Cour de Révision de Monaco, 07 mai 1990, n° 26727
Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 07 mai 1990, n° 26727 (Lire sur source officielle)
Faits
L'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco a introduit, par exploit du 11 février 1966, une action en responsabilité civile contre l'État de Monaco, réclamant la condamnation de ce dernier au paiement de la somme symbolique d'un franc à titre de dommages-intérêts pour préjudice moral. Le grief fondant cette action tenait à ce que l'État avait fait exécuter plusieurs opérations de construction, de surélévation et de transformation d'édifices publics ou d'intérêt public sans avoir eu recours au concours d'un architecte autorisé à exercer en Principauté, en violation alléguée des dispositions de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942, laquelle rend obligatoire l'intervention d'un architecte pour l'établissement des plans et devis ainsi que pour le contrôle de l'exécution des travaux pour lesquels la législation impose une demande préalable d'autorisation de bâtir.
Les opérations immobilières incriminées, précisées par l'Ordre dans ses conclusions du 15 février 1971, étaient au nombre de sept : la surélévation et la transformation de l'ancienne Poste de Monaco-Ville, la surélévation du Lycée de Monaco, la transformation de l'immeuble « Foyer d'Accueil Dame Fatima », le théâtre en plein air du Fort Antoine, la poursuite des travaux de construction de l'immeuble « Bel Air », la transformation de l'École des Frères de Monaco-Ville, et la construction de l'aile Sud du Columbarium du Cimetière de Monaco. Pour chacune de ces opérations, le Ministre d'État avait délivré des autorisations de construire — fait constant et non contesté — mais sans que les plans réglementaires et pièces annexées aient été signés par un architecte inscrit à l'Ordre, ni que l'exécution des travaux ait été placée sous le contrôle d'un tel professionnel.
L'État de Monaco, en défense, faisait valoir que la législation monégasque ne comportait aucune disposition expressément analogue à l'article 421-1 du Code français de l'urbanisme imposant aux services publics l'obligation d'obtenir un permis de construire préalable, que la délivrance de tels permis n'avait procédé que d'une pratique administrative abandonnée depuis, et que les textes régissant la profession d'architecte — en particulier l'ordonnance-loi n° 341 de 1942 — étant destinés à régir des personnes de droit privé, ne sauraient être étendus à des personnes en situation de droit public, conformément à un précédent du Tribunal Suprême (décision H. du 17 mai 1972). Il soutenait en outre que la détermination du caractère fautif ou non de son comportement impliquait nécessairement une appréciation préalable de la validité des autorisations de construire délivrées, laquelle ressortit à la compétence exclusive du Tribunal Suprême en vertu de l'article 90 B-3° de la Constitution.
Procédure
Le litige a connu une trajectoire procédurale exceptionnellement longue, s'étalant sur plus de deux décennies.
En première instance, par jugement du 18 décembre 1980, le Tribunal de première instance avait sursis à statuer en enjoignant à l'Ordre des Architectes de conclure sur la question préjudicielle soulevée. À la reprise de la procédure, par jugement du 16 octobre 1986, le Tribunal de première instance a rejeté la demande de sursis à statuer formée par l'État — au motif que l'action en responsabilité pour faute n'impliquait nullement une appréciation préalable de la validité de décisions administratives, les opérations incriminées ayant toutes fait l'objet d'un permis de construire effectivement délivré — et a simultanément débouté l'Ordre des Architectes au fond, en retenant que l'ordonnance souveraine n° 3387 du 25 septembre 1965 opérait une discrimination déterminante entre les travaux exécutés pour le compte de l'État ou de la Commune et ceux exécutés par des particuliers, seuls ces derniers étant soumis à autorisation préalable.
En appel, par arrêt du 8 novembre 1988, la Cour d'appel de Monaco a confirmé le rejet de la demande de sursis à statuer, mais a infirmé le jugement au fond, faisant droit à l'appel principal de l'Ordre des Architectes. Elle a considéré que l'ordonnance souveraine n° 3387 ne consacrait nullement une telle discrimination et que les textes généraux sur l'urbanisme, la construction et la voirie soumettaient également l'État à l'obligation d'autorisation préalable et au recours obligatoire à un architecte. Elle a en conséquence condamné l'État de Monaco à verser à l'Ordre des Architectes la somme d'un franc à titre de dommages-intérêts pour préjudice moral.
