Cour européenne des droits de l'Homme, 28 mai 2025, SCI Esperanza c/ Monaco

Résumé

# Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 28 mai 2025, n° jp-100054 > Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 28 mai 2025, n° jp-100054 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-europeenne-droits-homme/2025/05-28-jp-100054)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire soumise à l’appréciation de la Cour européenne des droits de l’homme s’inscrit dans le contexte d’une opération d’aménagement et de promotion immobilière d’envergure projetée dans la Principauté de Monaco, sur le site dénommé l’« Esplanade des Pêcheurs », localisé Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et sur une partie du Quai Antoine Ier. La société requérante, la SCI Esperanza, est propriétaire d’un bien immobilier situé à Monaco. Cet immeuble bénéficie d’une vue sur la mer, dont la société propriétaire estime qu'elle se trouverait directement affectée par la réalisation dudit projet immobilier. Par ailleurs, la société requérante se prévaut de la qualité de promoteur immobilier majeur au sein de la Principauté. La genèse de l’opération litigieuse remonte à la conclusion, le 5 septembre 2014, d’un protocole d’accord tripartite réunissant l’État monégasque, une société de gestion immobilière dénommée la société anonyme monégasque (SAM) Caroli Immo (anciennement SAMEGI), ainsi qu’un archéologue désigné sous les initiales F. G. Aux termes des stipulations de cet accord, il était prévu d’édifier sur le site de l’« Esplanade des Pêcheurs » un ensemble immobilier complexe comprenant des logements, des locaux commerciaux, des bureaux et des parcs de stationnement, outre l'aménagement d'une esplanade publique et la construction d’un musée dédié à l’archéologie sous-marine, lequel avait vocation à accueillir les collections appartenant à F. G. Toutefois, la mise en œuvre de ce protocole initial s’est heurtée à une volte-face de la puissance publique. En juillet 2015, l’État monégasque a procédé au retrait du projet de loi qu’il avait préalablement déposé devant le Conseil national. Ce texte législatif avait pour objet de prononcer la désaffectation du domaine public de la parcelle de terrain située sur l’Esplanade des Pêcheurs, terrain qui constituait l’assiette foncière indispensable à la réalisation de l’opération immobilière convenue dans le protocole du 5 septembre 2014. Ce retrait a déclenché un premier contentieux d’importance devant le Tribunal Suprême de Monaco, juridiction instituée en 1911 et régie par la Constitution du 17 décembre 1962 (dont l'article 90 lui confère la triple compétence de cour constitutionnelle, de haute juridiction administrative et de tribunal des conflits). Saisi par la SAM Caroli Immo, le Tribunal Suprême, statuant en assemblée plénière, a rendu une première décision le 29 novembre 2018 par laquelle il a constaté l’illégalité de la décision étatique de retrait de la signature du protocole d'accord. La haute juridiction monégasque a fondé sa censure sur la méconnaissance, par l'État, du droit de propriété de la SAM Caroli Immo tel que garanti par l’article 24 de la Constitution, ainsi que sur la violation du principe de sécurité juridique. Tirant les conséquences pécuniaires de cette illégalité fautive, le Tribunal Suprême a, par une seconde décision rendue en assemblée plénière le 25 juin 2020 et sur le fondement d'un rapport d'expertise ordonné par ses soins, condamné l'État à verser à la SAM Caroli Immo une indemnité d'un montant total de 136 992 000 euros, en réparation des préjudices découlant de l’abandon du projet et de la perte de chance subséquente. Confrontées aux conséquences financières particulièrement lourdes de cette condamnation juridictionnelle, les parties à ce premier litige ont engagé de nouvelles négociations. Celles-ci visaient à réviser à la baisse l’ampleur du projet initial et à garantir, notamment, la pleine disponibilité des espaces requis pour l'organisation et la tenue du Grand prix de Formule 1 de Monaco. L'aboutissement de ces pourparlers a conduit l’État monégasque à déposer un nouveau projet de loi devant le Conseil national. C'est dans ces conditions qu'a été adoptée la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022 « prononçant la désaffectation, sur l'Esplanade des Pêcheurs, (...) d'une parcelle de terrain dépendant du domaine public de l'État », publiée au Journal de Monaco n° 8603 du 12 août 2022. Son article unique dispose que : « Est prononcée, Esplanade des Pêcheurs, Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et partie du Quai Antoine Ier, en application de l'article 33 de la Constitution, la désaffectation d'une parcelle du domaine public de l'État d'une superficie d'environ 13.282,90 m², distinguée sous un liseré jaune hachuré jaune au plan parcellaire n° C2022-1501 en date du 28 mars 2022, à l'échelle du 1/500e, ci-annexé. » L'exposé des motifs figurant au dossier législatif des travaux préparatoires éclairait la portée de ce texte en se référant expressément au projet immobilier non abouti de 2014 ainsi qu'aux modifications ultérieures opérées par la SAM Caroli Immo et jugées satisfactoires. Il y était précisé un mécanisme séquencé : après la désaffectation de la parcelle par l'effet de la loi et sous la condition suspensive de la délivrance définitive des autorisations administratives requises, l'aliénation future du terrain au profit du promoteur interviendrait dans un second temps. Cette cession future devait s'opérer en contrepartie, d'une part, de dations en paiement au profit de l'État prévues dans le dernier état du projet (incluant la réalisation du musée d'archéologie, de commerces, de logements domaniaux et privés, et d'espaces publics) et, d'autre part, de la renonciation expresse de la SAM Caroli Immo au bénéfice de l'indemnisation de 136 992 000 euros qui lui avait été allouée par la décision du Tribunal Suprême du 25 juin 2020. Il est par ailleurs précisé qu'à la date de l'examen de l'affaire par la Cour européenne, la loi du 29 juillet 2022 n'avait connu aucune suite concrète quant à la réalisation effective du projet immobilier envisagé. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Entendant faire obstacle à ce nouveau processus législatif et administratif, la SCI Esperanza a, le 30 septembre 2022, saisi le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle sur le fondement de l’article 90 de la Constitution. Cet article habilite la juridiction à connaître des recours dirigés contre les actes se rattachant à l'exercice du pouvoir législatif dès lors qu'ils sont susceptibles de mettre en cause l'exercice des libertés ou des droits fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution. Pour justifier de son intérêt à agir au soutien de sa requête en annulation de la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022, la société requérante s'est prévalue d'une double qualité : celle de propriétaire d'un immeuble situé à proximité immédiate du projet litigieux, et celle de promoteur immobilier majeur à Monaco ayant naturellement vocation à candidater à tout appel d’offres nécessaire à la concrétisation d'un projet d'une telle ampleur. Quant au fond, elle soutenait que la loi de désaffectation portait atteinte au principe d’égalité devant la loi ainsi qu'à la propriété publique protégés par la Constitution, en raison de l'absence de toute procédure de mise en concurrence préalable à l'attribution du marché. Selon son argumentation, son recours tendait à assurer la protection de « la domanialité publique contre les déclassements n'obéissant pas à une exigence d'intérêt général », estimant que la loi servait un intérêt essentiellement privé — celui de la SAM Caroli Immo — d'autant plus critiquable que les contreparties prévues au bénéfice de l'État monégasque sous forme de dations étaient, selon elle, dépourvues de caractère suffisant et certain. En défense devant la juridiction constitutionnelle, le ministre d’État a opposé une lecture strictement formelle et circonscrite de la portée du texte attaqué. Il a fait valoir que la loi du 29 juillet 2022 ne comportait aucune autorisation d'aliéner le terrain au profit de la SAM Caroli Immo, pas plus qu'elle ne valait autorisation de construire. Son unique objet juridique consistait à faire sortir le terrain du domaine public pour le faire entrer dans le domaine privé de l'État, conformément aux prescriptions de l'article 33 de la Constitution. Le ministre d'État a rappelé qu'en vertu de l'article 35 de la Constitution, l'aliénation des biens immobiliers relevant du domaine privé de l'État ne pouvait résulter, une fois obtenues l'ensemble des autorisations administratives devenues définitives, que d'une loi distincte ou d'une décision de l'État « prise conformément à la loi ». Cette distinction fondamentale entre désaffectation et aliénation étant expressément rappelée dans l'exposé des motifs, le ministre d'État en concluait qu'aucune atteinte au droit de propriété de l'État ne pouvait découler de la loi, la parcelle demeurant intégralement dans son patrimoine privé. L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême a été marquée par plusieurs incidents procéduraux relatifs à l'organisation et au fonctionnement de la juridiction, lesquels sont régis par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 (modifiée notamment en 2015 et 2019). Faisant usage de ses prérogatives propres issues des articles 26 et 18 de ladite Ordonnance Souveraine, le président du Tribunal Suprême a pris deux ordonnances les 3 et 12 octobre 2022 : la première réduisant, au motif de l'urgence, le délai de dépôt des secondes observations des parties à quinze jours au lieu d'un mois ; la seconde ordonnant la communication de la procédure à la SAM Caroli Immo et à F. G., qualifiés de « personnes dont les droits lui semblent susceptibles d'être affectés par le recours ». Parallèlement, la SCI Esperanza a formé une demande de récusation (procédure régie par les articles 25-1 et 25-2 de l'Ordonnance Souveraine de 1963) dirigée contre le président du Tribunal Suprême. Par une décision du 19 décembre 2022, le Tribunal Suprême, réuni en section administrative, a rejeté cette demande. Il a relevé que la requérante se bornait à invoquer la participation du président au jugement du précédent litige opposant la SAM Caroli Immo à l'État (décisions des 29 novembre 2018 et 25 juin 2020), alors même que ces décisions avaient été rendues en assemblée plénière et dans des compositions différentes, de sorte que les éléments avancés n'étaient pas de nature à faire naître un doute légitime sur l'impartialité du président dans le cadre du recours en annulation de la loi. Par une décision au fond rendue le 10 mars 2023, le Tribunal Suprême a intégralement rejeté la requête de la SCI Esperanza. Sur le terrain procédural, il a écarté le grief tiré de ce que les ordonnances présidentielles