Cour de révision, 13 octobre 1978, État de Monaco c/ Dame Veuve R.

Résumé

# Cour de Révision de Monaco, 13 octobre 1978, n° 25485 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 13 octobre 1978, n° 25485 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1978/10-13-25485)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'équilibre entre le respect dû aux décisions de justice revêtues de la formule exécutoire et les impératifs inhérents au maintien de l'ordre public constitue l'une des tensions les plus classiques du droit de la responsabilité de la puissance publique. C'est précisément au cœur de cette dialectique que s'inscrit l'arrêt rendu par la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 13 octobre 1978, opposant l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, à une propriétaire bailleresse, la dame Veuve R. Les faits ayant donné naissance à ce contentieux indemnitaire trouvent leur origine dans les rapports locatifs liant la dame R. à son locataire, le sieur V. À la suite de difficultés dont la nature exacte n'est pas détaillée par l'arrêt rapporté (non précisé dans la décision), la propriétaire a sollicité et obtenu en justice la rupture du lien contractuel et l'éviction de l'occupant. Ainsi, par une décision de justice rendue le 11 décembre 1969, l'expulsion du sieur V. a été formellement prononcée. Toutefois, la situation matérielle de l'occupation du bien immobilier s'est complexifiée en raison de l'abandon des lieux par le locataire en titre, le sieur V., laissant dans le logement son conjoint, la dame V. Afin de parvenir à la libération effective de son bien immobilier et de ramener à exécution le titre judiciaire du 11 décembre 1969, la dame R. a mandaté un huissier pour procéder aux opérations d'expulsion. Face à la résistance ou au maintien dans les lieux de l'occupante, le recours à la contrainte s'est avéré nécessaire, impliquant la réquisition du concours de la force publique. Le texte de l'arrêt révèle que dès le 20 mars 1970, le Procureur Général ne s'opposait pas à ce que le Commissaire de Police fasse droit aux réquisitions de l'huissier instrumentaire. Pourtant, en dépit de cette absence d'opposition du parquet en mars 1970, l'exécution forcée n'a pas eu lieu. L'administration monégasque s'est abstenue de prêter main-forte à l'exécution de la décision de justice pendant plusieurs années, sur une période s'étendant de 1970 à 1976. La propriétaire ne s'est cependant pas résignée à cette inertie administrative et n'a nullement renoncé au bénéfice de son titre exécutoire. L'arrêt mentionne en effet qu'à la suite d'une nouvelle demande insistante formulée en avril 1976 auprès de la Direction de la Sûreté Publique, l'administration a répondu qu'un ultime délai était accordé à l'occupante jusqu'au 30 avril 1977. Ce délai administratif supplémentaire n'a du reste pas été respecté, la libération effective des lieux n'étant finalement intervenue qu'au mois de septembre 1977, soit près de huit années après le prononcé de la décision judiciaire d'expulsion. Durant toute cette période d'occupation prolongée par le refus administratif de prêter le concours de la force publique, la dame R. a subi un préjudice financier caractérisé par le non-paiement des loyers et des charges afférents au bien immobilisé. C'est dans ces circonstances que la bailleresse s'est retournée contre l'État de Monaco afin d'obtenir la réparation intégrale du préjudice résultant de l'inexécution prolongée de la décision de justice. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à la carence de l'autorité administrative à faire exécuter le titre judiciaire du 11 décembre 1969, la dame R. a engagé une action en responsabilité contre la puissance publique devant les juridictions monégasques. Une première décision a été rendue en première instance par le tribunal de première instance le 5 mai 1977 (dont la teneur exacte du dispositif n'est pas précisée dans la décision commentée). Saisie du litige en second ressort, la Cour d'appel de Monaco a statué par un arrêt en date du 21 mars 1978. Les juges d'appel ont fait droit aux demandes indemnitaires de la propriétaire. Pour accueillir cette demande formée contre l'État à la suite du refus de l'administration d'accorder le concours de la force publique, la Cour d'appel a retenu la responsabilité de l'État sur le fondement du risque, c'est-à-dire une responsabilité sans faute. Elle a considéré que le Ministre d'État était tenu de réparer le préjudice directement causé à la dame R. par ce refus d'assistance. En conséquence, la juridiction du second degré a condamné le Ministre d'État à verser à la dame R. des dommages-intérêts, prenant la forme d'une indemnité d'occupation fixée à la somme de 40 498,32 francs, correspondant aux loyers et charges impayés. Pour écarter les arguments de défense de l'administration relatifs à la situation de l'épouse