Sur premier pourvoi, la Cour de révision, par arrêt rendu à l'audience du 4 octobre 1989, a cassé en toutes ses dispositions l'arrêt de la Cour d'appel. Elle a jugé que la détermination du caractère fautif ou non du comportement de l'État impliquait nécessairement l'appréciation de la validité des autorisations de construire délivrées sans le concours d'un membre de l'Ordre des Architectes, constituant une question préjudicielle ressortissant à la compétence exclusive du Tribunal Suprême en application de l'article 90 B-3° de la Constitution. La cause a été renvoyée à la prochaine session de la Cour de révision.
Sur renvoi, la Cour de révision a statué par l'arrêt du 7 mai 1990 ici commenté, les parties n'ayant pas déposé de conclusions additionnelles, de sorte que la Cour a statué en l'état de leurs conclusions d'appel.
Question de droit
La décision soulève deux questions de droit étroitement imbriquées, dont l'une est d'ordre procédural et l'autre substantiel.
Sur le plan procédural, la question centrale est celle du partage de compétence entre la juridiction de droit commun en matière administrative — le Tribunal de première instance — et le Tribunal Suprême, au regard de l'article 90 B-3° de la Constitution de la Principauté. Plus précisément : lorsqu'une juridiction de droit commun est saisie d'une action en responsabilité pour faute dirigée contre l'État à raison de la délivrance d'autorisations de construire sans respect de la procédure imposant le concours d'un architecte, est-elle tenue de surseoir à statuer pour renvoyer au Tribunal Suprême la question préjudicielle de la validité de ces autorisations administratives ? La détermination du caractère fautif du comportement de l'État implique-t-elle nécessairement et préalablement un contrôle de légalité des actes administratifs en cause, ressortissant à la compétence exclusive du Tribunal Suprême ?
Sur le plan substantiel, la question était de savoir si l'État de Monaco était assujetti, comme toute personne privée, à l'obligation d'obtenir une autorisation préalable de construire en vertu de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, et corrélativement à l'obligation de recourir au concours d'un architecte inscrit à l'Ordre en application de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942. Cette question, qui avait opposé les différentes juridictions saisies, constitue précisément la substance du renvoi préjudiciel ordonné par la Cour de révision, le fond ne pouvant être tranché qu'après que le Tribunal Suprême se soit prononcé sur la validité des autorisations délivrées.
Solution
Par son arrêt sur renvoi du 7 mai 1990, la Cour de révision, statuant en l'état des conclusions d'appel, a infirmé le jugement du Tribunal de première instance et ordonné le renvoi préjudiciel devant le Tribunal Suprême dans les termes suivants :
« Déclare recevables les appels principal et incident ; infirme le jugement entrepris ; et statuant à nouveau, dit qu'il incombe à la partie la plus diligente de saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de la validité des autorisations de construire que l'État s'est délivrées sans le concours d'un membre de l'Ordre des Architectes de Monaco pour les sept opérations de construction immobilière énumérées en tête de la présente décision ; dit que faute qu'il en soit justifié au Greffe Général dans le délai de deux mois du jour de la présente décision, l'affaire sera rayée du rôle ; réserve les dépens. »
La Cour prend soin de rappeler, dans ses motifs, que sa décision de cassation du 4 octobre 1989 avait déjà tranché la question de principe : ’’ la détermination du caractère fautif ou non du comportement de l'État implique nécessairement l'appréciation de la validité des autorisations de construire délivrées pour chacune des opérations immobilières susvisées sans le concours d'un membre de l'Ordre des Architectes et constitue une question préjudicielle ressortant à la compétence du Tribunal Suprême conformément aux dispositions de l'article 90 B 3 de la Constitution de la Principauté ».
Conformément à ce constat, la Cour ordonne le sursis à statuer implicite résultant du renvoi préjudiciel, avec un délai de deux mois imparti aux parties pour justifier de la saisine du Tribunal Suprême, à peine de radiation du rôle.