des 3 et 12 octobre 2022 auraient porté atteinte à l'équité de la procédure, constatant qu'il n'en était résulté aucune restriction préjudiciable aux droits de la défense de la requérante. Sur le fond du droit constitutionnel, la haute juridiction a validé la loi du 29 juillet 2022 au motif que celle-ci, ayant pour unique effet juridique de faire entrer le bien dans le domaine privé de l'État, ne portait aucune atteinte aux droits et libertés fondamentaux garantis par la Constitution, dès lors qu'elle n'avait « pour objet ni d'autoriser la cession de la parcelle concernée, ni d'autoriser la réalisation d'un projet immobilier par un promoteur privé sur cette parcelle, ni d'approuver un protocole d'accord ». S'estimant victime d'une violation de ses droits fondamentaux au cours de cette instance interne, la SCI Esperanza a saisi la Cour européenne des droits de l'homme sur le fondement exclusif de l’article 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elle articulait deux séries de griefs relatifs au droit à un procès équitable : * En premier lieu, elle contestait l’indépendance structurelle du Tribunal Suprême, excipant des modalités de nomination de ses membres (qui, selon l'article 89 de la Constitution, sont présentés au Prince qui les agrée, pour un mandat de huit ans fixé par l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine de 1963) ainsi que de l'absence de garantie de rang constitutionnel des règles relatives à leur inamovibilité, leur révocation anticipée, leurs incompatibilités et leurs obligations déontologiques (fixées aux articles 2, 3 et 4 de la simple Ordonnance Souveraine de 1963). Elle dénonçait également un défaut d'impartialité tant fonctionnelle que personnelle du président de la juridiction, en raison, d'une part, de sa présidence lors du litige antérieur ayant abouti à une issue très favorable à la SAM Caroli Immo et, d'autre part, de sa proximité alléguée avec des personnes « directement parties prenantes à l'opération immobilière envisagée et justifiant l'adoption de la loi du 29 juillet 2022 ». * En second lieu, elle soutenait que les ordonnances présidentielles des 3 et 12 octobre 2022, insusceptibles de recours, avaient porté atteinte à son droit d'accès à un tribunal, à ses droits de la défense ainsi qu'au principe de l'égalité des armes. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Avant même de pouvoir examiner le bien-fondé des griefs substantiels tirés du défaut d'indépendance et d'impartialité du Tribunal Suprême ou de l'inéquité de la procédure suivie devant lui, la Cour européenne des droits de l'homme devait trancher une question préalable et dirimante de recevabilité : celle de la compétence *ratione materiae* de la juridiction européenne au regard des exigences de l'article 6 § 1 de la Convention. Le problème juridique soumis à la Cour consistait dès lors à déterminer si une procédure de contrôle de constitutionnalité engagée par voie d'action directe par une personne morale de droit privé devant le Tribunal Suprême de Monaco, tendant à l'annulation d'une loi prononçant uniquement la désaffectation d'une parcelle du domaine public de l'État pour la faire entrer dans son domaine privé (en vue d'une opération immobilière future), constitue une contestation sur des « droits et obligations de caractère civil » de la société requérante au sens de l'article 6 § 1 de la Convention, c'est-à-dire si l'issue de cette procédure purement normative est directement déterminante pour lesdits droits privés (qu'il s'agisse de son droit de propriété sur un immeuble voisin ou de son droit d'accès égalitaire à la commande publique en tant que promoteur immobilier). ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par la négative à cette question et conclure à l'inapplicabilité de l'article 6 § 1 sous son volet civil, la Cour déploie un raisonnement structuré en deux temps, confrontant les principes bien établis de sa jurisprudence générale aux singularités tant procédurales que substantielles du recours exercé en l'espèce devant le juge constitutionnel monégasque. #### 1. Le rappel des principes directeurs régissant l'applicabilité de l'article 6 § 1 aux procédures constitutionnelles La Cour amorce sa motivation (paragraphes 15 à 17) en rappelant qu'elle a déjà statué à de multiples reprises sur l'applicabilité du volet civil de l'article 6 § 1 aux instances se déroulant devant les juridictions constitutionnelles, en citant notamment ses arrêts *Süßmann c. Allemagne* (16 septembre 1996, §§ 41-42, relatif à une atteinte alléguée au droit de propriété) et *Voggenreiter c. Allemagne* (n° 47169/99, § 31, CEDH 2004-I). Tout en réaffirmant qu'elle ne méconnaît nullement « le rôle et le statut particuliers d'une cour constitutionnelle, qui garantit aux citoyens titulaires d'un droit de recours individuel une protection juridique supplémentaire au niveau national de leurs droits fondamentaux » (*Süßmann*, § 37), la Cour souligne que ces juridictions n'échappent pas par nature à l'empire de l'article 6. S'appuyant sur sa jurisprudence constante, la Cour énumère les trois configurations procédurales dans lesquelles une instance constitutionnelle est susceptible de relever de l'article 6 : 1. Lorsqu'elle s'inscrit dans le cadre d'un renvoi préjudiciel (*Ruiz-Mateos c. Espagne*, 23 juin 1993, §§ 35-38) ; 2. Lorsqu'elle procède d'un recours constitutionnel dirigé contre des décisions judiciaires (*Becker c. Allemagne*, n° 45448/99, 26 