Cour de révision, 7 mai 1990, Ordre des architectes de la Principauté de Monaco c/ État de Monaco.

Résumé

# Cour de Révision de Monaco, 07 mai 1990, n° 26011 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 07 mai 1990, n° 26011 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1990/05-07-26011)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la Cour de révision de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative le 7 mai 1990, prend sa source dans un différend opposant une institution ordinale, l'Ordre des architectes de la Principauté de Monaco, à la puissance publique monégasque, l'État de Monaco. Au cœur de ce contentieux se trouve la réalisation d'une série de sept opérations immobilières et d'aménagement d'envergure touchant au patrimoine bâti et aux équipements publics ou collectifs de la Principauté. Plus précisément, l'État de Monaco avait entrepris et fait exécuter divers travaux de construction, de surélévation et de transformation portant sur des édifices variés. Le texte de l'arrêt dresse l'inventaire exhaustif de ces sept chantiers litigieux : 1. La surélévation et les transformations de l'ancienne poste de Monaco-ville ; 2. La surélévation du lycée de Monaco ; 3. La transformation de l'immeuble dénommé « Foyer d'accueil Dame Fatima » ; 4. L'aménagement ou la réalisation concernant le théâtre en plein air du Fort Antoine ; 5. La poursuite des travaux pour la construction de l'immeuble « Bel Air » ; 6. La transformation de l'école des Frères de Monaco-ville ; 7. La construction de l'aile sud du Columbarium du cimetière de Monaco. Une double caractéristique factuelle et administrative singularisait l'ensemble de ces sept opérations immobilières. D'une part, il était constant que toutes ces opérations avaient préalablement fait l'objet d'autorisations de bâtir (également désignées dans l'arrêt sous les termes de permis de construire ou d'autorisations de construire) que l'État s'était délivrées à lui-même. D'autre part, l'État avait fait exécuter l'intégralité de ces travaux, incluant l'élaboration des plans des immeubles publics et le contrôle de leur édification, sans recourir au concours d'un architecte autorisé à exercer en Principauté, c'est-à-dire sans faire appel à un membre de l'Ordre des architectes de Monaco. Estimant que cette manière de procéder par les services de l'État méconnaissait le monopole et les prérogatives légales de la profession d'architecte tels que garantis par la réglementation monégasque sur la profession et sur l'urbanisme, l'Ordre des architectes a décidé de porter le fer sur le terrain juridictionnel. Plutôt que d'attaquer directement et initialement les actes administratifs d'autorisation, l'organisme professionnel a choisi la voie du contentieux indemnitaire en recherchant la responsabilité civile et administrative de l'État devant les juridictions de droit commun. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'Ordre des architectes de la Principauté de Monaco a initié la procédure en assignant l'État de Monaco devant la juridiction de première instance (dont la dénomination exacte n'est pas précisée dans la décision, bien qu'il s'agisse structurellement du Tribunal de première instance) aux fins d'obtenir sa condamnation au paiement de la somme symbolique de un franc à titre de dommages-intérêts. Cette demande visait la réparation du préjudice moral ou collectif que l'État aurait causé à la profession en faisant exécuter les sept opérations précitées sans le concours d'un architecte autorisé. Au soutien de son action en responsabilité, l'Ordre des architectes articulait sa démonstration autour de la notion de faute. Selon le demandeur, l'État avait commis une faute en n'observant pas un bloc de légalité composé de plusieurs textes spécifiques régissant tant la profession d'architecte que le droit de l'urbanisme et de la construction : * L'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 ; * L'article 4 de l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, telle que modifiée par l'ordonnance souveraine n° 2783 du 17 mars 1962, prise en application de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. En défense, dès la première instance, l'État de Monaco a soulevé une exception de procédure tendant au sursis à statuer, fondée sur l'existence d'une question préjudicielle relevant de la compétence exclusive du Tribunal suprême. L'argumentation étatique procédait alors d'une lecture particulière du litige : après avoir observé que la référence faite par l'Ordre aux textes précités posait la question de savoir si les lois et règlements en vigueur imposaient à l'État une demande préalable d'autorisation de bâtir, l'administration demandait qu'il soit sursis à statuer jusqu'à ce que le Tribunal suprême se prononce sur le recours en validité des autorisations délivrées. Par le jugement entrepris (dont la date n'est pas précisée dans la décision), les premiers juges ont procédé en deux temps, aboutissant à un résultat paradoxal qui explique la structure