Cour de révision, 4 mai 1979, État de Monaco c/ Dame Veuve R.

Résumé

# Cour de Révision de Monaco, 04 mai 1979, n° 25486 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 04 mai 1979, n° 25486 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1979/05-04-25486)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'équilibre délicat entre le droit fondamental du créancier à l'exécution forcée d'un titre juridictionnel exécutoire et la mission régalienne de sauvegarde de l'ordre public confiée à l'autorité administrative constitue l'un des points de friction les plus classiques du contentieux de la responsabilité de la puissance publique. L'arrêt rendu le 4 mai 1979 par la Cour de révision de la Principauté de Monaco, statuant au fond après cassation, s'inscrit directement dans cette problématique en précisant les modalités temporelles et financières de l'engagement de la responsabilité sans faute de l'État monégasque du fait du refus d'accorder le concours de la force publique. À l'origine de ce litige se trouve une situation locative conflictuelle. Par une décision de justice rendue le 11 décembre 1969, l'expulsion d'un locataire, identifié sous l'initiale V., a été judiciairement prononcée au profit de la propriétaire des lieux, la dame Veuve R. Le locataire, judiciairement déclaré déchu de son droit au maintien dans les lieux, ne s'étant pas exécuté volontairement, la propriétaire a entrepris les démarches nécessaires à l'exécution forcée de ce titre d'expulsion. Pour ce faire, elle a mandaté un officier ministériel, Maître Marquet, huissier. Ce dernier a dressé, le 26 janvier 1970, un procès-verbal de tentative d'expulsion aux termes duquel il a requis du Commissaire de Police le concours de la force publique afin de procéder à l'évacuation forcée des lieux. Par la suite, le Commissaire de Police a établi un rapport en date du 28 février 1970, dans lequel il indiquait avoir été saisi verbalement par Maître Marquet aux fins d'assistance à l'expulsion. Toutefois, le concours de la force publique sollicité n'a pas été accordé par l'autorité administrative. La situation familiale et sociale présente dans les lieux loués revêtait en effet un caractère particulièrement sensible : l'exécution de la mesure d'expulsion concernait une épouse abandonnée vivant avec un enfant âgé de huit ans. L'Administration a estimé que l'expulsion immédiate était de nature à troubler l'ordre public, redoutant notamment un scandale sur la voie publique provoqué par le dépôt des meubles sur le trottoir, et considérant que le relogement préalable des occupants pouvait s'imposer. En raison de cette abstention de la puissance publique, les lieux n'ont pas pu être repris par leur propriétaire. Cette situation d'occupation sans droit ni titre, maintenue de fait par l'inaction administrative, a perduré pendant plus de sept années. Ce n'est en effet qu'à la fin du mois de septembre 1977 (précisément le 30 septembre 1977) que la libération effective du local est intervenue. Durant toute cette période courant de l'année 1970 au 30 septembre 1977, la dame Veuve R. s'est trouvée privée de la jouissance de son bien et a subi un préjudice financier continu, caractérisé par l'accumulation de loyers et de charges impayés par l'occupant maintenu dans les lieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à l'inertie de l'Administration et à l'ampleur de son préjudice locatif, la dame Veuve R. a assigné l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, devant les juridictions monégasques aux fins d'obtenir la réparation intégrale du dommage résultant du refus d'accorder le concours de la force publique pour l'exécution de la décision du 11 décembre 1969. Par un jugement rendu le 5 mai 1977, le Tribunal de première instance a accueilli le principe de la demande indemnitaire de la propriétaire. Saisie d'un appel principal et d'un appel incident, la Cour d'appel de Monaco a, par un arrêt du 21 mars 1978, confirmé le jugement de première instance tout en faisant droit à l'appel incident de la dame R. (notamment pour actualiser le préjudice jusqu'à la libération des lieux survenue entre-temps en septembre 1977). La Cour d'appel a ainsi condamné le Ministre d'État à payer à la dame R. la somme globale de 40 498,32 francs au titre des loyers et charges impayés pour la période s'étendant intégralement du 1er janvier 1970 à la fin du mois de septembre 1977. Cependant, l'État de Monaco a formé un pourvoi en révision contre cet arrêt. Par une décision rendue le 13 octobre 1978, la Cour de révision a prononcé la cassation partielle de l'arrêt de la Cour d'appel du 21 mars 1978. Le grief retenu par la Haute juridiction tenait à un défaut de base légale quant à la détermination du point de départ de la période d'indemnisation. La Cour d'appel avait en effet fait courir la réparation dès le 1er janvier 1970, sans constater la date précise de la réquisition du Commissaire de Police. Or, selon la Cour de révision, cette date constitue le jalon indispensable à partir duquel peut être engagée la responsabilité sans faute de l'État, après prise en compte d'un délai raisonnable dont l'Administration doit normalement disposer pour exercer son action. À la suite de cette cassation partielle, l'affaire a été renvoyée devant la Cour de révision autrement composée — ou statuant au fond sur renvoi conformément aux règles procédurales monégasques applicables après cassation — pour trancher le point restant en litige, les faits constatés par le jugement entrepris et par l'arrêt de la Cour d'appel dans sa partie non atteinte par la cassation étant devenus irrévocables. Le débat devant la Cour de révision statuant au fond le 4 mai 1979 s'est dès lors strictement cristallisé autour de la liquidation du préjudice au titre de l'année 1970, les sommes réclamées pour la période ultérieure (du 1er janvier 1971 au 30 septembre 1977) n'étant plus contestées par le Ministre d'État. Dans ses conclusions additionnelles, le Ministre d'État a développé une argumentation articulée en deux temps pour repousser le point de départ de l'indemnisation : * En premier lieu, sur la date de la réquisition de la force publique, il a soutenu que celle-ci n'était précisée ni dans les écritures de la demanderesse, ni dans le rapport du Commissaire de Police du 28 février 1970, lequel faisait simplement état d'une saisine verbale par Maître Marquet. L'État en déduisait que la réquisition devait être réputée avoir eu lieu, au plus tôt, à la date de ce rapport, soit le 28 février 1970. * En second lieu, sur la durée du délai d'action administrative, le Ministre d'État a allégué que l'Administration devait disposer d'un délai de quatre mois pour accorder l'appui de la force publique. Il fondait cette prétention par analogie avec la règle générale du contentieux administratif selon laquelle le silence gardé par l'Administration pendant quatre mois équivaut à une décision implicite de rejet. Pour justifier matériellement ce délai, il invoquait les circonstances humaines de l'espèce (épouse abandonnée avec un enfant de huit ans) et l'impératif d'éviter le scandale du dépôt des meubles sur le trottoir, soulignant que de telles situations, intolérables partout, le seraient particulièrement à Monaco tant dans le domaine du fait que sur le plan humain. * En conséquence de ce double postulat (réquisition au 28 février 1970 et délai de réflexion de quatre mois), le Ministre d'État soutenait que le refus de l'Administration ne serait constitutif d'une « faute » (selon le terme employé dans ses conclusions, bien que le cadre fixé par l'arrêt de cassation fût celui de la responsabilité sans faute) qu'à compter du 1er juillet 1970. Dès lors, l'indemnité d'occupation pour toute l'année 1970 ayant été fixée à 2 828,40 francs, il demandait que soit soustrait le montant correspondant aux six premiers mois de l'année 1970 (soit 1 414,20 francs) d'un total réclamé qu'il chiffrait à 40 298,32 francs. Le Ministre d'État offrait ainsi de verser une indemnité réduite à 38 884,12 francs. En réplique, la dame Veuve R., formant un appel incident sur ce point, a contesté tant la date de réquisition que la durée du délai de grâce revendiquées par l'État : * S'agissant de la date de la réquisition, elle a produit et invoqué le procès-verbal dressé le 26 janvier 1970 par Maître Marquet, huissier, établissant formellement que la réquisition était intervenue à cette date précise. * S'agissant du délai accordé à l'Administration, elle a soutenu qu'à partir du 26 janvier 1970, elle était en droit d'obtenir sans délai, au vu de l'urgence, l'assistance du Commissaire de Police. Subsidiairement, faisant état d'un précédent jurisprudentiel ou administratif et invoquant le principe constitutionnel selon lequel tous les citoyens sont égaux devant la loi, elle a affirmé que l'Administration ne pouvait en tout état de cause disposer d'un délai supérieur à un mois pour exercer son action. * Sur le plan comptable, la dame R. concluait donc que la période d'indemnisation devait courir du 1er mars 1970 au 30 septembre 1977. Partant d'une somme originairement réclamée pour toute l'année 1970 qu'elle énonçait à hauteur de « 2 826,40 francs », elle acceptait la déduction de 471,06 francs (correspondant aux deux premiers mois de loyers et charges de l'année 1970, janvier et février) et fixait en définitive sa demande globale à la somme de 39 827,26 francs. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le principe même de l'engagement de la responsabilité sans faute de l'État monégasque en raison du refus de prêter le concours de la force publique à l'exécution d'une décision de justice étant acquis de manière irrévocable depuis l'arrêt de cassation partielle du 13 octobre 1978, la Cour de révision devait résoudre une question de droit précise relative aux modalités de mise en œuvre de ce régime indemnitaire. Il s'agissait, d'une part, de déterminer comment s'établit la preuve de la date certaine de la réquisition de la force publique faisant courir le délai d'action de l'Administration et, d'autre part, de fixer la nature et la durée de ce délai de réflexion et d'action laissé à la puissance publique avant que son abstention, bien que justifiée par la sauvegarde de l'ordre public et des considérations sociales, n'ouvre droit à réparation au profit du justiciable muni d'un titre exécutoire. Plus spécifiquement, ce délai est-il prédéterminé par des règles procédurales générales (telles que le délai de quatre mois de rejet implicite) ou par des précédents figés, ou relève-t-il d'une appréciation souveraine et *in concreto* du juge au regard des difficultés propres à l'expulsion envisagée ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par la Cour de révision dans son arrêt du 4 mai 1979 se caractérise par une grande rigueur méthodologique, procédant par étapes successives pour trancher les points de fait et de droit laissés en suspens par la cassation partielle. #### 1. L'établissement de la date de la réquisition par acte authentique d'huissier La première étape du syllogisme judiciaire consiste à fixer le *dies a quo* du processus administratif. Le Ministre d'État tentait de retarder ce point de départ au 28 février 1970 en s'appuyant sur un document interne à l'Administration (le rapport du Commissaire de Police mentionnant une saisine verbale). La Cour de révision écarte fermement cette thèse en privilégiant la force probante de l'acte d'exécution dressé par l'officier ministériel. La Cour relève ainsi « qu'il résulte d'un procès-verbal de tentative d'expulsion du 26 janvier 1970, dressé par Maître Marquet, huissier, que celui-ci a requis à cette date du Commissaire de Police, le concours de la force publique, lequel n'a pas été accordé ». Par cette constatation souveraine appuyée sur une pièce officielle de procédure, la Cour fixe de manière incontestable le point de départ du délai d'action administrative au 26 janvier 1970. La tentative de l'État de tirer parti de l'imprécision du rapport de police ultérieur est ainsi neutralisée par la valeur probante du procès-verbal d'huissier. #### 2. Le rejet des délais préfix ou abstraits invoqués par les parties Dans un deuxième temps, la Cour de révision examine les fondements juridiques avancés par chacune des parties pour quantifier le délai de franchise de responsabilité accordé à l'Administration. Tant le Ministre d'État que la dame R. tentaient d'enfermer l'appréciation du juge dans un cadre rigide et préétabli : le premier en invoquant le délai légal de quatre mois propre à la naissance des décisions implicites de rejet ; la seconde en se prévalant d'un précédent ayant retenu un délai d'un mois et en invoquant le principe d'égalité des citoyens devant la loi. La Cour balaie simultanément ces deux argumentations par un attendu lapidaire mais fondamental : « Attendu que les arguments relatifs au délai de 4 mois comme constituant un rejet implicite d'une demande formulée par l'appelant, de même que le précédent invoqué par l'intimée sont inopérants ». Sur le plan théorique, cette déclaration d'inopérance est pleinement justifiée : * D'une part, la règle du rejet implicite au bout de quatre mois est une règle de procédure contentieuse destinée à faire naître une décision préalable attaquable par la voie du recours pour excès de pouvoir ou du plein contentieux lorsque l'Administration garde le silence. Elle n'a nullement vocation à définir le temps matériellement nécessaire à l'autorité de police pour exécuter une décision de justice ou pour organiser le relogement d'un occupant. Confondre le délai de formation d'un acte administratif implicite avec le délai raisonnable d'exécution forcée constituait une erreur de perspective juridique que la Cour censure légitimement. * D'autre part, l'invocation par la propriétaire d'un précédent fixant le délai à un mois au nom de l'égalité devant la loi méconnaissait la nature même du pouvoir de police administrative. L'appréciation de la menace pour l'ordre public est par essence circonstancielle et *in concreto*. Le principe d'égalité devant la loi (et devant les charges publiques) commande que tout citoyen privé de l'exécution d'un jugement dans l'intérêt général soit indemnisé, mais il n'impose pas que le délai d'instruction et de précaution de la police soit identique quelle que soit la configuration familiale ou sociale des personnes à expulser. #### 3. L'appréciation *in concreto* du délai raisonnable d'action administrative Ayant écarté les délais abstraits de quatre mois et d'un mois, la Cour de révision procède à sa propre évaluation souveraine des circonstances de la cause pour déterminer le délai normal dont devait disposer l'Administration. Elle énonce à cet égard : « Attendu qu'en l'espèce, l'expulsion immédiate étant de nature à troubler l'ordre public et le relogement des occupants pouvant s'imposer, l'Administration, avant d'accorder le concours de la force publique, devait disposer d'un certain délai qui, en la cause, peut être fixé à 3 mois ». Cette motivation révèle parfaitement le mécanisme de la responsabilité sans faute de l'État en la matière. La Cour reconnaît la légitimité du refus initial d'exécution immédiate : le risque de trouble à l'ordre public (lié, comme l'avait exposé le Ministre d'État, à la présence d'une femme abandonnée avec un jeune enfant et au risque de scandale sur la voie publique) ainsi que la nécessité éventuelle de pourvoir au relogement des intéressés justifiaient que l'Administration ne prêtât pas main-forte instantanément le 26 janvier 1970. Pour permettre à l'Administrateur d'exercer son action (c'est-à-dire d'évaluer la situation et de rechercher une solution de relogement), un délai de franchise de trois mois est jugé adéquat « en la cause ». #### 4. L'obligation de réparer née de l'inaction prolongée et la liquidation minutieuse du préjudice Le délai de trois mois ayant commencé à courir le 26 janvier 1970, il venait logiquement à expiration le 26 avril 1970. La Cour tire alors la conséquence juridique directe du dépassement de cette échéance : « Attendu qu'après l'expiration de ce délai, l'État a l'obligation de réparer le préjudice causé par son inaction ; que dès lors, ne sont à prendre en considération que les loyers et charges impayés à dater du 26 avril 1970 ». L'emploi des termes « responsabilité sans faute de l'État » (dans le rappel de l'arrêt de cassation) et « obligation de réparer le préjudice causé par son inaction » (dans les motifs propres de l'arrêt) démontre que la Cour de révision ne porte pas de jugement moral ou disciplinaire sur l'attitude de l'Administration après le 26 avril 1970 : même si le maintien du refus au-delà de trois mois restait dicté par des motifs humanitaires ou d'ordre public, la charge financière de cette mesure d'intérêt général ne pouvait plus peser sur le seul propriétaire bailleur. À compter du 26 avril 1970, la rupture de l'égalité devant les charges publiques impose la prise en charge par la collectivité étatique des loyers et charges perdus. Enfin, la Cour procède au calcul arithmétique précis de l'indemnité due au titre de l'année 1970, en faisant une application stricte du principe dispositif (l'interdiction de statuer *ultra petita*). Elle observe en effet un détail procédural déterminant dans les écritures de l'État : « Attendu sur le montant du préjudice pour l'année 1970 que l'appelant ne demande la réduction de l'indemnité accordée par le Tribunal que pour les loyers, à l'exclusion des charges ». Dès lors, la réduction *prorata temporis* pour la période de franchise (du 1er janvier au 26 avril 1970, non indemnisable) ne s'applique que sur la part correspondant aux loyers, les charges de l'année 1970 restant intégralement acquises à la propriétaire faute de contestation spécifique par le Ministre d'État. Sur cette base, la Cour liquide le préjudice à réparer pour les loyers impayés du 26 avril au 31 décembre 1970 à la somme de 1 924,34 francs. En y ajoutant les sommes réclamées par la dame R. pour la période du 1er janvier 1971 au 30 septembre 1977 — lesquelles ne faisaient l'objet d'aucune contestation de la part du Ministre d'État —, la Cour arrête le montant global et définitif du préjudice réparable à la somme de 39 397,72 francs, réformant (amendant) dans cette exacte mesure le jugement du 5 mai 1977. ### C. Le dispositif > « PAR CES MOTIFS, > > Reçoit le Ministre d'État en son appel et l'y déclare partiellement fondé ; > > Reçoit dame R. en son appel incident et y faisant droit ; > > Amendant le jugement du 5 mai 1977, condamne le Ministre d'État à payer à dame R. la somme de 39 397,72 F. ; > > Déboute les parties de toutes autres conclusions ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *État de Monaco c/ Dame Veuve R.* du 4 mai 197

Responsabilité de la puissance publique Refus du concours de la force publique. Responsabilité sans faute de l'État. Réparation du préjudice causé par l'inaction de l'Administration. Point de départ de la réparation à compter de l'expiration d'un délai permettant à l'Administrateur d'exercer son action. L'expulsion immédiate d'un occupant, ayant été judiciairement déclaré déchu de son droit au maintien dans les lieux, étant de nature à troubler l'ordre public et, le relogement des occupants pouvant s'imposer, l'Administration avant d'accorder le concours de la force publique, devait disposer d'un certain délai, qui en la cause peut être fixé à trois mois. Après l'expiration de ce délai, l'État a l'obligation de réparer le préjudice causé par son inaction. La Cour, Statuant sur renvoi après cassation partielle le 13 octobre 1978, d'un arrêt de la Cour d'Appel du 21 mars 1978 qui, confirmant un jugement du 5 mai 1977, et, faisant droit à un appel incident, avait condamné le Ministre d'État à payer à la dame R. 40 498,32 F. pour loyers et charges impayés du 1er janvier 1970 à fin septembre 1977 en raison du refus d'accorder le concours de la Force Publique à l'exécution de la décision de justice du 11 décembre 1969, prononçant l'expulsion du locataire V., sans constater la date de la réquisition du Commissaire de Police, date à partir de laquelle peut être engagée la responsabilité sans faute de l'État, compte tenu du délai dont l'Administration doit normalement disposer pour exercer son action ; Attendu que la Cour se réfère aux faits constatés par le jugement entrepris et l'arrêt de la Cour d'Appel en sa partie irrévocable ; Attendu que dans ses conclusions additionnelles le Ministre d'État prétend que la date de la réquisition n'est pas précisée dans les écritures de la demanderesse, ni sans le rapport du Commissaire de Police en date du 28 février 1970, qui indique avoir été saisi verbalement par Maître Marquet aux fins d'assistance à l'expulsion ; qu'il soutient, en conséquence, que la réquisition a eu lieu au plus tôt à la date de ce rapport ; Attendu qu'il allègue que pour accorder l'appui de la force publique, l'administration doit disposer d'un délai de 4 mois, en référence à la règle selon laquelle le silence gardé par l'Administration dans ce délai équivaut à une décision implicite de rejet ; qu'il précise qu'en l'espèce l'expulsion d'une épouse abandonnée avec un enfant de huit ans doit éviter un scandale sur la voie publique par le dépôt des meubles sur le trottoir, et que de telles situations, intolérables en tout lieu et en toutes circonstances le seraient particulièrement à Monaco dans le domaine du fait et sur le plan humain ; Attendu qu'admettant que le délai de 4 mois soit retenu, il en déduit que le refus de l'Administration ne serait constitutif d'une faute qu'à dater du 1er juillet 1970 ; que la somme revenant à dame R. devrait être calculée de cette date du 30 septembre 1977, date de libération du local ; que dame R. ayant obtenu l'indemnité d'occupation pour toute l'année 1970, soit 2 828,40 F., il y a lieu de soustraire le montant de 6 mois d'indemnité soit 1 414,20 des 40 298,32 F. réclamés ; et qu'en conséquence, l'indemnité due s'élèverait à 38 884,12 F., somme qui est offerte ; Attendu que dame R. appelante incidente fait valoir que la réquisition est intervenue le 26 janvier 1970, ainsi qu'il résulte d'un procès-verbal de ce jour de Maître Marquet, huissier ; qu'à partir de cette date, elle était en droit d'obtenir, sans délai, vu l'urgence, l'assistance du Commissaire de Police ; que faisant état d'un précédent, et au motif que tous les citoyens sont égaux devant la loi, l'Administration ne pouvait disposer d'un délai supérieur à un mois pour exercer son action ; que la période d'indemnisation doit donc s'étendre du 1er mars 1970 au 30 septembre 1977, qu'ainsi de la somme originairement réclamée pour toute l'année 1970 de « 2 826,40 F » doit être déduite celle de 471,06 F., correspondant à deux mois de loyers et charges ; qu'en définitive la somme due s'élèverait à 39 827,26 F. ; Sur ce, La Cour, Attendu qu'il résulte d'un procès-verbal de tentative d'expulsion du 26 janvier 1970, dressé par Maître Marquet, huissier, que celui-ci a requis à cette date du Commissaire de Police, le concours de la force publique, lequel n'a pas été accordé ; Attendu que les arguments relatifs au délai de 4 mois comme constituant un rejet implicite d'une demande formulée par l'appelant, de même que le précédent invoqué par l'intimée sont inopérants ; Attendu qu'en l'espèce, l'expulsion immédiate étant de nature à troubler l'ordre public et le relogement des occupants pouvant s'imposer, l'Administration, avant d'accorder le concours de la force publique, devait disposer d'un certain délai qui, en la cause, peut être fixé à 3 mois ; Attendu qu'après l'expiration de ce délai, l'État a l'obligation de réparer le préjudice causé par son inaction ; que dès lors, ne sont à prendre en considération que les loyers et charges impayés à dater du 26 avril 1970 ; Attendu sur le montant du préjudice pour l'année 1970 que l'appelant ne demande la réduction de l'indemnité accordée par le Tribunal que pour les loyers, à l'exclusion des charges ; qu'en conséquence, le préjudice à réparer pour les loyers impayés du 26 avril au 31 décembre 1970, s'élève à 1 924,34 F. ; Attendu que pour la période du 1er janvier 1971 au 30 septembre 1977, les sommes réclamées par dame R. dans son assignation et par son appel incident ne sont pas contestées par le Ministre d'État ; Attendu, dès lors, que le montant global du préjudice s'élève à : 39 397,72 F. ; PAR CES MOTIFS, Reçoit le Ministre d'État en son appel et l'y déclare partiellement fondé ; Reçoit dame R. en son appel incident et y faisant droit ; Amendant le jugement du 5 mai 1977, condamne le Ministre d'État à payer à dame R. la somme de 39 397,72 F. ; Déboute les parties de toutes autres conclusions ; NOTE : Voir supra les décisions rendues par le tribunal de première instance le 5 mai 1977, la cour d'appel le 21 mars 1978 et la Cour de révision le 13 octobre 1978.

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