du locataire, la Cour d'appel avait par ailleurs affirmé que la dame V., conjoint de l'expulsé, n'aurait pu prétendre à un droit personnel au maintien dans les lieux. Mécontent de cette condamnation pécuniaire prononcée à son encontre, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, a formé un pourvoi devant la Cour de révision. À l'appui de son recours tendant à l'annulation de l'arrêt du 21 mars 1978, le demandeur au pourvoi a articulé deux moyens de cassation distincts, le second étant lui-même subdivisé en deux branches. Par son premier moyen, le Ministre d'État reprochait à la Cour d'appel de l'avoir condamné à indemniser la propriétaire pour le refus de concours de la force publique entre 1970 et 1976 en se fondant sur l'affirmation selon laquelle l'épouse du locataire expulsé ne pouvait prétendre à aucun droit personnel au maintien dans les lieux. Selon l'auteur du pourvoi, la juridiction d'appel avait commis un défaut de base légale en s'abstenant de rechercher si la dame V. ne bénéficiait pas effectivement d'un tel droit personnel au maintien dans les lieux en application des dispositions de l'article 10-1 de la loi n° 669, mettant ainsi la Cour de révision dans l'impossibilité d'exercer son contrôle de légalité. L'administration tentait ainsi de justifier son refus d'exécution par l'existence d'un droit légal d'occupation au profit du conjoint demeuré dans les lieux après le départ du titulaire du bail. Par la première branche de son second moyen, le Ministre d'État critiquait le principe même de l'engagement de la responsabilité de l'État sur le fondement du risque ainsi que l'allocation d'une indemnité d'occupation. Il faisait grief aux juges du fond d'avoir omis de préciser, d'une part, les conditions exactes dans lesquelles l'appui de la force publique avait été requis et refusé, et d'autre part, la nature des diligences accomplies par la propriétaire entre 1970 et 1976. Selon le pourvoi, cette insuffisance de motivation privait la Cour de révision de la possibilité de contrôler si l'indemnité mise à la charge de la puissance publique était justifiée tant dans son principe que dans son montant (son quantum). L'État laissait notamment entendre que la propriétaire avait pu surseoir d'elle-même aux poursuites en expulsion durant cette longue période. Enfin, par la seconde branche du second moyen, l'État attaquait plus spécifiquement la détermination du quantum de la condamnation et le point de départ de la période de responsabilité. Le pourvoi soutenait que la Cour d'appel ne pouvait condamner le Ministre d'État au paiement de la somme de 40 498,32 francs au titre des loyers et charges impayés découlant de l'inexécution de la décision du 11 décembre 1969, sans même constater dans son arrêt la date précise à laquelle la réquisition de la force publique avait été formée, privant derechef sa décision de base légale au regard de l'article 199 du Code de procédure civile. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le pourvoi soumis à l'examen de la Cour de révision soulevait une triple interrogation juridique d'une importance capitale pour le droit administratif et processuel monégasque, touchant à la fois à la recevabilité des moyens de défense de l'administration, au fondement de la responsabilité de la puissance publique du fait de l'inexécution des décisions de justice, et aux conditions temporelles de l'évaluation du préjudice réparable. En premier lieu, sur le terrain de l'action en justice et des prérogatives de l'administration, la question se posait de savoir si le Ministre d'État, poursuivi en responsabilité pour refus de prêter le concours de la force publique à l'exécution d'une décision d'expulsion, avait qualité pour invoquer, à titre de moyen de défense destiné à légitimer son abstention, le droit éventuel au maintien dans les lieux dont aurait pu bénéficier le conjoint du locataire expulsé en vertu de la législation spéciale sur les baux (l'article 10-1 de la loi n° 669), alors même qu'aucune décision de justice n'avait reconnu l'existence d'un tel droit au profit de cette occupante. En deuxième lieu, sur le terrain du fond du droit de la responsabilité administrative, il convenait de déterminer si le refus prolongé de l'autorité administrative d'accorder le concours de la force publique pour assurer l'exécution d'une décision judiciaire définitive d'expulsion est de nature à engager la responsabilité sans faute de l'État, fondée sur le risque, obligeant ainsi le Ministre d'État à réparer l'intégralité du préjudice résultant directement de cette abstention pour le justiciable bénéficiaire du titre exécutoire. En troisième et dernier lieu, quant à la mise en œuvre de cette responsabilité et au calcul de l'indemnisation, le problème juridique consistait à identifier avec exactitude le fait générateur et le point de départ temporel de l'obligation de réparation