à l'annulation de la décision disciplinaire du 12 juin 2003 et, à titre accessoire, à la condamnation de l'Ordre à lui verser la somme de 5 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice causé par la faute que l'organisme aurait commise en prononçant cette sanction.

Par un jugement rendu le 6 janvier 2005, le Tribunal de première instance s'est déclaré incompétent pour connaître du litige. Pour décliner sa compétence, la juridiction du premier degré s'est fondée sur les dispositions de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962, qui attribuent compétence au Tribunal suprême pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. Les premiers juges ont en effet considéré que la décision prise par le conseil de l'Ordre constituait un acte administratif dont le contentieux de l'annulation relevait exclusivement du juge constitutionnel et administratif suprême. Le Tribunal a par ailleurs débouté l'Ordre des architectes de sa demande reconventionnelle en dommages-intérêts et a condamné F. N. aux dépens de l'instance.

F. N. a interjeté appel de ce jugement devant la Cour d'appel de Monaco. Au soutien de son recours tendant à la réformation de la décision entreprise, l'appelant articulait une argumentation structurée en plusieurs degrés, reposant sur la prémisse non contestée par lui selon laquelle la décision attaquée revêtait le caractère d'un acte administratif.

Sur la compétence, à titre principal, F. N. reprochait aux premiers juges d'avoir opéré une confusion conceptuelle entre la notion d'«acte administratif», qu'il admettait pour qualifier le blâme, et celle d'«autorité administrative» au sens de l'article 90 B de la Constitution. Selon l'appelant, cette disposition constitutionnelle instaurait un critère strictement organique. Or, l'Ordre des architectes, organisme professionnel, n'étant pas revêtu de la qualité d'autorité administrative au sens organique, ses actes ne pouvaient relever de la compétence d'attribution du Tribunal suprême. Dès lors, F. N. soutenait que le Tribunal de première instance aurait dû se déclarer compétent en sa qualité de juridiction administrative de droit commun.

À titre très subsidiaire sur la compétence, et s'appuyant sur une jurisprudence antérieure (désignée dans l'arrêt sous la référence C./CHPG), l'appelant faisait valoir que le Tribunal de première instance, étant valablement saisi d'une demande indemnitaire de plein contentieux (les 5 000 euros de dommages-intérêts) dont la solution dépendait de la validité de l'acte administratif initial, aurait dû à tout le moins surseoir à statuer sur la demande en paiement et ordonner le renvoi préjudiciel devant le Tribunal suprême afin qu'il y soit exercé un recours en appréciation de validité de la décision ordinale.

Dans l'hypothèse où la Cour d'appel réformerait le jugement sur la compétence, F. N. lui demandait d'user de sa faculté d'évocation pour statuer directement au fond et annuler le blâme. À cette fin, il développait quatre séries de griefs :

1. Un vice de forme et de motivation : seul le dispositif non motivé et non signé par les auteurs de la décision lui ayant été notifié, il se trouvait dans l'impossibilité de vérifier la régularité de la composition de l'organe délibérant et, plus particulièrement, de savoir si le plaignant (C. J.), alors président de l'Ordre, avait siégé et pris part au délibéré en méconnaissance du principe d'impartialité.
2. Une irrégularité de la saisine : l'Ordre avait été saisi par un seul de ses membres, en violation des prescriptions de l'article 21 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942.
3. Une violation caractérisée des droits de la défense : les faits reprochés n'avaient pas été spécifiés au regard des textes applicables (règlement intérieur et ordonnance du 11 février 1943 portant Code des devoirs professionnels), et la sanction encourue n'avait pas davantage été précisée à l'intéressé.
4. L'absence de bien-fondé des poursuites (à titre très subsidiaire) : le conseil de l'Ordre s'était fondé à tort sur l'existence d'un contrat entre le plaignant C. J. et la SCI Annonciade B., contrat dont l'existence avait pourtant été déniée par le Tribunal de première instance dans son jugement précité du 18 novembre 2004.

En défense, l'Ordre des architectes concluait au rejet de l'appel et à la confirmation pure et simple du jugement d'incompétence. L'intimé développait une analyse inspirée du droit public français, soutenant que le critère purement organique était insuffisant pour définir l'autorité administrative. Invoquant la jurisprudence du Conseil d'État français, l'Ordre faisait valoir que les juridictions professionnelles constituent des juridictions administratives lorsqu'elles statuent en matière disciplinaire et que leurs décisions sont des actes administratifs relevant du juge administratif dès lors qu'elles concourent à l'exécution d'un service public et impliquent la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique. Appuyant sa démonstration sur la doctrine (citant Maître George), l'intimé affirmait que le Tribunal suprême de Monaco retient une conception matérielle et non exclusivement organique de l'article 90 B de la Constitution, prenant en considération la nature administrative de la décision attaquée. De surcroît, l'Ordre soulignait qu'étant investi d'un pouvoir réglementaire et disciplinaire par l'ordonnance-loi de 1942, sa fonction disciplinaire l'assimilait organiquement à une autorité administrative, et que sa décision ayant été rendue en dernier ressort (en vertu de son règlement intérieur), seul le Tribunal suprême pouvait en connaître.