Portée
I. La confirmation du monopole préjudiciel du Tribunal Suprême en matière d'appréciation de validité des actes administratifs
L'apport fondamental de cet ensemble décisionnel — et plus particulièrement de l'arrêt de cassation du 4 octobre 1989 dont l'arrêt sur renvoi du 7 mai 1990 tire toutes les conséquences — réside dans l'affirmation solennelle du caractère exclusif et incontournable de la compétence du Tribunal Suprême pour apprécier la validité des décisions administratives, même lorsque cette appréciation ne constitue qu'une question incidente à un litige en responsabilité porté devant la juridiction de droit commun.
L'article 90 B-3° de la Constitution de la Principauté de Monaco attribue au Tribunal Suprême une compétence souveraine pour statuer « sur les recours en interprétation et les recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives et des ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois ». La question posée par l'affaire était de savoir si cette attribution de compétence pouvait être contournée lorsque la validité d'un acte administratif ne constitue pas l'objet principal d'un recours mais une question incidente, préalable à la résolution d'un litige de responsabilité.
La Cour d'appel, dans son arrêt infirmé du 8 novembre 1988, avait adopté une lecture restrictive, estimant que l'action en responsabilité pour faute n'impliquait « nullement une appréciation préalable de validité de décisions administratives de nature à constituer une question préjudicielle ». Ce raisonnement, qui s'inscrivait dans la continuité du jugement de première instance, procédait d'une dissociation entre la faute civile — appréciable directement par le juge de droit commun — et la légalité administrative — réservée au Tribunal Suprême. Il présentait l'avantage de la simplicité et de l'efficacité procédurale, permettant au juge ordinaire de statuer sans attendre le renvoi préjudiciel.
La Cour de révision l'a rejeté avec netteté. En affirmant que la détermination du caractère fautif « implique nécessairement » l'appréciation de la validité des autorisations délivrées, elle consacre une conception unitaire du contrôle de légalité des actes administratifs à Monaco : le juge ordinaire ne saurait, même indirectement et à titre incident, porter un jugement sur la conformité au droit d'une décision administrative. Ce faisant, elle se démarque d'une conception qui permettrait au juge du fond de trancher lui-même, à titre préjudiciel, les questions de légalité administrative.
Cette solution s'apparente, dans sa logique, à l'exception d'illégalité telle qu'elle peut se poser devant les juridictions ordinaires dans d'autres ordres juridiques, mais avec une différence de taille : à Monaco, la question préjudicielle de validité doit impérativement être renvoyée devant le Tribunal Suprême, juridiction constitutionnellement désignée, sans que le juge ordinaire puisse se l'approprier même à titre incident.
II. La définition du lien de nécessité entre la faute et la légalité de l'acte administratif
La solution mérite d'être examinée dans sa logique interne. Pourquoi la détermination du caractère fautif du comportement de l'État implique-t-elle « nécessairement » l'appréciation de la validité des autorisations de construire ?
Le raisonnement sous-jacent est le suivant : l'Ordre des Architectes fonde sa demande sur la violation de l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942, qui impose le recours obligatoire à un architecte pour les travaux soumis à autorisation préalable. Or, pour déterminer si l'État a commis une faute en ne faisant pas appel à un architecte, il faut d'abord établir que les travaux en question étaient effectivement soumis à l'obligation d'autorisation préalable et que les autorisations délivrées l'ont été de manière régulière — ou au contraire irrégulière, notamment en l'absence de signature d'un architecte. Cette détermination ne peut se faire sans apprécier la validité des autorisations de construire elles-mêmes : si ces autorisations sont valides telles que délivrées — c'est-à-dire si l'administration était en droit de les délivrer sans faire intervenir d'architecte — la faute disparaît ; si elles sont invalides, la faute est constituée.
Autrement dit, la faute et l'illégalité administrative sont ici indissociables : l'une ne peut être caractérisée sans que l'autre soit tranchée. Cette indivisibilité justifie le renvoi préjudiciel obligatoire devant le Tribunal Suprême.