septembre 2002) ; 3. Enfin, en principe, lorsque la cour constitutionnelle est saisie d'un recours dirigé directement contre une loi, dès lors que l'ordre juridique interne organise une telle voie de droit (*Süßmann*, § 40 ; *Voggenreiter*, § 33). Néanmoins, l'existence d'un tel recours direct ne suffit pas à attraire le litige dans le champ conventionnel. Encore faut-il que les conditions classiques d'applicabilité du volet civil de l'article 6 § 1 soient réunies, conformément aux principes posés par les arrêts *Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique* (23 juin 1981, § 47), *Z et autres c. Royaume-Uni* ([GC], n° 29392/95, § 87), *Gutfreund c. France* (n° 45681/99, § 38) et *Voggenreiter* (§ 30). Le critère cardinal et discriminant réside dans le point de savoir si l'issue de la procédure constitutionnelle est « décisive pour la détermination des droits et obligations de caractère civil du requérant » (*Süßmann*, § 41 ; *Voggenreiter*, §§ 42-43 ; *Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c. Pologne*, n° 4907/18, §§ 186 et 191, 7 mai 2021). #### 2. L'application in concreto : l'absence de caractère directement déterminant de la procédure pour les droits civils de la requérante Passant à l'examen des faits de l'espèce (paragraphes 18 à 26), la Cour constate d'emblée que la requête relève bien de la troisième hypothèse précitée : un recours dirigé directement contre une loi, prévu par l'article 90 de la Constitution monégasque. Toutefois, par une analyse minutieuse menée en quatre étapes, elle démontre que ce recours se distingue radicalement des précédents où l'article 6 avait été jugé applicable. **En premier lieu**, la Cour met en évidence l'autonomie et le caractère purement abstrait du contentieux (paragraphes 18 à 20). Elle relève que l'instance devant le Tribunal Suprême n'était « ni le prolongement d'une procédure devant le juge ordinaire portant sur les droits civils de la partie requérante ni même le dernier recours ouvert à cette dernière pour faire valoir une atteinte à de tels droits en violation des garanties constitutionnelles ». En outre, la loi attaquée n'avait nullement pour objet de régir les droits civils de la requérante, contrairement aux affaires *Süßmann* (droit à pension), *Voggenreiter* (droit d'exercer une profession) ou *Xero Flor w Polsce sp. z o.o.* (droit à indemnisation d'un préjudice). La loi du 29 juillet 2022 avait pour unique objet

Tribunal Suprême - Requête en annulation d'une loi - Désaffectation, d'une parcelle de terrain dépendant du domaine public de l'État - CEDH, art. 6 § 1 - Applicabilité - Champ d'application - Droits et obligations de caractère civil (non) La société requérante devant le Cour européenne des droits de l'homme est propriétaire d'un immeuble à Monaco. Un projet de promotion immobilière sur le site de l' « Esplanade des Pêcheurs » a fait l'objet d'un protocole d'accord entre une société de gestion immobilière et l'État monégasque. Par suite, en 2022, est adoptée la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022 prononçant la désaffectation, sur l'Esplanade des Pêcheurs d'une parcelle de terrain dépendant du domaine public de l'État. En septembre 2022, la société requérante dépose une requête en annulation de ladite loi devant le Tribunal Suprême. Le 10 mars 2023, le Tribunal Suprême rejette la requête en annulation de la société. Celle-ci saisit la Cour européenne des droits de l'homme invoquant l'article 6 § 1 de la Convention. Elle se plaint d'une atteinte à son droit à un procès équitable, et notamment de l'absence d'indépendance du Tribunal Suprême et du défaut d'impartialité de son président. Elle allègue également une atteinte à son droit d'accès à un tribunal, à ses droits de la défense et à l'égalité des armes devant le Tribunal Suprême. La Cour rappelle qu'elle a déjà eu à connaître à maintes reprises de la question de l'applicabilité de l'article 6 § 1, sous son volet civil, à une procédure devant une juridiction constitutionnelle, dont elle reconnait le rôle et le statut particuliers. Selon la jurisprudence constante de la Cour, si une procédure devant une juridiction constitutionnelle peut relever de l'article 6 lorsque la juridiction constitutionnelle est saisie d'un recours dirigé directement contre une loi si la législation interne prévoit un tel recours, encore faut-il que les conditions de l'applicabilité du volet civil de l'article 6 § 1 soient remplies. Le critère pertinent pour déterminer cette applicabilité est de savoir si son issue est décisive pour la détermination des droits et obligations de caractère civil du requérant. La procédure initiée par la requérante était purement normative et sans lien avec un litige portant sur son droit de propriété, garanti par la Constitution. Cette procédure n'était ni le prolongement d'une procédure devant le juge ordinaire portant sur les droits civils de la requérante ni même le dernier recours ouvert à celle-ci pour faire valoir une atteinte à de tels droits en violation des garanties constitutionnelles. Si la requérante a fait état dans ses écritures éventuelles conséquences patrimoniales en raison de la concrétisation du projet immobilier pour justifier de son intérêt à agir devant le Tribunal Suprême, en sa qualité de propriétaire d'un immeuble à proximité ou sa qualité de promoteur immobilier d'appel d'offres, elle n'a toutefois pas demandé l'annulation de la loi sur ce fondement. Son action en nullité