incombant à l'État : l'indemnisation des loyers et charges impayés peut-elle être calculée globalement en référence à la décision d'expulsion, ou les juges du fond sont-ils légalement tenus de constater expressément la date précise à laquelle le concours de la force publique a été formellement requis, augmentée du délai normal d'instruction et d'action laissé à l'administration ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces différentes problématiques, la Cour de révision procède à une analyse rigoureuse et méthodique, dissociant avec une grande clarté la validation du principe de la responsabilité étatique — qu'elle confirme en ayant recours, pour le premier moyen, à la technique de la substitution de motifs, et pour la première branche du second moyen, au contrôle des constatations souveraines des juges du fond — de la question de la liquidation du préjudice, sur laquelle elle prononce une cassation partielle pour défaut de base légale. #### 1. La neutralisation du moyen tiré du droit au maintien dans les lieux par une substitution de motifs Examinant le premier moyen du pourvoi, la Haute juridiction monégasque commence par admettre implicitement la pertinence de la critique formulée par l'État à l'encontre de la motivation de la Cour d'appel. En effet, les juges du second degré s'étaient aventurés sur le terrain du fond du droit locatif en affirmant péremptoirement que l'épouse du locataire expulsé ne pouvait prétendre à un droit personnel au maintien dans les lieux, sans procéder aux recherches factuelles et juridiques qu'impliquait l'article 10-1 de la loi n° 669. La Cour de révision reconnaît que ce motif était « justement critiqué par le pourvoi ». Toutefois, cette erreur de motivation des juges d'appel ne conduit pas à la cassation de ce chef. Faisant usage de son pouvoir prétorien de substitution d'un motif de pur droit à un motif erroné, la Cour de révision déplace la question du terrain substantiel vers le terrain processuel de la qualité à agir et à défendre. Elle énonce avec fermeté que « dame V. pouvait seule agir en justice afin de faire reconnaître son droit personnel au maintien dans les lieux après abandon de ceux-ci par son conjoint ». Il s'agit là d'un droit strictement personnel, attaché à la personne de l'occupant, dont la reconnaissance implique nécessairement une démarche juridictionnelle émanant de son titulaire potentiel. Dès lors, la Cour en déduit logiquement « que le Ministre d'État était sans qualité à faire état de ce droit éventuel, en l'absence de décision de justice reconnaissant ce droit à l'intéressée ». L'administration, dont le rôle est de prêter main-forte à l'exécution des décisions de justice, ne saurait s'ériger en juge de la situation locative des tiers ni exciper des droits hypothétiques d'autrui pour se soustraire à son obligation légale d'assistance ou pour échapper à sa responsabilité. Ce motif de pur droit, qui s'appuie sur les éléments de fait constants fournis par la décision attaquée (à savoir l'absence de toute décision judiciaire consacrant le droit de l'épouse), suffit à justifier légalement l'arrêt d'appel de ce chef. #### 2. La consécration de la responsabilité sans faute de l'État pour refus du concours de la force publique Abordant ensuite la première branche du second moyen, qui contestait à la fois le fondement de la responsabilité retenue et la caractérisation des diligences de la propriétaire, la Cour de révision valide pleinement le raisonnement de la Cour d'appel. Sur le plan factuel tout d'abord, la Cour de révision relève que l'arrêt attaqué n'encourt pas le grief d'imprécision allégué par le pourvoi. Les juges d'appel ont en effet souverainement constaté une série d'éléments chronologiques déterminants : - Dès le 20 mars 1970, le Procureur Général ne s'opposait pas à ce que le Commissaire de Police défère aux réquisitions de l'huissier, ce qui démontrait l'existence de démarches d'exécution dès cette époque ; - Contrairement aux affirmations du Ministre d'État qui prétendait que la bailleresse était restée inactive ou avait renoncé à poursuivre l'exécution, la dame R. n'avait nullement sursis aux poursuites en expulsion ; - Cette persévérance de la créancière était attestée par une « nouvelle demande insistante d'avril 1976 » adressée à la Direction de la Sûreté Publique ; - En réponse à cette relance d'avril 1976, l'administration avait elle-même pris la décision d'accorder à l'occupante un « ultime délai, non respecté, jusqu'au 30 avril 1977 », la libération effective n'étant intervenue qu'en septembre 1977. Sur le plan juridique ensuite, la Cour de révision approuve solennellement la qualification et le régime de responsabilité appliqués par les juges du fond. Elle juge que la Cour d'appel « a pu déduire de ces faits, souverainement constatés, la responsabilité sans faute de l'État et, à bon droit, considérer sur ce