III. Les modalités pratiques du renvoi préjudiciel : charge et délai
L'arrêt du 7 mai 1990 apporte également une précision procédurale importante en matière de renvoi préjudiciel : il revient à « la partie la plus diligente » de saisir le Tribunal Suprême. La Cour ne désigne pas spécifiquement l'une ou l'autre des parties, laissant l'initiative à celle qui a le plus d'intérêt à voir l'affaire prospérer rapidement. Ce mécanisme, neutre en apparence, peut toutefois s'avérer complexe dans les litiges où aucune des parties n'a intérêt à saisir la juridiction constitutionnelle — comme c'était peut-être le cas ici, chaque partie pouvant redouter le résultat du renvoi.
La Cour assortit ce renvoi d'un délai de deux mois, à l'expiration duquel, faute de justification au Greffe Général de la saisine du Tribunal Suprême, l'affaire sera rayée du rôle. Cette sanction de la radiation, qui met fin provisoirement à l'instance sans épuiser le droit d'action, reflète une préoccupation de bonne administration de la justice : la Cour entend ne pas laisser le litige en suspens indéfiniment, tout en ne pouvant statuer au fond tant que la question préjudicielle n'est pas résolue.
La mention finale de la décision, indiquant qu'« à défaut de saisine du Tribunal Suprême, l'affaire se trouve rayée du rôle », confirme que ce délai a effectivement eu des conséquences pratiques sur le sort du litige.
IV. La question de fond en suspens : l'assujettissement de l'État à l'obligation d'autorisation préalable et au recours obligatoire à l'architecte
L'arrêt de renvoi ne tranche évidemment pas la question substantielle, mais il est utile d'en mesurer la portée au regard des argumentations développées tout au long de la procédure.
La Cour d'appel, dans son arrêt du 8 novembre 1988 — certes cassé mais dont les motifs sur le fond ne sont pas formellement infirmés par la cassation, laquelle ne portait que sur la question de la compétence —, avait retenu une analyse rigoureuse de l'ordonnance souveraine n° 3387 du 25 septembre 1965, concluant que ce texte ne consacrait aucune discrimination entre les travaux publics et les travaux privés quant à l'obligation d'autorisation préalable, et que les textes généraux sur l'urbanisme et la voirie soumet l'État à la même obligation que tout autre constructeur. Cette analyse, si elle avait été validée par le Tribunal Suprême, aurait conduit à condamner l'État pour avoir fait délivrer des permis de construire sans le concours obligatoire d'un architecte.
L'État, pour sa part, soutenait que l'absence dans la législation monégasque d'une disposition expresse — analogue à celle qui figure dans le Code français de l'urbanisme — soumettant les personnes publiques à l'obligation d'obtenir un permis de construire, combinée à la structure constitutionnelle concentrant l'ensemble du pouvoir gouvernemental entre les mains du Ministre d'État, justifiait une exemption de fait, les services techniques de l'État se substituant à l'architecte pour les constructions d'intérêt public.
La question demeurait donc entière à l'issue de l'arrêt du 7 mai 1990, son sort étant suspendu à la saisine du Tribunal Suprême, qui n'est pas intervenue dans le délai imparti, conduisant à la radiation de l'affaire.
V. Valeur jurisprudentielle de l'ensemble décisionnel
L'intérêt de cet ensemble décisionnel — comprenant le jugement de première instance du 16 octobre 1986, l'arrêt d'appel du 8 novembre 1988, l'arrêt de cassation du 4 octobre 1989 et l'arrêt sur renvoi du 7 mai 1990 — est multiple pour la jurisprudence monégasque.
En premier lieu, il fixe avec clarté le mécanisme du renvoi préjudiciel à Monaco : dès lors que la résolution d'un litige ordinaire implique nécessairement une appréciation de la validité d'un acte administratif, la juridiction de droit commun est dessaisie de cette question, tenue de surseoir à statuer et d'inviter les parties à saisir le Tribunal Suprême. Aucune déclinaison de compétence n'est possible : le lien de nécessité entre la question de légalité et la question principale suffit à déclencher le mécanisme préjudiciel.