Sur la demande subsidiaire de renvoi préjudiciel en appréciation de validité, l'Ordre répliquait qu'un tel mécanisme ne se conçoit qu'entre deux ordres de juridiction distincts (lorsqu'une juridiction judiciaire est confrontée à une question relevant du juge administratif). Or, le Tribunal de première instance ayant été saisi en qualité de juge administratif, il ne pouvait renvoyer une question à une juridiction supérieure du même ordre ; s'il s'estimait incompétent, il appartenait simplement au demandeur de mieux se pourvoir. Enfin, à titre infiniment subsidiaire, l'Ordre s'opposait à toute évocation du fond par la Cour d'appel, excipant de la limite de l'effet dévolutif de l'appel (les premiers juges n'ayant statué que sur la compétence) et de la nécessité de préserver le double degré de juridiction sur le fond du litige.

En cours d'instance, par l'intermédiaire de leurs conseils respectifs, les parties se sont accordées pour limiter le débat et demander à la Cour d'appel de ne statuer, par le présent arrêt, que sur la seule question de la compétence.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'enchevêtrement des moyens soulevés par les parties plaçait la Cour d'appel face à une problématique juridique inédite et fondamentale pour l'ordonnancement juridictionnel monégasque. Alors que l'appelant et l'intimé s'accordaient paradoxalement pour qualifier le blâme d'«acte administratif» — ne divergeant que sur le point de savoir si son annulation relevait du Tribunal de première instance, juge administratif de droit commun, ou du Tribunal suprême, juge de l'excès de pouvoir au sens de l'article 90 B de la Constitution —, la Cour devait préalablement s'interroger sur l'exactitude de cette qualification commune.

Le problème de droit se décomposait dès lors en trois questions successives et indissociables : En premier lieu, quelle est la nature juridique exacte d'une sanction disciplinaire (telle qu'un blâme) prononcée par le conseil de l'Ordre des architectes en application de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 : s'agit-il d'un acte administratif susceptible d'un recours pour excès de pouvoir, ou d'une décision juridictionnelle ? En deuxième lieu, si la qualification de décision juridictionnelle est retenue, le conseil de l'Ordre pouvait-il légalement, dans le silence de l'ordonnance-loi de 1942, édicter dans son règlement intérieur (article I 20) que cette sanction est prononcée en dernier ressort et n'est susceptible d'aucun recours, écartant ainsi le principe du double degré de juridiction ? En troisième lieu, dès lors que la voie de l'appel est ouverte contre une telle décision juridictionnelle de premier ressort, quelle est la juridiction compétente au sein de la Principauté pour connaître de ce recours de second degré : le Tribunal de première instance ou la Cour d'appel ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige de compétence, la Cour d'appel de Monaco, statuant en matière administrative, déploie un syllogisme rigoureux qui balaye les prémisses erronées sur lesquelles les deux parties avaient bâti leurs écritures, procédant ainsi à une requalification souveraine tant de la décision attaquée que de l'action introduite par le requérant.

Dans un premier temps, la Cour s'attache à définir la nature intrinsèque de la sanction prononcée le 12 juin 2003. Rappelant que F. N. a fait l'objet d'un blâme pour manquement aux devoirs de sa profession en vertu de l'article 22 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942, la Cour affirme sans ambages : «Considérant que cette décision prise dans le cadre des pouvoirs disciplinaires de l'ordre présente le caractère, non d'un acte administratif, mais d'une décision juridictionnelle et qu'à ce titre elle n'est pas soumise à la voie du recours pour excès de pouvoir». Par cet attendu décisif, la Cour rejette la thèse commune des parties qui voyaient dans le blâme un acte administratif. Le conseil de l'Ordre, lorsqu'il statue au disciplinaire, agit comme une véritable juridiction. Par voie de conséquence, le débat relatif à l'interprétation organique ou matérielle de l'article 90 B de la Constitution devient inopérant : le recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal suprême étant réservé aux décisions administratives, il est par nature fermé à l'encontre d'un acte juridictionnel.