croisée des appels subséquents : 1. Sur l'exception de procédure, le tribunal a rejeté la demande de sursis à statuer formulée par l'État. Pour écarter la question préjudicielle, les premiers juges ont retenu que l'action de l'Ordre des architectes s'analysait strictement en une action en responsabilité pour faute. Selon eux, cette action n'impliquait nullement une appréciation préalable de la validité de décisions administratives qui auraient consisté, pour l'administration, à se dispenser de se délivrer à elle-même un permis de construire. Le tribunal a souligné qu'une telle hypothèse de dispense était totalement « étrangère à la présente espèce » puisqu'il était constant que les opérations incriminées avaient toutes fait l'objet d'un tel permis. 2. Sur le fond du droit, toutefois, le jugement a débouté l'Ordre des architectes de son action en responsabilité (les motifs de ce rejet au fond par les premiers juges ne sont pas précisés dans la décision). Un appel a été interjeté contre ce jugement (les modalités de la procédure d'appel avant l'intervention de la Cour de révision statuant en matière administrative et la raison pour laquelle la Cour statue directement sur les conclusions d'appel sans que les parties n'aient déposé de conclusions additionnelles ne sont pas précisées dans la décision, si ce n'est la mention liminaire qu'il « échet de statuer en l'état de leurs conclusions d'appel »). Devant la Cour de révision statuant en matière administrative, les positions des parties se sont cristallisées à travers un appel principal et un appel incident : * **L'Ordre des architectes**, appelant principal car débouté au fond en première instance, demandait à la Cour une confirmation partielle et une infirmation partielle : il sollicitait que le rejet de la demande de sursis à statuer soit confirmé (maintenant ainsi la compétence immédiate du juge judiciaire/administratif de droit commun pour statuer sans renvoi préjudiciel) et, statuant à nouveau au fond, qu'il soit fait droit à sa demande de un franc de dommages-intérêts. * **L'État de Monaco**, intimé et appelant incident, a affiné sa stratégie procédurale dans ses dernières conclusions d'appel. Abandonnant l'angle d'une éventuelle dispense d'autorisation qui avait été censuré par les premiers juges, l'État demandait à la Cour de surseoir à statuer jusqu'à ce que le Tribunal suprême, saisi à la requête de la partie la plus diligente, se soit prononcé sur la validité de la décision de l'administration d'élaborer, sans recours obligatoire à un membre de l'Ordre des architectes, les plans des immeubles publics dont elle décide l'édification et d'en assurer elle-même le contrôle. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision, siégeant en matière administrative, était confrontée à une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque, située à la croisée du contentieux de la responsabilité de la puissance publique et du contentieux de la légalité des actes administratifs. Le problème de droit pouvait se formuler ainsi : **Saisie d'une action en responsabilité civile dirigée contre l'État à raison de la faute qu'il aurait commise en faisant exécuter des travaux de construction sur des édifices publics sans le concours d'un architecte membre de l'Ordre, mais sous le couvert d'autorisations de construire qu'il s'est délivrées à lui-même, la juridiction de droit commun peut-elle apprécier directement le caractère fautif de ce comportement, ou doit-elle surseoir à statuer et renvoyer au Tribunal suprême, à titre de question préjudicielle sur le fondement de l'article 90 B 3 de la Constitution, l'appréciation de la validité desdites autorisations de construire ?** En filigrane, la question mettait en jeu la notion de détachabilité du comportement matériel ou de l'abstention de l'administration (ne pas recourir à un architecte) par rapport à l'acte administratif formel (l'autorisation de bâtir délivrée au vu de plans non établis par un architecte). Si la faute invoquée se confond avec l'illégalité éventuelle du permis de construire, le juge de la responsabilité peut-il trancher le litige indemnitaire sans empiéter sur le monopole du juge constitutionnel et administratif de l'excès de pouvoir ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par la Cour de révision se caractérise par sa grande concision et sa rigueur syllogistique, opérant un redressement net par rapport à l'analyse des premiers juges et recadrant même les termes de la question préjudicielle tels que formulés par l'État en cause d'appel. Dans un premier temps, la Cour écarte implicitement mais nécessairement la distinction qu'avait tenté d'opérer le jugement de première instance entre l'action en responsabilité pour faute et l'appréciation de la validité des actes administratifs. Les premiers juges avaient cru pouvoir retenir leur plénitude de compétence au motif que l'État ne s'était pas dispensé de permis de construire, mais s'en était bien délivré pour chacune des sept opérations. Or, pour la