En deuxième lieu, il illustre la rigueur avec laquelle la Cour de révision veille au respect des attributions constitutionnelles des différentes juridictions, n'hésitant pas à casser un arrêt d'appel pour violation de l'article 90 B-3° de la Constitution, alors même que les juges du fond avaient statué au fond dans un sens qui pouvait paraître fondé en droit — notamment au regard de l'analyse minutieuse conduite par la Cour d'appel sur les textes d'urbanisme.
En troisième lieu, la décision met en lumière les tensions inhérentes à la coexistence, dans l'ordre juridique monégasque, d'une juridiction ordinaire compétente en matière administrative au titre de la compétence résiduelle et d'une juridiction constitutionnelle disposant d'un monopole pour le contrôle de légalité des actes administratifs. Cette dualité impose une délimitation rigoureuse des compétences, que la Cour de révision assume ici en censurant toute tentative — même bien intentionnée — du juge ordinaire de trancher lui-même des questions relevant du Tribunal Suprême.
Enfin, la décision de la composition de la Cour de révision (MM. Bel, premier président rapporteur ; Pucheus, vice-président ; Charliac et Vellieux, conseillers ; Carrasco, procureur général ; Vecchierini, greffier en chef) confirme l'importance institutionnelle accordée à cette affaire dans le contexte de la jurisprudence constitutionnelle monégasque.
Responsabilité de la puissance publique Validité des autorisations administratives (matière d'urbanisme) - Appréciation par le Tribunal Suprême (art. 90B 3e de la Constitution) - Question préjudicielle - Sursis à statuer de la juridiction de droit commun Tribunal suprême Compétence dévolue par la Constitution pour apprécier la validité des autorisations administratives (matière d'urbanisme) - Question préjudicielle se posant à la juridiction de droit commun L'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco a assigné l'État de Monaco au paiement de un franc de dommages-intérêts en réparation du préjudice qu'il lui aurait causé, en ayant fait exécuter, sans le concours d'un architecte autorisé à exercer en Principauté, diverses opérations de construction ayant été l'objet d'autorisations de bâtir. À l'appui de sa demande il invoquait la faute commise par l'État en n'observant pas les dispositions de l'article 9 de l'ordonnance loi n° 341 du 24 mars 1942, l'article 4 de l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959 modifiée par celle n° 2783 du 17 mars 1962 prise en application de l'ordonnance loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. En réponse, l'État de Monaco après avoir observé que la référence faite par l'Ordre des Architectes aux textes précités posait la question de savoir si les lois et règlements en vigueur imposaient à l'État une demande préalable d'autorisation de bâtir, demandait qu'il soit sursis à statuer jusqu'à ce que le Tribunal Suprême statue sur le recours en validité des autorisations délivrées. Par jugement du 16 octobre 1986 le Tribunal de première instance a rejeté cette exception, retenant que l'action de l'Ordre des Architectes s'analysait en une action en responsabilité pour faute et n'impliquait nullement une appréciation préalable de la validité de décisions administratives, qui auraient consisté pour l'administration à se dispenser de se délivrer à elle-même un permis de construire, situation étrangère à la présente espèce, puisqu'il était constant que les opérations incriminées avaient toutes fait l'objet d'un tel permis. L'Ordre des Architectes débouté de son action en responsabilité et appelant, a demandé que le rejet de la demande de sursis soit confirmé et qu'il soit fait droit à sa demande de dommages-intérêts. L'État de Monaco intimé et appelant incident, a demandé à la Cour de surseoir à statuer jusqu'à ce que le Tribunal Suprême, saisi à la requête de la partie la plus diligente, se soit prononcé sur la validité de la décision de l'administration d'élaborer, sans recours obligatoire à un membre de l'Ordre des Architectes, les plans des immeubles publics dont elle décide l'édification et d'en assurer elle-même le contrôle. Par arrêt du 8 novembre 1988 la Cour d'appel a débouté l'État de Monaco de son appel incident, a confirmé le jugement entrepris en ce qu'il a rejeté la demande de sursis à statuer, et faisant droit aux fins de l'appel principal de l'Ordre des Architectes, a réformé le jugement en condamnant l'État de Monaco à payer à l'Ordre des Architectes la somme