fondement, que le Ministre d'État était tenu de réparer le préjudice directement causé à dame R. ». En validant la référence à la « responsabilité sans faute de l'État » (que le moyen désignait sous l'appellation de responsabilité « sur le fondement du risque »), la Cour suprême monégasque consacre le principe selon lequel le justiciable muni d'un titre exécutoire a droit au concours de la force publique. Si l'administration estime devoir différer ou refuser ce concours, même en l'absence de toute faute de service prouvée, la rupture d'égalité ou le risque social ainsi imposé au créancier ouvre droit à une réparation intégrale du préjudice direct qui en découle. #### 3. La censure partielle sur le point de départ de la période de responsabilité Si le principe de l'obligation de réparer est ainsi fermement acquis, le raisonnement de la Cour de révision s'infléchit lorsqu'il s'agit d'examiner la seconde branche du second moyen, relative à la détermination temporelle du préjudice indemnisable. Visant expressément l'article 199 du Code de procédure civile — texte qui impose aux juges de motiver leurs décisions et dont la violation sanctionne le défaut de base légale —, la Cour formule un attendu de principe d'une grande précision : « Attendu que la responsabilité de l'État ne peut être engagée qu'à partir de la date à laquelle était requis le concours de la Force Publique, compte tenu du délai dont l'Administration doit normalement disposer pour exercer son action ». Par cette règle, la Cour de révision rappelle que le fait générateur de la responsabilité de la puissance publique n'est pas le prononcé de la décision judiciaire d'expulsion (en l'espèce, le 11 décembre 1969), ni même la simple défaillance du locataire dans le paiement de ses loyers. Tant que le bénéficiaire du jugement n'a pas formellement sollicité l'intervention de l'autorité publique par une réquisition régulière, l'État ne saurait être tenu pour responsable de l'inexécution du titre. De surcroît, à compter de cette réquisition, l'engagement de la responsabilité n'est pas instantané : il faut retrancher le délai raisonnable (« le délai dont l'Administration doit normalement disposer ») nécessaire aux autorités de police et administratives pour instruire la demande, évaluer la situation et organiser matériellement l'opération d'expulsion. Or, en l'espèce, la Cour d'appel s'était bornée à condamner le Ministre d'État au paiement d'une somme globale de 40 498,32 francs au titre des loyers et charges impayés à la suite de l'inexécution de la décision du 11 décembre 1969, « sans constater la date de la réquisition ». Si l'arrêt d'appel mentionnait bien qu'au 20 mars 1970 le Procureur Général ne s'opposait pas aux réquisitions de l'huissier, il n'avait pas formellement fixé la date exacte de la réquisition initiale ni déterminé le terme du délai normal d'action de l'administration à partir duquel le silence ou le refus devenait générateur de responsabilité. En omettant cette constatation essentielle à la légalité du calcul de l'indemnité, la Cour d'appel n'a pas mis la Cour de révision en mesure d'exercer son contrôle sur l'adéquation entre le montant alloué et la période exacte de responsabilité de l'État. La cassation est dès lors encourue, mais uniquement dans la stricte limite de cette seconde branche du second moyen. ### C. Le dispositif Conformément à son analyse qui valide le principe de la responsabilité mais censure l'indétermination du point de départ du calcul de l'indemnité, la Cour de révision prononce une cassation partielle en ces termes : > « PAR CES MOTIFS, > Casse dans la limite du moyen ainsi retenu l'arrêt rendu par la Cour d'Appel le 21 mars 1978, pour être statué à nouveau conformément à la loi ; > Renvoie la cause et les parties pour les débats sur le fond à la session ordinaire de 1979 ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 13 octobre 1978 par la Cour de révision de Monaco s'impose comme une décision de principe fondamentale dans l'édifice du droit de la responsabilité de la puissance publique en Principauté. Tant par ses apports substantiels que par ses précisions méthodologiques, il structure durablement le régime juridique applicable au refus de concours de la force publique pour l'exécution des décisions de justice. #### 1. L'affirmation d'un régime de responsabilité objective de la puissance publique L'apport majeur de la décision réside dans la consécration explicite de la « responsabilité sans faute de l'État » (ou responsabilité fondée sur le risque, selon la terminologie employée par le moyen et non démentie par la Cour) en matière d'inexécution des décisions judiciaires. Dans un État de droit, l'autorité de la chose jugée et la force exécutoire qui s'attache aux décisions rendues par les juridictions de l'ordre judiciaire ne sauraient rester purement théoriques. Le monopole de la contrainte légitime appartenant à l'État, le justiciable qui s'est vu reconnaître un droit par un tribunal — tel que le propriétaire obtenant l'expulsion d'un occupant sans droit ni titre — ne peut se faire justice à lui-même ; il est légalement contraint de s'en remettre au

Responsabilité de la puissance publique Refus de concours de la force publique - Responsabilité sans faute de l'État - Point de départ de la responsabilité. La Cour d'Appel, qui a accueilli une demande d'indemnisation formée contre l'État, à la suite du refus de l'administration d'accorder le concours de la force publique pour l'exécution d'une décision judiciaire, a pu déduire des faits de la cause, souverainement constatés, la responsabilité sans faute de l'État et à bon droit, considérer sur ce fondement que le Ministre d'État était tenu de réparer le préjudice directement causé. La responsabilité de l'État ne peut être engagée qu'à partir de la date à laquelle était requis le concours de la force publique, compte tenu du délai dont l'Administration doit normalement disposer pour exercer son action. La Cour de révision, Sur le premier moyen : Attendu qu'il est fait grief à l'arrêt attaqué d'avoir condamné le Ministre d'État à payer à dame R. des dommages-intérêts pour avoir de 1970 à 1976 refusé le concours de la force publique pour l'exécution d'une décision de justice ordonnance l'expulsion de son locataire, sieur V., en affirmant que dame V., conjoint de l'expulsé, n'aurait pu prétendre à un droit personnel au maintien dans les lieux, sans rechercher si celle-ci ne bénéficiait pas d'un tel droit en application de l'article 10-1 de la loi n° 669, ne permettant pas ainsi à la Cour de Révision d'exercer son contrôle ; Mais attendu que dame V. pouvait seule agir en justice afin de faire reconnaître son droit personnel au maintien dans les lieux après abandon de ceux-ci par son conjoint ; que le Ministre d'État était sans qualité à faire état de ce droit éventuel, en l'absence de décision de justice reconnaissant ce droit à l'intéressée ; Que par ce motif de droit, s'appuyant sur des éléments de fait fournis par la décision, substitué au motif justement critiqué par le pourvoi, l'arrêt se trouve légalement justifié de ce chef ; Sur le second moyen pris en sa première branche : Attendu qu'il est encore reproché à la Cour d'Appel d'avoir retenu la responsabilité de l'État sur le fondement du risque et d'avoir alloué à dame R. une indemnité d'occupation, en omettant de préciser les conditions dans lesquelles l'appui de la force publique aurait été requis et refusé et quelles ont été les diligences de l'intéressé entre 1970 et 1976, ne permettant pas à la Cour de Révision de contrôler si l'indemnité mise à la charge de l'État se trouvait justifiée tant dans son principe que dans son quantum ; Mais attendu que l'arrêt retient qu'à la date du 20 mars 1970, le Procureur Général ne s'opposait pas à ce que le Commissaire de Police fasse droit aux réquisitions de l'Huissier ; que contrairement aux allégations du Ministre d'État, dame R. n'avait pas sursis aux poursuites en expulsion, puisque à une nouvelle demande insistante d'avril 1976 auprès de la Direction de la Sûreté Publique, il était répondu qu'un ultime délai, non respecté, jusqu'au 30 avril 1977 était accordé, les lieux n'ayant été libérés qu'en septembre 1977 ; Attendu que la Cour d'Appel a pu déduire de ces faits, souverainement constatés, la responsabilité sans faute de l'État et, à bon droit, considérer sur ce fondement, que le Ministre d'État était tenu de réparer le préjudice directement causé à dame R. ; Que le second moyen, dans sa première branche, ne saurait être accueilli ; Mais sur le même moyen pris en sa seconde branche : Vu l'article 199 du Code de Procédure Civile ; Attendu que la responsabilité de l'État ne peut être engagée qu'à partir de la date à laquelle était requis le concours de la Force Publique, compte tenu du délai dont l'Administration doit normalement disposer pour exercer son action ; Attendu que la Cour d'Appel a condamné le Ministre d'État à payer à dame R. 40 498,32 F. pour loyers et charges impayés, en raison du refus d'accorder le concours de la Force Publique à l'exécution de la décision de justice du 11 décembre 1969, prononçant l'expulsion de son locataire, sans constater la date de la réquisition ; en quoi sa décision manque de base légale ; PAR CES MOTIFS, Casse dans la limite du moyen ainsi retenu l'arrêt rendu par la Cour d'Appel le 21 mars 1978, pour être statué à nouveau conformément à la loi ; Renvoie la cause et les parties pour les débats sur le fond à la session ordinaire de 1979 ; NOTE : Voir supra les décisions rendues par le tribunal de première instance le 5 mai 1977 et la Cour d'appel le 21 mars 1978 et infra, celle rendue par la Cour de révision le 4 mai 1979 et la note signée R. Vialatte.

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