avait pour objet la protection de « la domanialité publique contre les déclassements n'obéissant pas à une exigence d'intérêt général » mais servant, de son point de vue, un intérêt essentiellement privé, celui du promoteur. S'agissant de l'allégation par la requérante que la loi litigieuse porte atteinte au principe d'égalité devant la loi faute de mise en concurrence pour l'attribution du marché, ce qui visait aussi ses propres intérêts patrimoniaux, la Cour approuve la motivation du Tribunal Suprême selon lesquelles la loi ne visait que la désaffectation d'une parcelle du domaine public de l'État et non sa cession au promoteur immobilier. Cette loi, qui n'était qu'un préalable à une éventuelle et future cession n'était susceptible d'avoir en elle-même aucune incidence sur les intérêts privés de la requérante et ce quel que soit le sens de la décision du Tribunal Suprême constatant ou non l'inconstitutionnalité de la loi. L'issue de la procédure constitutionnelle engagée par la requérante devant le Tribunal Suprême n'était donc pas directement déterminante pour ses droits de caractère civil. La Cour en conclut que l'article 6 § 1 de la Convention n'est pas applicable à la procédure constitutionnelle devant le Tribunal suprême en cause. La requête est déclarée irrecevable. 1. La requête concerne l'indépendance et l'impartialité du Tribunal Suprême de Monaco (« TS ») statuant en tant que cour constitutionnelle, ainsi que le respect de l'équité au cours de la procédure constitutionnelle (article 6 § 1 de la Convention). 2. Juridiction instituée en 1911, le TS est régi par la Constitution du 17 décembre 1962, qui prévoit que « le pouvoir judiciaire appartient au Prince qui, par la Constitution, en délègue le plein exercice aux cours et tribunaux » et que « l'indépendance des juges est garantie » (article 88). Le TS peut statuer en tant que cour constitutionnelle, haute juridiction administrative ou tribunal des conflits de compétence juridictionnelle (article 90 de la Constitution). Ses membres sont présentés au Prince qui les agréés (article 89 de la Constitution). En matière constitutionnelle, le TS a compétence pour examiner les recours dirigés contre les actes se rattachant à l'exercice du pouvoir législatif dès lors que ces actes sont susceptibles de mettre en cause l'exercice des libertés ou des droits fondamentaux garantis par l'article III de la Constitution. 3. L'organisation et le fonctionnement du TS sont fixés par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, qui a été modifiée à plusieurs reprises, notamment en 2015 et 2019. Ce texte comporte des règles portant sur la durée du mandat des juges, qui est de huit ans (article 1er), sur leur inamovibilité et les conditions de leur révocation anticipée, les incompatibilités et les obligations déontologiques qui leur sont applicables (articles 2, 3 et 4), ainsi que des dispositions sur la procédure de récusation (articles 25-1 et 25-2). 4. La société requérante est propriétaire d'un immeuble à Monaco profitant d'une vue sur la mer dont elle allègue qu'elle serait affectée par un projet de promotion immobilière ayant fait l'objet d'un protocole d'accord du 5 septembre 2014 entre une société de gestion immobilière, la société anonyme monégasque (SAM) Caroli Immo (anciennement SAMEGI), un archéologue, F. G, et l'État monégasque. Cet accord prévoyait la construction sur le site de l'« Esplanade des Pêcheurs » de logements, commerces, bureaux et parkings, ainsi que d'une esplanade publique et d'un musée centré sur l'archéologie sous-marine destiné à accueillir les collections de F. G. 5. En juillet 2015, à la suite du retrait par l'État monégasque de la loi qu'il avait déposée devant le Conseil national aux fins de désaffectation du domaine public du terrain sis Esplanade des Pêcheurs constituant l'assiette de l'opération immobilière et prévue au protocole d'accord susmentionné, le TS, saisi à cette fin par la SAM Caroli Immo, constata, par une première décision en assemblée plénière en date du 29 novembre 2018, l'illégalité de la décision de retrait de la signature de l'État du protocole d'accord. Le TS considéra que cette décision de retrait avait été prise en méconnaissance du droit de propriété de la SAM Caroli Immo (article 24 de la Constitution) et du principe de sécurité juridique. Par une seconde décision en assemblée plénière en date du 25 juin 2020, le TS octroya à la SAM Caroli Immo, en vertu du rapport d'expertise déposé à la demande de la juridiction, une indemnisation de ses préjudices liés à l'abandon du projet et de la perte de chance en résultant d'un montant total de 136 992 000 euros. 6. Après de nouvelles négociations entre les parties à ce litige, visant à réviser l'ampleur du projet et à garantir notamment la disponibilité des espaces nécessaires à la tenue du Grand prix de formule 1 de Monaco, l'État monégasque déposa devant le Conseil national, qui l'adopta, la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022 « prononçant la désaffectation, sur l'Esplanade des Pêcheurs, (...) d'une parcelle de terrain dépendant du domaine public de l'État » (publiée au Journal de Monaco n° 8603 du 12/08/2022) dont les termes étaient les suivants : « Article unique Est prononcée, Esplanade des Pêcheurs, Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et partie du Quai Antoine Ier, en application de l'article 33 de la Constitution, la désaffectation d'une parcelle du domaine public de l'État d'une superficie d'environ 13.282,90 m², distinguée sous un liseré jaune hachuré jaune au plan parcellaire n° C2022-1501 en date du 28 mars 2022, à l'échelle du 1/500e, ci-annexé. La présente loi est promulguée et sera exécutée comme loi de l'État. » 7. Selon le dossier législatif des travaux préparatoires de la loi, l'exposé des motifs faisait référence au projet immobilier non abouti prévu par le protocole d'accord du 5 septembre 2014 ainsi qu'aux modifications jugées satisfactoires du projet opérées par la suite par la SAM Caroli Immo. Il y était indiqué qu'après la désaffectation du domaine public de la parcelle de l'Esplanade des Pêcheurs par l'effet de la loi soumise au vote et à condition que les autorisations administratives requises soient définitivement délivrées, l'aliénation future du terrain au bénéfice du promoteur devait se réaliser dans un second temps en contrepartie des dations au profit de l'État prévues dans le dernier état du projet (notamment la réalisation du musée susmentionné, de commerces et logements domaniaux et privés, ainsi que d'espaces publics) et du renoncement de la SAM Caroli Immo à l'indemnisation qui lui avait été accordée par la décision du TS du 25 juin 2020 (paragraphe 5 ci-dessus). 8. Le 30 septembre 2022, la société requérante déposa une requête en annulation de la loi du 29 juillet 2022 précitée (paragraphe 6 ci-dessus) devant le TS statuant en matière constitutionnelle en vertu de l'article 90 de la Constitution (paragraphe 2 ci-dessus). Elle soutint avoir intérêt à agir compte tenu de la situation de son immeuble à proximité du projet immobilier et de sa qualité de promoteur immobilier majeur à Monaco ayant vocation à participer à tout appel d'offres nécessaire à la réalisation d'un projet immobilier d'envergure. Elle invoqua au fond le fait que la loi litigieuse était de nature à porter atteinte au principe d'égalité devant la loi et à la propriété publique protégés par la Constitution faute de mise en concurrence pour l'attribution du marché. Elle se fonda à cet égard sur la nécessité de protéger « la domanialité publique contre les déclassements n'obéissant pas à une exigence d'intérêt général » mais servant un intérêt essentiellement privé, en l'occurrence celui de la SAM Caroli Immo, en particulier en raison de l'absence de contreparties suffisantes et certaines prévues par le projet au bénéfice de l'État monégasque (paragraphe 7 ci-dessus). 9. Dans ses conclusions en défense devant le TS, le ministre d'État soutint que la loi de désaffectation du domaine public du 29 juillet 2022 ne concernait en tout état de cause pas une quelconque autorisation d'aliénation du terrain au bénéfice du projet immobilier de la SAM Caroli Immo, ni aucune autorisation de construire, mais qu'elle avait pour seul objet de faire entrer le terrain litigieux dans le domaine privé de l'État conformément aux dispositions de l'article 33 de la Constitution (paragraphe 6 ci-dessus). Il rappela qu'une telle aliénation au bénéfice du promoteur ne pourrait résulter, après l'octroi de l'ensemble des autorisations administratives nécessaires devenues définitives, que d'une loi distincte ou d'une décision de l'État « prise conformément à la loi » en application de l'article 35 de la Constitution relatif à l'aliénation des biens immobiliers du domaine privé de l'État, et que cette distinction entre désaffectation et aliénation de la parcelle était mentionnée dans l'exposé des motifs de la loi. Dès lors, selon le ministre d'État, il ne pourrait résulter de la loi de désaffectation aucune atteinte au droit de propriété de l'État, la parcelle restant dans son domaine privé. 10. Par deux ordonnances des 3 et 12 octobre 2022, faisant usage de ses pouvoirs propres prévus respectivement par les articles 26 et 18 de l'Ordonnance souveraine de 1963 susmentionnée (paragraphe 3 ci-dessus), le président du TS ordonna, d'une part et compte tenu de l'urgence, la réduction du délai de dépôt des secondes observations des parties (à 15 jours au lieu d'un mois), et, d'autre part, la communication de la procédure à la SAM Caroli Immo et à F. G. en leur qualité de « personnes dont les droits lui semblent susceptibles d'être affectés par le recours ». 11. Le 19 décembre 2022, le TS réuni en section administrative rejeta la demande de récusation de son président présentée par la société requérante au motif que celle-ci se bornait à invoquer la participation du président au jugement du précédent litige opposant la SAM Caroli Immo à l'État monégasque (paragraphe 5 ci-dessus), au cours duquel les décisions avaient été rendues par le TS en assemblée plénière et dans des compositions différentes. Il releva que les éléments présentés au soutien de la demande en récusation n'étaient pas de nature à créer un doute légitime sur l'impartialité du président du TS dans la procédure en annulation. 12. Le 10 mars 2023, le TS rejeta tout d'abord l'argumentation de la société requérante qui soutenait que les ordonnances des 3 et 12 octobre 2022 susmentionnées (paragraphe 10 ci-dessus) portaient atteinte à l'équité de la procédure dès lors qu'il n'en résultait aucune restriction préjudiciable à ses droits de la défense. Sur le fond, il rejeta ensuite la requête en annulation de la société requérante au motif que la loi du 29 juillet 2022, qui avait pour unique effet de faire entrer le bien en question dans le domaine privé de l'État, ne portait pas atteinte aux droits et libertés fondamentaux protégés par la Constitution car elle n'avait « pour objet ni d'autoriser la cession de la parcelle concernée, ni d'autoriser la réalisation d'un projet immobilier par un promoteur privé sur cette parcelle, ni d'approuver un protocole d'accord ». 