Dans un deuxième temps, ayant établi le caractère juridictionnel de la sanction, la Cour examine la question de savoir si cette décision est susceptible d'un recours de second degré. Elle constate d'abord le silence de la loi : l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 n'a organisé aucune voie de recours contre les décisions disciplinaires de l'Ordre. Elle examine ensuite la défense de l'Ordre des architectes qui excipait de l'article I 20 de son règlement intérieur, aux termes duquel le blâme n'est susceptible d'aucun recours, pour prétendre avoir statué en premier et dernier ressort. La Cour livre alors une analyse psychologique et juridique de cette norme interne : l'instauration même d'une telle règle par l'Ordre démontre que le conseil s'était posé la question de l'existence d'un recours devant une instance supérieure et qu'il avait estimé détenir le pouvoir normatif d'y répondre par la négative. Or, la Cour censure fermement cette prétention en posant un principe de valeur supérieure : «Considérant que le double degré de juridiction est un principe auquel il ne peut être dérogé que par la loi et le silence de celle-ci n'autorisait pas le conseil de l'ordre à édicter une disposition contraire à ce principe». En d'autres termes, le principe du double degré de juridiction s'applique de plein droit à toute décision juridictionnelle ; seule une disposition législative expresse peut l'écarter en instituant un jugement en premier et dernier ressort. Le silence de l'ordonnance-loi de 1942 valait donc maintien du droit commun (l'ouverture de l'appel) et non habilitation donnée à un organe corporatif pour supprimer une garantie procédurale fondamentale par voie de simple règlement intérieur.

Dans un troisième temps, la Cour procède à la qualification de la démarche procédurale entreprise par F. N. et détermine le juge compétent. Elle relève que la contestation élevée par l'architecte, qui critique la décision ordinale tant pour des motifs de forme (défaut de motivation, irrégularité de la saisine, violation des droits de la défense) que de fond (absence de faute disciplinaire), «présente les caractéristiques d'un appel» dirigé contre une décision juridictionnelle de première instance.

Or, où cet appel devait-il être porté ? F. N. avait initialement saisi le Tribunal de première instance par voie d'assignation en annulation. La Cour juge que cet appel ne pouvait être porté devant le Tribunal de première instance, «faute de texte conférant à cette juridiction une telle compétence». En effet, le Tribunal de première instance est une juridiction du premier degré ; il ne peut connaître en appel des décisions d'autres juridictions que si un texte législatif spécial lui attribue expressément une telle compétence d'appel, ce qui faisait défaut en l'espèce. Dès lors, le Tribunal de première instance était bel et bien incompétent pour connaître du litige, non pas au regard de l'article 90 B de la Constitution (comme l'avaient cru à tort les premiers juges en pensant que le litige relevait du Tribunal suprême), mais parce qu'il n'est pas juge d'appel des décisions juridictionnelles de l'Ordre des architectes.

L'appel, poursuit la Cour, «aurait dû l'être devant la Cour d'appel, juge naturel du second degré». Pour fonder sa propre compétence en l'absence de texte spécial dans l'ordonnance-loi de 1942 la désignant comme juridiction d'appel de l'Ordre des architectes, la Cour mobilise un concept fondamental de l'organisation judiciaire : la plénitude de juridiction. Elle énonce ainsi que «la Cour, appelée à connaître des appels de toute décision juridictionnelle rendue en premier ressort en toute matière notamment administrative, sauf dispositions contraires de la Constitution ou de la loi, est compétente, par l'effet de sa plénitude de juridiction, pour statuer dans le présent litige».

Par un remarquable pragmatisme procédural, bien qu'elle ait été saisie d'un appel dirigé contre le jugement d'incompétence du Tribunal de première instance (lequel avait été saisi à tort par F. N.), la Cour d'appel ne se contente pas de confirmer l'incompétence du Tribunal par substitution de motifs et de renvoyer le requérant à mieux se pourvoir. Prenant acte du fait que la contestation de F. N. présentait dès l'origine les caractéristiques matérielles d'un appel contre la sentence ordinale et qu'elle se trouve désormais saisie du litige, elle réforme le jugement entrepris et se déclare directement compétente pour statuer sur l'appel dirigé contre la décision disciplinaire du 12 juin 2003. Néanmoins, F. N. ayant commis l'erreur procédurale de saisir initialement le Tribunal de première instance au lieu de saisir directement la Cour d'appel, la Cour maintient à sa charge les dépens de première instance. Conformément à l'accord des parties limitant le débat à la compétence, elle renvoie l'affaire à une audience ultérieure pour qu'il soit conclu et statué sur le fond.

C. Le dispositif

« PAR CES MOTIFS,

LA COUR D'APPEL DE LA PRINCIPAUTÉ DE MONACO, STATUANT EN MATIÈRE ADMINISTRATIVE,

• Réforme le jugement du Tribunal de première instance du 6 janvier 2005, sauf en ce qu'il a condamné F. N. aux dépens de première instance, Statuant à nouveau,
• Se déclare compétente pour statuer sur l'appel dirigé contre la décision disciplinaire rendue par le conseil de l'ordre le 12 juin 2003 à l'encontre de F. N.,
• Renvoie la cause et les parties à l'audience du mardi 25 avril 2006 à 9 heures pour qu'il soit conclu et statué ce qu'il appartiendra,
• Réserve les dépens d'appel en fin de cause. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans