Cour de Révision de Monaco, 28 avril 1983, n° 25943

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 28 avril 1983, n° 25943 (Lire sur source officielle)

L’arrêt rendu par la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 28 avril 1983, dans l'affaire opposant le Ministre d'État à la copropriété représentée par son syndic, demoiselle F., s'inscrit au rang des décisions fondatrices du droit public monégasque. Alors que l'organisation juridictionnelle de la Principauté confie aux juridictions de l'ordre judiciaire une plénitude de compétence pour trancher le contentieux administratif de pleine juridiction — à l'exception notable de la fraction indemnitaire accessoire au contentieux de la légalité ou de la constitutionnalité dévolue au Tribunal Suprême par l'article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962 —, la question des normes substantielles applicables par le juge judiciaire statuant en matière administrative demeurait l'objet d'hésitations prétoriennes. Par cette décision de rejet, la Haute juridiction monégasque ne se contente pas de trancher un litige patrimonial relatif à la réfection d'un trottoir privé grevé d'une servitude d'utilité publique ; elle consacre avec éclat la valeur normative des principes généraux non écrits du droit administratif, tant en ce qui concerne les critères d'identification du contrat administratif que les mécanismes de la responsabilité contractuelle sans faute de la puissance publique.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse de l'affaire plonge ses racines au début du XXe siècle, dans le cadre de l'aménagement urbain et de la gestion domaniale de la Principauté. Aux termes d'un avis d'occupation du domaine public ou de ses dépendances en date du 7 septembre 1904, M. V. M., propriétaire d'un immeuble édifié en contrebas du mur de soutènement d'un boulevard, s'était vu délivrer une autorisation administrative lui permettant de prendre appui sur ledit mur « pour l'établissement d'un plancher devant recouvrir les trois mètres de reculement ». Fort de ce titre d'occupation, le propriétaire avait procédé à la construction, le long de la façade de son bâtiment, d'un trottoir privé venant prolonger directement le trottoir public. Sous l'assiette de cet ouvrage privé furent aménagées des caves, lesquelles firent ultérieurement l'objet, pour partie, d'une transformation en dépendances de locaux à usage commercial.

Plus d'une décennie après cette édification, les relations juridiques entre le propriétaire privé et la puissance publique furent modifiées par voie conventionnelle. Par un acte d'échange conclu le 10 mai 1917 entre l'État monégasque et M. M., ce dernier céda à l'Administration un droit de passage sur son trottoir privé, lequel fut dès lors affecté à la circulation publique. En contrepartie de cette concession, l'État céda au propriétaire privé le droit à une servitude non aedificandi appartenant au Domaine. L'acte bilatéral de 1917 demeurait toutefois totalement silencieux quant aux modalités et à la charge financière de l'entretien de l'ouvrage ainsi ouvert au public, laissant par conséquent cette obligation peser sur le propriétaire du fonds servant selon les règles ordinaires de la propriété.

Au fil des décennies suivantes, la configuration des lieux subit une profonde altération du fait de l'Administration. L'immeuble M., désormais placé sous le régime juridique de la copropriété, vit la chaussée du boulevard adjacent faire l'objet de travaux publics successifs d'élargissement. Ces opérations d'aménagement de la voirie eurent pour conséquence matérielle la disparition quasi totale du trottoir public initial. Dès lors, le flux de la circulation piétonnière se reporta de manière quasi exclusive sur le trottoir privé dépendant de la copropriété. Or, des infiltrations d'eaux furent décelées dans les sous-sols de l'immeuble, précisément sous l'emprise du trottoir bordant le boulevard, occasionnant divers dégâts matériels aux soubassements de l'ouvrage.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Confrontée à la dégradation des soubassements de son ouvrage, la copropriété de l'immeuble, dûment représentée par son syndic, demoiselle F., assigna l'État monégasque devant le Tribunal de première instance de Monaco afin d'obtenir sa condamnation à réparer le préjudice subi et à supporter les frais de réfection du trottoir privé. Au soutien de ses prétentions initiales, la demanderesse invoquait un double fondement de droit privé : d'une part, les obligations inhérentes à la servitude de passage grevant son fonds immobilier et, d'autre part, les règles de la responsabilité civile délictuelle édictées par les articles 1230 et 1231 du Code civil monégasque.

Par un jugement rendu le 30 novembre 1978, le Tribunal de première instance débouta intégralement la copropriété de ses demandes. Les premiers juges estimèrent, sous un angle strictement civiliste, que l'État n'avait commis aucune faute dans l'exécution du contrat d'échange du 10 mai 1917 et qu'aucun défaut d'entretien du mur de soutènement ne pouvait davantage lui être imputé.