Cour de révision, c'est précisément l'existence même de ces autorisations de construire qui fait obstacle à ce que le juge du fond apprécie directement la faute de l'État. Dans un deuxième temps, la Haute juridiction établit un lien d'indivisibilité logique et juridique entre la faute alléguée et la légalité des actes administratifs d'autorisation. Elle pose le principe majeur de son arrêt dans un attendu de principe limpide : > « Attendu que la détermination du caractère fautif ou non du comportement de l'État implique nécessairement l'appréciation de la validité des autorisations de construire délivrées pour chacune des opérations immobilières susvisées sans le concours d'un membre de l'ordre des architectes [...] » L'adverbe « nécessairement » est ici la clé de voûte de la motivation. Le comportement reproché à l'État — avoir fait exécuter des travaux sans le concours d'un architecte en violation alléguée de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 et de l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959 modifiée — ne s'est pas déployé dans un vide juridique ou sous la forme d'une simple voie de fait ou d'une opération matérielle détachable. Ce comportement a été formalisé, cristallisé et validé administrativement par la délivrance d'autorisations de bâtir. Dès lors, dire que l'État a commis une faute en construisant sans architecte revient exactement à dire que les autorisations de construire qu'il s'est délivrées sur la base de dossiers ne comportant pas la signature ou le concours d'un membre de l'Ordre des architectes sont entachées d'illégalité. Inversement, si ces autorisations de construire sont valides au regard des textes d'urbanisme et de la réglementation professionnelle, le fait d'avoir exécuté les travaux conformément à ces autorisations valides ne saurait constituer une faute engageant la responsabilité de l'État. Il est remarquable de noter que la Cour de révision corrige au passage la formulation de l'État. Alors que l'État, dans ses dernières conclusions d'appel, demandait un renvoi préjudiciel portant sur « la validité de la décision de l'administration d'élaborer, sans recours obligatoire à un membre de l'ordre des architectes, les plans des immeubles publics [...] et d'en assurer elle-même le contrôle » (ce qui visait une décision de principe ou une décision interne de maîtrise d'œuvre), la Cour recentre strictement l'objet du renvoi sur les actes administratifs formels d'urbanisme : ce sont les « autorisations de construire délivrées pour chacune des opérations immobilières susvisées » dont la validité doit être appréciée. Dans un troisième temps, la Cour tire la conséquence constitutionnelle et procédurale de cette nécessaire appréciation de validité. Elle qualifie cette difficulté de « question préjudicielle ressortant à la compétence du tribunal suprême conformément aux dispositions de l'article 90 B 3 de la constitution de la Principauté ». En vertu de ce texte fondamental, les juridictions ordinaires, même lorsqu'elles statuent en matière administrative (contentieux de pleine juridiction ou de la responsabilité), sont dépourvues de compétence pour statuer par voie d'exception sur la validité des décisions administratives. Seul le Tribunal suprême détient le pouvoir d'apprécier cette validité sur renvoi de l'autorité judiciaire. En conséquence, la Cour de révision infirme le jugement entrepris qui avait refusé de surseoir à statuer. Statuant à nouveau, elle ordonne le sursis à statuer, renvoie la partie la plus diligente à saisir le Tribunal suprême d'un recours en appréciation de validité des sept autorisations de construire litigieuses, et assortit cette injonction procédurale d'un délai de rigueur de deux mois à compter du prononcé de l'arrêt pour justifier de cette saisine auprès du greffe général, sous peine de radiation de l'affaire du rôle. ### C. Le dispositif La Cour de révision conclut son arrêt par le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS, > Déclare recevable les appels principal et incident, > Infirme le jugement entrepris, > Et statuant à nouveau, > Dit qu'il incombe à la partie la plus diligente de saisir le tribunal suprême d'un recours en appréciation de la validité des autorisations de construire que l'État s'est délivré sans le concours d'un membre de l'ordre des architectes de Monaco pour les sept opérations de construction immobilière énumérées en tête de la présente décision, > Dit que faute qu'il en soit justifié au greffe général dans le délai de deux mois du jour de la présente décision l'affaire sera rayée du rôle ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 7 mai 1990 par la Cour de révision de Monaco constitue une décision de référence — un véritable arrêt de principe — quant à l'articulation des compétences entre les juridictions de l'ordre judiciaire (statuant ici « en matière administrative ») et le Tribunal suprême, gardien de la constitutionnalité et de la légalité administrative dans la Principauté. Pour en mesurer toute la