13. À la connaissance de la Cour, la loi du 29 juillet 2022 n'a connu à ce jour aucune suite concrète quant à la réalisation du projet immobilier envisagé. 14. Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, la société requérante se plaint d'une atteinte à son droit à un procès équitable. Elle allègue, en premier lieu, de l'absence d'indépendance du TS compte tenu des conditions de nomination de ses membres et de l'absence de garantie constitutionnelle des règles d'inamovibilité et d'incompatibilité qui leur sont applicables en vertu de l'ordonnance souveraine de 1963 (paragraphe 3 ci-dessus). Elle se plaint également du défaut d'impartialité de son président, d'une part, pour avoir antérieurement présidé le TS dans le litige susmentionné (paragraphe 5 ci‑dessus) opposant l'État à la SAM Caroli Immo, dont l'issue fut favorable à cette dernière, et d'autre part, de sa proximité alléguée avec des personnes « directement parties prenantes à l'opération immobilière envisagée et justifiant l'adoption de la loi du 29 juillet 2022 ». En second lieu, la société requérante allègue une atteinte à son droit d'accès à un tribunal, à ses droits de la défense et à l'égalité des armes devant le TS résultant des ordonnances du président du TS des 3 et 12 octobre 2022 susmentionnées (paragraphe 10 ci-dessus), décisions contre lesquelles elle ne disposait d'aucun recours. 15. La Cour rappelle qu'elle a déjà eu à connaître à maintes reprises de la question de l'applicabilité de l'article 6 § 1, sous son volet civil, à une procédure devant une juridiction constitutionnelle (voir, parmi d'autres, Voggenreiter c. Allemagne, n° 47169/99, § 31, CEDH 2004-I (extraits), et les références citées, et, s'agissant d'un recours alléguant une atteinte au droit de propriété, Süßmann c. Allemagne, 16 septembre 1996, §§ 41-42, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV). À cette occasion, elle a indiqué ne pas méconnaître le rôle et le statut particuliers d'une cour constitutionnelle, qui garantit aux citoyens titulaires d'un droit de recours individuel une protection juridique supplémentaire au niveau national de leurs droits fondamentaux (Süßmann, précité, § 37). 16. Selon la jurisprudence constante de la Cour, une procédure devant une juridiction constitutionnelle peut relever de l'article 6 qu'elle s'inscrive dans le cadre d'un renvoi préjudiciel (Ruiz-Mateos c. Espagne, 23 juin 1993, §§ 35-38, série A n° 262), dans celui d'un recours constitutionnel dirigé contre des décisions judiciaires (Becker c. Allemagne, n° 45448/99, 26 septembre 2002) ou encore, en principe, lorsque la juridiction constitutionnelle est saisie d'un recours dirigé directement contre une loi si la législation interne prévoit un tel recours (Süßmann, précité, § 40, et Voggenreiter, précité, § 33). 17. Encore faut-il que les conditions de l'applicabilité du volet civil de l'article 6 § 1 soient remplies. La Cour renvoie sur ce point à sa jurisprudence bien établie (voir, par exemple, les arrêts Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique, 23 juin 1981, § 47, série A n° 43, Z et autres c. Royaume‑Uni [GC], n° 29392/95, § 87, CEDH 2001-V, Gutfreund c. France, n° 45681/99, § 38, CEDH 2003-VII, et Voggenreiter, précité, § 30). Elle rappelle que le critère pertinent pour déterminer si une procédure relève du champ d'application de l'article 6 § 1 de la Convention lorsqu'elle est menée devant une juridiction constitutionnelle est de savoir si son issue est décisive pour la détermination des droits et obligations de caractère civil du requérant (Süßmann, précité, § 41, Voggenreiter, précité, §§ 42-43, et Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c. Pologne, n° 4907/18, §§ 186 et 191, 7 mai 2021). 18. Se tournant vers les faits de l'espèce, la Cour relève tout d'abord que la requête se situe dans la ligne des précédentes affaires dont elle a eu à connaître dans lesquelles la juridiction constitutionnelle est saisie d'un recours dirigé directement contre une loi, la législation interne prévoyant un tel recours en vertu de l'article 90 de la Constitution (paragraphe 2 ci-dessus). Toutefois, elle s'en distingue par le fait que la procédure constitutionnelle devant le TS n'était ni le prolongement d'une procédure devant le juge ordinaire portant sur les droits civils de la partie requérante ni même le dernier recours ouvert à cette dernière pour faire valoir une atteinte à de tels droits en violation des garanties constitutionnelles (paragraphe 24 ci-dessous), pas plus qu'elle ne concernait une législation ayant pour objet ses droits de caractère civil (comparez par exemple, Süßmann, précité, §§ 40 et 42-44, s'agissant du droit à pension du requérant, Voggenreiter, précité, §§ 42-43, s'agissant du droit de la requérante d'exercer sa profession, et Xero Flor w Polsce sp. z o.o., précité, § 208, s'agissant du droit à une indemnisation du préjudice subi par la société requérante). En l'espèce, la loi du 29 juillet 2022 avait uniquement pour objet la désaffectation d'une parcelle de terrain du domaine public de l'État monégasque vers son domaine privé. 19. La Cour constate également que si, afin de contester la constitutionnalité de la loi susmentionnée devant le TS, la société requérante a largement invoqué le précédent litige ayant opposé l'État monégasque à la SAM Caroli Immo relativement à l'exécution du Protocole d'accord du 5 septembre 2014 et qui avait abouti aux décisions des 29 novembre 2018 et 25 juin 2020 (paragraphe 5 ci-dessus), elle n'a joué aucun rôle en qualité de partie ni n'est intervenue à aucun titre dans le cadre de ce litige. 20. La procédure qui fait l'objet de la présente requête était donc purement normative et sans lien avec un litige portant sur le droit de propriété, garanti par la Constitution, de la société requérante (a contrario, Xero Flor w Polsce sp. z o.o., précité, ibidem). 21. La Cour relève ensuite que la société requérante a fait état dans ses écritures des éventuelles implications patrimoniales à son égard de la concrétisation du projet immobilier en cause pour justifier de son intérêt à agir devant le TS, que ce soit sa qualité de propriétaire d'un autre immeuble avec vue sur mer à proximité ou sa qualité de promoteur immobilier privé d'un appel d'offres. Toutefois, elle n'a pas demandé l'annulation de la loi du 29 juillet 2022 sur ce fondement mais en considération de la nécessité de protéger l'intérêt général face aux garanties alléguées insuffisantes des contreparties prévues par le projet au bénéfice de l'État monégasque sous la forme de dations d'une partie des constructions (paragraphes 7 et 8 ci‑dessus). Comme elle l'énonçait dans ses conclusions devant le TS, son action en nullité avait pour objet la protection de « la domanialité publique contre les déclassements n'obéissant pas à une exigence d'intérêt général » mais servant, de son point de vue, un intérêt essentiellement privé, en l'occurrence celui de la SAM Caroli Immo (paragraphe 8 ci-dessus). Si la société requérante s'est ainsi vu reconnaître le droit d'invoquer la protection de l'intérêt général devant le TS et que cette juridiction statuant en matière constitutionnelle a rejeté sa contestation sans remettre en cause son caractère réel, sérieux et déterminant pour ce droit, la protection de l'intérêt général ne saurait se confondre avec celle des droits civils dont la SCI Esperanza est titulaire. 22. S'agissant, par ailleurs, de l'allégation par la société requérante du fait que la loi litigieuse serait de nature à porter atteinte au principe d'égalité devant la loi faute de mise en concurrence pour l'attribution du marché, ce qui visait aussi ses propres intérêts patrimoniaux, la Cour ne voit pas de raison de se départir des constatations de la juridiction interne à cet égard (paragraphe 12 ci-dessus), selon lesquelles la loi du 29 juillet 2022 ne visait que la désaffectation de la parcelle de l'Esplanade des Pêcheurs du domaine public de l'État pour la faire entrer dans le domaine privé de celui-ci et non sa cession à la SAM Caroli Immo, qui était seule susceptible d'entraver un éventuel droit de la société requérante à voir protéger un accès égalitaire aux marchés publics. 23. La Cour relève à cet égard que l'exposé des motifs de la loi du 29 juillet 2022 faisait certes mention du contexte général dans lequel elle s'insérait, à savoir la future réalisation, sur la parcelle désaffectée du domaine public de l'État, du projet de promotion immobilière de la SAM Caroli Immo, mais il indiquait aussi clairement que seule l'obtention des « autorisations administratives » définitives requises en permettrait la concrétisation (paragraphe 7 ci-dessus). Elle note également que, comme l'a rappelé le ministre d'État dans ses écritures devant le TS sans être contredit, une aliénation au bénéfice du promoteur, la SAM Caroli Immo, ne pouvait résulter que d'une loi distincte ou d'une décision de l'État « prise conformément à la loi » en application de l'article 35 de la Constitution (paragraphe 9 ci-dessus). 24. La société requérante ne démontre ni ne prétend qu'au cours de chacune de ces étapes ultérieures à l'adoption de la loi du 29 juillet 2022, elle n'aurait pas eu la possibilité, le cas échéant, de se plaindre d'une atteinte à ses droits de caractère civil, qu'il s'agisse de son droit de propriété en cas de risque de dépréciation de son immeuble ou de ses intérêts commerciaux en qualité de promoteur. 25. La Cour considère en conséquence que la loi du 29 juillet 2022, qui n'était qu'un préalable à une éventuelle et future cession de la parcelle sise Esplanade des Pêcheurs à la SAM Caroli Immo, n'était susceptible d'avoir en elle-même aucune incidence sur les intérêts privés de la société requérante et ce quel que soit le sens de la décision du TS constatant ou non l'inconstitutionnalité de la loi (comparez, Voggenreiter, précité, §§ 40 et 42‑44). L'issue de la procédure constitutionnelle litigieuse engagée par la société requérante devant le TS n'était donc pas directement déterminante pour ses droits de caractère civil. 26. La Cour en déduit que, dans les circonstances spécifiques de l'espèce, l'article 6 § 1 de la Convention n'est pas applicable ratione materiae à la procédure engagée par la société requérante devant le TS de Monaco statuant en tant que cour constitutionnelle. 27. Il s'ensuit que la requête doit être rejetée en application de l'article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention. Déclare la requête irrecevable. Fait en français puis communiqué par écrit le 12 juin 2025. Martina Keller Greffière adjointe María Elósegui Présidente

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