Saisie sur appel de la copropriété, la Cour d'appel de Monaco, après avoir préalablement ordonné une mesure d'expertise technique, infirma le jugement entrepris par un arrêt contradictoire en date du 27 avril 1982. Déplaçant le terrain juridique du litige vers le droit public, les juges du second degré qualifièrent l'acte du 10 mai 1917 de contrat administratif. Ils retinrent que l'aggravation des charges d'entretien pesant sur la copropriété résultait directement des travaux successifs d'élargissement de la voie publique entrepris unilatéralement par l'Administration, lesquels avaient entraîné une affectation quasi exclusive du trottoir privé à la circulation publique, imprévisible lors de la conclusion de l'accord initial. En conséquence, la Cour d'appel fit partiellement droit à la demande en condamnant l'État monégasque à supporter la moitié des frais de réfection de l'ouvrage privé.

En date du 16 décembre 1982, Maître Marquet, avocat-défenseur agissant au nom de Son Excellence le Ministre d'État, forma un pourvoi en révision contre cet arrêt infirmatif. Le pourvoi s'articulait autour de trois moyens de cassation. Les deux premiers moyens reprochaient à la Cour d'appel d'avoir violé les principes généraux gouvernant la définition et le régime des contrats administratifs. Selon l'État demandeur au pourvoi, la juridiction d'appel avait privé sa décision de base légale :

• premièrement, en omettant de rechercher si la convention du 10 mai 1917 avait, dès sa conclusion, pour objet de faire participer directement le cocontractant privé à l'exécution même du service public de la circulation ou si elle comportait des clauses expresses exorbitantes du droit commun ;
• deuxièmement, en retenant la responsabilité contractuelle de l'État sans relever aucun acte juridique de l'Administration ayant formellement opéré une modification unilatérale des clauses de ladite convention. Un troisième moyen, enfin, était pris de la violation des principes généraux gouvernant la responsabilité de l'Administration pour les dommages de travaux publics.

En défense, la copropriété adopta une stratégie exclusivement procédurale, s'abstenant de toute discussion au fond sur le mérite des trois moyens soulevés par le Ministre d'État. La contre-requête opposa une exception d'irrecevabilité radicale du pourvoi. Elle soutenait, d'une part, qu'en saisissant la Cour de révision judiciaire de moyens relatifs à l'existence d'un acte administratif, l'État dénaturait la compétence de cette juridiction de droit commun et créait un conflit de compétence juridictionnelle. D'autre part, s'appuyant sur une lecture littérale des articles 439 et 445 du Code de procédure civile qui exigent l'indication précise des dispositions des « lois » violées, la défense faisait valoir qu'aucun des moyens ne visait la violation d'un texte formel contenu dans les Codes ou lois de la Principauté, le pourvoi se référant uniquement à de « vagues principes » de droit administratif issus de la jurisprudence étrangère du Conseil d'État français.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour de révision se trouvait ainsi confrontée à une double problématique juridique, l'une d'ordre processuel et normatif, l'autre d'ordre substantiel.

À titre liminaire et implicite, se posait la question de savoir si la violation de principes généraux non écrits du droit administratif, dégagés par la jurisprudence en l'absence de textes législatifs formels, constitue un cas d'ouverture à révision recevable au sens des articles 439 et 445 du Code de procédure civile monégasque devant les juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière administrative.

Au fond, la question centrale soumise à la Haute juridiction était la suivante : l'acte conventionnel par lequel l'État se fait concéder par un propriétaire privé une servitude de passage sur un trottoir privé afin de l'affecter à la circulation publique, tout en laissant par son silence la charge de l'entretien de l'ouvrage à ce particulier, revêt-il la qualification de contrat administratif, et dans l'affirmative, l'aggravation ultérieure de cette obligation d'entretien découlant de travaux publics d'élargissement de la chaussée ayant entraîné la disparition quasi totale du trottoir public engage-t-elle la responsabilité contractuelle de la puissance publique au titre d'une modification unilatérale du contrat ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter le pourvoi formé par le Ministre d'État, la Cour de révision procède à un examen conjoint des trois moyens réunis, suivant un raisonnement rigoureux en trois temps qui valide l'analyse des juges d'appel tout en précisant la qualification juridique des faits constatés.