de 1 franc à titre de dommages-intérêts pour préjudice moral. Sur pourvoi la Cour de Révision a cassé l'arrêt attaqué en toutes ses dispositions et renvoyé la cause et les parties à la prochaine session, aux motifs que la détermination du caractère fautif ou non du comportement de l'État implique nécessairement l'appréciation de la validité des autorisations de construire délivrées pour chacune des opérations immobilières susvisées sans le concours d'un membre de l'Ordre des Architectes et constitue une question préjudicielle ressortant à la compétence du Tribunal Suprême, conformément aux dispositions de l'article 90 B - 3e de la Constitution de la Principauté. Dans un arrêt sur renvoi, la Cour de Révision a, le 7 mai 1990, déclaré recevables les appels principal et incident, infirmé le jugement entrepris et statuant à nouveau dit qu'il incombe à la partie la plus diligente de saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de la validité des autorisations de construire, que l'État s'est délivré sans le concours d'un membre de l'Ordre des Architectes de Monaco pour les diverses opérations de construction immobilière énumérées, et dit que faute qu'il en soit justifié au Greffe Général, dans le délai de deux mois du jour de la présente décision, l'affaire sera rayée du rôle. La Cour de révision, Attendu que les parties n'ont pas déposé de conclusions additionnelles, qu'il échet de statuer en l'état de leurs conclusions d'appel ; Attendu que l'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco a assigné l'État de Monaco au paiement de un franc de dommages-intérêts en réparation du préjudice qu'il lui aurait causé en ayant fait exécuter, sans le concours d'un architecte autorisé à exercer en Principauté, les travaux suivants : surélévation et transformations de l'ancienne poste de Monaco-Ville, surélévation du Lycée de Monaco, transformation de l'immeuble « Foyer d'Accueil Dame Fatima », théâtre en plein air du Fort Antoine, poursuite des travaux pour la construction de l'immeuble « Bel Air », transformation de l'école des Frères de Monaco-Ville et construction de l'aile Sud du Columbarium du Cimetière de Monaco, opérations ayant été l'objet d'autorisations de bâtir, Attendu qu'à l'appui de sa demande il invoquait la faute commise par l'État en n'observant pas les dispositions de l'article 9 de l'ordonnance-loi 341 du 24 mars 1942, l'article 4 de l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959 modifiée par celle n° 2783 du 17 mars 1962 prise en application de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie ; Attendu qu'en réponse l'État de Monaco après avoir observé que la référence faite par l'Ordre des Architectes aux textes précités posait la question de savoir si les lois et règlement en vigueur imposaient à l'État une demande préalable d'autorisation de bâtir, demandait, qu'il soit sursis à statuer jusqu'à ce que le Tribunal Suprême statue sur le recours en validité des autorisations délivrées ; Attendu que le jugement entrepris rejette cette exception retenant que l'action de l'Ordre des Architectes s'analyse en une action en responsabilité pour faute et n'implique nullement une appréciation préalable de la validité de décisions administratives qui auraient consisté pour l'Administration à se dispenser de se délivrer à elle-même un permis de construire, situation étrangère à la présente espèce puisqu'il est constant que les opérations incriminées ont toutes fait l'objet d'un tel permis ; Attendu que l'Ordre des Architectes, débouté de son action en responsabilité et appelant demande que le rejet de la demande de sursis à statuer soit confirmé et qu'il soit fait droit à sa demande de dommages-intérêts ; Attendu que dans les dernières conclusions d'appel l'État de Monaco intimé et appelant incident demande à la Cour de surseoir à statuer jusqu'à ce que le Tribunal Suprême, saisi à la requête de la partie la plus diligente, se soit prononcé sur la validité de la décision de l'Administration d'élaborer, sans recours obligatoire à un membre de l'Ordre des Architectes, les plans des immeubles publics dont elle décide l'édification et d'en assurer elle-même le contrôle ; Attendu que la détermination du caractère fautif ou non du comportement de l'État implique nécessairement l'appréciation de la validité des autorisations de construire délivrées pour chacune des opérations immobilières susvisées sans le concours d'un membre de l'Ordre des Architectes et constitue une question préjudicielle