portée scientifique, il convient d'analyser l'architecture singulière du contentieux administratif monégasque telle qu'elle se révèle à travers le prisme de cette décision. #### 1. Le dualisme juridictionnel spécifique de la Principauté et le rôle de l'article 90 B 3 de la Constitution Contrairement au système français caractérisé par une séparation organique complète entre deux ordres de juridictions (l'ordre judiciaire chapeauté par la Cour de cassation et l'ordre administratif dominé par le Conseil d'État), le système juridictionnel monégasque repose sur une répartition fonctionnelle des compétences au sein de laquelle l'unité de juridiction pour le contentieux indemnitaire coexiste avec la spécialisation d'une juridiction suprême pour le contentieux de l'annulation et de la validité. Comme en témoigne la mention liminaire de l'arrêt (« La Cour de révision, statuant en matière administrative »), le contentieux de la responsabilité de l'État relève des tribunaux ordinaires (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Cour de révision) qui statuent alors selon des règles ou sous une qualification administrative. L'Ordre des architectes avait donc parfaitement saisi le juge naturel de l'indemnisation en assignant l'État de Monaco en paiement de dommages-intérêts devant le juge de droit commun. Toutefois, cette plénitude de juridiction en matière de responsabilité trouve sa limite constitutionnelle dans les attributions réservées au Tribunal suprême par l'article 90 de la Constitution. En visant expressément « l'article 90 B 3 de la constitution de la Principauté », la Cour de révision rappelle la ligne de partage impérative des compétences : en matière administrative, le Tribunal suprême statue souverainement, outre sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, sur les recours en appréciation de validité desdites décisions et ordonnances. Il en résulte que le juge ordinaire monégasque, fût-il la Cour de révision statuant en matière administrative, n'est pas le juge de la légalité des actes administratifs, pas même par voie d'exception. L'adage selon lequel « le juge de l'action est le juge de l'exception » se trouve ici neutralisé par une norme de valeur constitutionnelle. Dès lors que la solution d'un litige indemnitaire dépend de la légalité d'un acte administratif individuel ou réglementaire, le juge du fond a l'obligation constitutionnelle de se dessaisir temporairement de cette question au profit du Tribunal suprême. #### 2. La liaison de la faute et de l'illégalité : le refus de la théorie de la détachabilité Tout l'intérêt doctrinal de l'arrêt du 7 mai 1990 réside dans la rigueur avec laquelle la Cour de révision apprécie le caractère sérieux et surtout le caractère *nécessaire* de la question préjudicielle, déjouant ainsi les stratégies d'évitement du contrôle de légalité. En l'espèce, tant l'Ordre des architectes que le tribunal en première instance avaient tenté de dissocier le terrain de la responsabilité délictuelle ou quasi-délictuelle de l'État du terrain de la légalité des actes d'urbanisme. Le raisonnement de l'Ordre consistait à présenter le recours à des services techniques internes dépourvus du titre d'architecte inscrit à l'Ordre comme un simple fait matériel fautif, une méconnaissance directe d'une obligation légale de faire ou de ne pas faire découlant de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 et des textes d'urbanisme de 1959 et 1962. Dans cette perspective, peu importait que l'État se fût délivré des permis de construire ; la faute résidait en amont et en aval de ces permis, dans le fait même de concevoir des plans et de diriger des chantiers sans architecte. Le jugement de première instance avait abondé dans ce sens en opérant un raisonnement *a contrario* qui s'est avéré erroné aux yeux de la Cour de révision. Les premiers juges avaient estimé qu'il n'y aurait eu matière à question préjudicielle que si l'administration avait pris la décision administrative de *se dispenser* de permis de construire. Or, constatant que des permis avaient bien été délivrés pour les sept chantiers, le tribunal en avait déduit qu'aucune question de validité d'une décision de dispense ne se posait, ouvrant ainsi la voie à un examen direct de la faute au fond (examen qui avait d'ailleurs conduit au rejet de la demande de l'Ordre). La Cour de révision censure intégralement cette approche en opérant un renversement de perspective saisissant : c'est précisément parce que des autorisations de construire ont été délivrées que la question de leur validité se pose de manière incontournable. Pourquoi ? Parce qu'en droit de l'urbanisme et de la construction (régi par l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959 modifiée par l'ordonnance souveraine n° 2783 du 17 mars 1962), la vérification de la qualité de l'auteur du projet architectural s'opère au stade de l'instruction et de la délivrance de l'autorisation de bâtir. Dès lors que l'État s'est délivré à lui-même ces

Responsabilité de l'Etat