En premier lieu, en examinant directement au fond les moyens du pourvoi sans s'arrêter à l'exception d'irrecevabilité soulevée par la contre-requête, la Cour de révision admet implicitement mais nécessairement tant sa propre compétence juridictionnelle que la recevabilité de moyens pris de la violation de principes généraux non écrits du droit administratif. Ce faisant, elle assimile ces principes prétoriens à la notion de « loi » dont la violation ouvre la voie de la révision.

En deuxième lieu, sur la qualification de la convention du 10 mai 1917, la Haute juridiction approuve la démarche de la Cour d'appel. Elle relève que les juges du fond ont souverainement constaté que l'acte litigieux ne comportait aucune stipulation relative à l'entretien du trottoir privé — lequel demeurait dès lors à la charge de la copropriété, ce que cette dernière ne contestait nullement —, mais qu'il résultait de cet acte, dès sa conclusion, que l'ouvrage était directement affecté à la circulation publique par l'effet de la servitude de passage instituée au profit de l'État. La Cour de révision reproduit et valide l'énonciation selon laquelle « un tel acte par lequel, dans un intérêt public, l'Administration laissait à la charge d'un particulier l'entretien d'un ouvrage ouvert à la circulation publique constituait un contrat administratif ». Opérant une synthèse qualificative décisive, la Cour de révision affirme qu'au travers de ces constatations, la Cour d'appel a exactement caractérisé « la participation directe prise par la copropriété à l'exécution même du service public » et, partant, reconnu à bon droit la nature administrative de la convention de 1917.

En troisième lieu, s'agissant du régime d'exécution du contrat et de la mise en cause de la responsabilité de l'État, la Cour de révision relève que l'arrêt attaqué a retenu que l'alourdissement des charges d'entretien pesant sur la copropriété découlait des travaux successifs d'élargissement de la voie publique réalisés postérieurement par l'Administration, travaux ayant abouti à l'affectation quasi exclusive du trottoir privé à la circulation des piétons. La Haute juridiction en déduit que les juges du second degré ont ainsi légalement constaté « l'existence des modifications que l'administration a apportées unilatéralement de son fait à cette convention ». Dès lors, la responsabilité contractuelle de l'État se trouvait pleinement justifiée sur le fondement de ces modifications unilatérales, rendant inopérant le troisième moyen relatif aux dommages de travaux publics, dont les motifs critiqués sont écartés comme étant purement surabondants.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation synthétique, la Cour de révision prononce le rejet du recours de l'État dans un dispositif lapidaire :

« PAR CES MOTIFS, Rejette le pourvoi »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt du 28 avril 1983, éclairé par le substantiel commentaire de Maître G.-H. George, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, annexé à la décision, revêt une portée théorique et historique majeure dans l'édification d'un droit administratif monégasque autonome. Son analyse révèle un triple apport relatif à la hiérarchie des normes invocables en révision, aux critères d'identification du contrat administratif et à la réception de la théorie du fait du prince.

1. La consécration de la normativité du droit administratif informel et la plénitude de juridiction judiciaire

Le premier enseignement majeur de la décision réside dans le rejet implicite des moyens d'incompétence et d'irrecevabilité opposés par la défense. Sur le terrain de la compétence juridictionnelle, la solution s'inscrit dans le droit fil d'une tradition constante en Principauté, selon laquelle les tribunaux de l'ordre judiciaire détiennent une compétence générale pour connaître de toutes les questions contentieuses mettant en cause l'Administration (Trib. Sup., 3 avril 1925, de B. ; Trib. Sup., 26 avril 1950, deux arrêts, Dme F. Vve F. et Dame S. ; Cour de révision, 7 mai 1953, Dame S. et a.), à l'exception du contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir. Si l'article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962 a certes élargi la compétence du Tribunal Suprême au-delà du seul contrôle de constitutionnalité et de légalité pour englober une fraction du plein contentieux, cette compétence d'attribution demeure strictement circonscrite à l'indemnisation consécutive à l'annulation d'une loi ou d'une décision administrative. Les juridictions judiciaires demeurent ainsi les juges de droit commun du contentieux administratif, notamment contractuel et de la responsabilité, conformément aux articles 12 et 18 de la loi n° 783 du 17 juillet 1965 portant organisation judiciaire (v. égal. Trib. Sup., 27 nov. 1963, Synd. des jeux, cadres et assimilés de la S.B.M. ; Trib. Sup., 29 nov. 1977, S.A.M. Entreprises J.-B. P. et Fils).