ressortant à la compétence du tribunal suprême conformément aux dispositions de l'article 90 B 3 de la Constitution de la Principauté ; Qu'il convient dès lors de surseoir à statuer et de renvoyer la partie la plus diligente à saisir le tribunal suprême d'un recours en appréciation de validité des autorisations de construire litigieuses ; Audience du 4 octobre 1989 En la cause de : L'État de Monaco demandeur en révision d'une part, et l'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco, d'autre part, La Cour de révision, Sur l'irrecevabilité du premier moyen soulevé parla défense Attendu qu'il résulte de l'arrêt attaqué que ce moyen, d'ailleurs de pur droit, a été soumis aux juges du fond ; qu'il est dès lors recevable ; Sur le premier moyen Vu l'article 90 B-3° de la Constitution de la Principauté ; Attendu qu'il résulte de ce texte que le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives ; Attendu que pour refuser d'accueillir la demande de sursis à statuer présentée par l'État de Monaco sur l'action intentée par l'Ordre des architectes de la Principauté en réparation du préjudice que l'État aurait causé à cet Ordre en faisant exécuter des travaux de construction, de surélévation et de transformation d'édifices publics pour lesquels le Ministre d'État avait délivré des permis de construire sans que les plans aient été signés par un architecte autorisé à exercer en principauté et sans que lesdits travaux aient été exécutés sous son contrôle, l'arrêt attaqué, confirmatif sur ce point, retient que l'action en responsabilité de l'Ordre des Architectes n'implique nullement une appréciation préalable de validité de décisions administratives de nature à constituer une question préjudicielle ; Attendu qu'en statuant ainsi alors que la détermination du caractère fautif ou non du comportement de l'État implique nécessairement l'appréciation de la validité des autorisations de construire délivrées sans le concours d'un membre de l'Ordre des Architectes, la Cour d'appel a violé le texte susvisé ; PAR CES MOTIFS et sans qu'il y ait lieu de statuer sur le second moyen : Casse dans toutes ses dispositions l'arrêt de la Cour d'appel de Monaco du 8 novembre 1988 et, pour être statué à nouveau conformément à la loi ; Renvoie la cause et les parties à la prochaine session de la Cour de révision. Audience du 8 novembre 1988 Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco c/ l'État de Monaco La Cour, Statuant sur les appels parte in qua relevés : à titre principal par l'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco et à titre incident par l'État de Monaco, d'un jugement du Tribunal de Première instance en date du 16 octobre 1986 : Référence étant faite pour un plus ample exposé des faits, de la procédure et des moyens et prétentions des parties du jugement déféré et aux conclusions d'appel, il suffit de rappeler les éléments ci-après énoncés : Saisi par l'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco d'une action en paiement de la somme de 1 F à titre de dommages et intérêts dirigée contre l'État de Monaco en réparation du préjudice résultant de la prétendue violation par ce dernier des dispositions de l'article 9 de l'ordonnance loi n° 341 du 24 mars 1942 qui rend obligatoire le concours d'un architecte pour l'établissement des plans et devis et pour le contrôle de l'exécution des travaux pour lesquels la législation en vigueur impose une demande préalable d'autorisation de construire, le Tribunal rejetant : d'une part, la demande de sursis à statuer formée par le défenseur qui invoquait une exception préjudicielle tirée de l'exclusive compétence du Tribunal Suprême, en vertu de l'article 90 B 3e de la Constitution, pour statuer sur le recours en appréciation de validité des décisions administratives prétendues irrégulières, d'autre part les prétentions du demandeur fondées sur le moyen tiré par ce dernier des infractions aux dispositions légales qu'aurait commises l'État de Monaco en faisant exécuter des travaux pour lesquels le Ministre d'État avait accordé des permis de construire sans que les plans réglementaires et les pièces annexes aient été signés par un architecte autorisé à exercer en Principauté et sans que lesdits travaux aient été exécutés sous un contrôle, déboutait par le jugement susvisé actuellement déféré, ledit Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco de sa demande et le condamnait aux dépens ; Au soutien de sa décision, le Tribunal considérait, sur