Urbanisme - Question préjudicielle - Compétence du tribunal suprême Urbanisme Permis de construire - Validité - Appréciation - Compétence Procédure civile Sursis à statuer - Urbanisme - Autorisation de construire - Validité - Compétence - Tribunal suprême La détermination du caractère fautif ou non du comportement de l'État qui a fait exécuter sans le concours d'un architecte divers travaux de construction implique nécessairement l'appréciation de la validité des autorisations de construire qu'il s'est délivré, constitue une question préjudicielle ressortissant de la compétence du tribunal suprême. La Cour de révision, statuant en matière administrative Attendu que les parties n'ont pas déposé de conclusions additionnelles qu'il échet de statuer en l'état de leurs conclusions d'appel ; Attendu que l'ordre des architectes de la Principauté de Monaco a assigné l'État de Monaco au paiement de un franc de dommages-intérêts en réparation du préjudice qu'il lui aurait causé en ayant fait exécuter, sans le concours d'un architecte autorisé à exercer en Principauté, les travaux suivants : surélévation et transformations de l'ancienne poste de Monaco-ville, surélévation du lycée de Monaco, transformation de l'immeuble « Foyer d'accueil Dame Fatima », théâtre en plein air du Fort Antoine, poursuite des travaux pour la construction de l'immeuble « Bel Air », transformation de l'école des Frères de Monaco-ville et construction de l'aile sud du Columbarium du cimetière de Monaco, opérations ayant été l'objet d'autorisations de bâtir ; Attendu qu'à l'appui de sa demande, il invoquait la faute commise par l'État en n'observant pas les dispositions de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942, l'article 4 de l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959 modifiée par celle n° 2783 du 17 mars 1962 prise en application de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie ; Attendu qu'en réponse l'État de Monaco après avoir observé que la référence faite par l'ordre des architectes aux textes précités posait la question de savoir si les lois et règlements en vigueur imposaient à l'État une demande préalable d'autorisation de bâtir, demandait qu'il soit sursis à statuer jusqu'à ce que le tribunal suprême statue sur le recours en validité des autorisations délivrées ; Attendu que le jugement entrepris rejette cette exception retenant que l'action de l'ordre des architectes s'analyse en une action en responsabilité pour faute et n'implique nullement une appréciation préalable de la validité de décisions administratives qui auraient consisté pour l'administration à se dispenser de se délivrer à elle-même un permis de construire, situation étrangère à la présente espèce puisqu'il est constant que les opérations incriminées ont toutes fait l'objet d'un tel permis ; Attendu que l'ordre des architectes, débouté de son action en responsabilité et appelant demande que le rejet de la demande de sursis à statuer soit confirmé et qu'il soit fait droit à sa demande de dommages-intérêts ; Attendu que dans les dernières conclusions d'appel l'État de Monaco intimé et appelant incident demande à la Cour de surseoir à statuer jusqu'à ce que le Tribunal suprême, saisi à la requête de la partie la plus diligente, se soit prononcé sur la validité de la décision de l'administration d'élaborer, sans recours obligatoire à un membre de l'ordre des architectes, les plans des immeubles publics dont elle décide l'édification et d'en assurer elle-même le contrôle ; Attendu que la détermination du caractère fautif ou non du comportement de l'État implique nécessairement l'appréciation de la validité des autorisations de construire délivrées pour chacune des opérations immobilières susvisées sans le concours d'un membre de l'ordre des architectes et constitue une question préjudicielle ressortant à la compétence du tribunal suprême conformément aux dispositions de l'article 90 B 3 de la constitution de la Principauté ; Qu'il convient dès lors de surseoir à statuer et de renvoyer la partie la plus diligente à saisir le tribunal suprême d'un recours en appréciation de validité des autorisations de construire litigieuses ; PAR CES MOTIFS, Déclare recevable les appels principal et incident, Infirme le jugement entrepris, Et statuant à nouveau, Dit qu'il incombe à la partie la plus diligente de saisir le tribunal suprême d'un recours en appréciation de la validité des autorisations de construire que l'État s'est délivré sans le concours d'un membre de l'ordre des architectes de Monaco pour les sept opérations de construction immobilière énumérées en tête de la présente décision, Dit que faute qu'il en soit justifié au greffe général dans le délai de deux mois du jour de la présente décision l'affaire sera rayée du rôle ; MM. Bel, prem. prés. et rapp. ; Pucheus, v. prés. ; Charliac et Vellieux, cons. ; Carrasco, proc. gén. ; MMes Clerissi et Marquet, av. déf. ; Piwnica, av. au CE et à la C. cass.

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