Beaucoup plus novatrice est la position adoptée quant à la recevabilité des ouvertures à révision au regard des articles 439 et 445 du Code de procédure civile. En acceptant de contrôler le respect par la Cour d'appel des « principes généraux gouvernant la définition et le régime du contrat administratif », la Cour de révision écarte définitivement la conception étroitement légicentriste, organique et formelle du mot « loi ». Cette évolution fait écho à l'histoire du contrôle de cassation en France : bien que le décret des 27 novembre - 1er décembre 1790 (art. 3) puis la loi du 20 avril 1810 (art. 7, § 1) eussent limité l'ouverture à cassation à la « contravention expresse au texte de la loi », le Tribunal puis la Cour de cassation française avaient très tôt étendu leur contrôle aux règles de l'ancien droit (Civ., 21 ventôse an IX), aux principes jurisprudentiels et aux maximes non écrites (tels le principe de la souveraineté des États, Cass. civ. 1re, 20 févr. 1979, ou les principes de l'arbitrage commercial international, Cass. civ. 1re, 13 oct. 1981), évolution finalement codifiée à l'article 604 du Nouveau Code de procédure civile français substituant la notion de « règles de droit » à celle de « loi ».

La Cour de révision monégasque avait déjà amorcé cet élargissement en accueillant des pourvois fondés sur la convention franco-monégasque sur la sécurité sociale (Cour Rév., 7 août 1974, C.P.A.M. des Alpes-Maritimes), sur l'article 684 du Nouveau Code de procédure civile français (Cour Rév., 21 avril 1980, Vve M. S.), sur l'adage « nul ne plaide par procureur » (Cour Rév., 17 avril 1975, Hoirs A.) ou encore sur le « droit de la défense orale » (Cour Rév., 29 nov. 1974, Vve de G.). Mais avec l'arrêt du 28 avril 1983, une étape décisive est franchie : le droit administratif informel, d'essence purement prétorienne, accède au rang de norme juridique dont la violation est sanctionnée par le juge de cassation.

Cette consécration met un terme salutaire aux divergences profondes qui divisaient les juridictions du fond monégasques quant au droit applicable à la puissance publique. Alors que le Tribunal de première instance, manifestant ce que la doctrine (M. Rivero) qualifiait de « timidité un peu superstitieuse » du juge civil, avait pu juger qu'en l'absence de juridictions administratives spécialisées et de textes internes, les tribunaux de la Principauté devaient appliquer purement et simplement les règles du Code civil à l'Administration sans pouvoir se rallier à des principes de droit public inspirés de la jurisprudence française (Trib. civ. Monaco, 14 déc. 1972, sieur M. et dame D., ép. B.-S.), la Cour d'appel avait pris l'exact contre-pied en affirmant que la faute commise dans l'exécution d'un service public doit s'apprécier non selon le droit privé, mais selon les nécessités du service (C.A. Monaco, 25 juin 1974, Ministre d'État c. M. et a.). En validant l'application d'un régime spécifique de droit public au contrat de 1917, la Cour de révision rejoint la célèbre jurisprudence française de l'arrêt Trésor public c. Giry selon laquelle, lorsque la puissance publique est en cause, les juridictions judiciaires ont le pouvoir et le devoir de se référer aux règles du droit public (Cass. civ., 23 nov. 1956 ; Cass. soc., 14 janv. 1960). Elle évite ainsi au droit monégasque les écueils d'une soumission uniforme de l'État au droit privé commun, dont l'inadaptation historique fut illustrée en Grande-Bretagne avant l'adoption de la loi spécifique sur la responsabilité de la Couronne. Bien entendu, si ces principes s'inspirent des solutions du Conseil d'État français, ils ne sont appliqués par la Cour de révision qu'en tant que principes propres au droit interne monégasque, en raison de la similitude des systèmes juridiques.

2. Une conception extensive et finaliste des critères du contrat administratif

Le deuxième apport fondamental de l'arrêt a trait à la détermination des critères du contrat administratif. Classiquement, en droit administratif comparé franco-monégasque, un contrat conclu par une personne publique revêt un caractère administratif soit par son contenu, s'il renferme une clause exorbitante du droit commun (Cons. d'État, 31 juill. 1912, Sté des granits porphyroïdes des Vosges, Rec. p. 909, concl. Léon Blum), soit par son objet, s'il confie au cocontractant l'exécution même d'un service public (Cons. d'État, 20 avril 1956, Épx Bertin, Rec. p. 167).

Or, l'examen minutieux des motifs de l'arrêt du 28 avril 1983 met en lumière un subtil glissement qualificatif entre la Cour d'appel et la Cour de révision, ainsi qu'une conception nettement plus extensive que celle prévalant devant le juge administratif français. La Cour d'appel avait déduit la nature administrative de l'