la demande de sursis à statuer, que l'action intentée par l'Ordre des Architectes s'analysait en une action en responsabilité pour faute ne soulevant pas une question relevant du domaine du recours en appréciation de validité de décision administrative et de nature à constituer une question préjudicielle et ressortissait à la compétence de sa juridiction, juge de droit commun en matière administrative ; Il estimait, sur le fond, que les termes de l'ordonnance souveraine n° 3387 du 25 septembre 1965 relative au Comité Consultatif pour la Construction opéraient une discrimination déterminante entre les projets de travaux à exécuter pour le compte de l'État ou de la Commune, d'une part, et les projets de travaux à exécuter par des particuliers d'autre part, et qu'il en résultait que seuls ces derniers étaient soumis à autorisation préalable en application de l'ordonnance loi 674 du 3 novembre 1959 et de l'ordonnance souveraine 2120 du 16 novembre 1959, peu important le fait qu'à l'occasion des opérations immobilières en cause l'État ait cru devoir délivrer des permis de construire suivant une pratique suivie à l'époque dès l'instant qu'il n'y était ni légalement ni réglementairement tenu ; L'Ordre des Architectes, qui approuve les premiers Juges d'avoir rejeté la demande de sursis à statuer, leur fait grief en revanche d'une part de s'être, en statuant sur le fond comme rappelé ci-dessus, livrés à une inacceptable extrapolation d'un texte qui ne concerne que les conditions dans lesquelles le Comité Consultatif de la Construction doit être obligatoirement consulté, et qui demeure étranger à l'obligation légalement faite à une personne publique ou privée d'obtenir une autorisation préalable requise pour toute opération de construction sur le territoire de la Principauté, d'autre part d'avoir méconnu à tort l'ordonnance loi 674 du 3 novembre 1959, l'ordonnance souveraine 2120 du 16 novembre 1959 (règlement général de voirie), l'ordonnance souveraine 3387 du 25 septembre 1965, l'ordonnance souveraine 3647 du 9 septembre 1966, et l'ordonnance loi 341 du 24 mars 1942 dont les termes soulignent, selon lui, le caractère obligatoire, dans tous les cas, de la demande et de l'obtention d'un permis de construire et interdisent toute discrimination entre constructions réalisées par des particuliers et celles devant être exécutées pour le compte des collectivités publiques ; Il soutient, par réitération sur ce point de ses écritures de première instance, que si le Ministre d'État, ès qualités a respecté la législation précitée en délivrant à l'Administrateur des Domaines des permis de construire pour les opérations immobilières visées dans l'exploit introductif d'instance, ces autorisations ont été accordées en infraction avec les dispositions de l'article 9 de l'ordonnance loi 341 du 24 mars 1942 dès lors qu'il n'a pas été fait appel à un architecte pour l'établissement des plans et devis, et le contrôle de l'exécution des travaux pour lesquels la législation en vigueur impose une demande préalable d'autorisation de bâtir ; Il conclut en conséquence à la confirmation du jugement entrepris en ce qu'il a rejeté la demande de sursis à statuer formulée par l'État de Monaco et, sollicitant sa réformation pour le surplus, il demande à la Cour de faire droit aux fins de son assignation originaire et de condamner le Ministre d'État, ès qualités, à lui payer la somme de 1 F à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice subi et de le condamner en outre aux dépens tant de première instance que d'appel ; l'appui de son appel incident parte in qua, l'État de Monaco reproche aux premiers juges d'avoir indûment méconnu d'une part que se trouvait compris dans l'objet de la demande un principe général : celui de l'obligation, pour l'Administration, de recourir en toute hypothèse à un architecte tant pour l'établissement de plans des édifices publics ou privés à construire, que pour le contrôle des travaux, d'autre part que la « décision de l'Administration » a consisté en l'espèce à estimer qu'elle pouvait se dispenser de délivrer une autorisation comportant recours obligatoire à des architectes, ce qui impliquerait, en regard des prétentions de l'Ordre, une nécessaire et préalable appréciation de validité par la juridiction compétente de la décision de l'Administration de se passer, en toute hypothèse, du concours d'un architecte inscrit audit Ordre lorsqu'elle construit sur les plans de ses services techniques un immeuble d'intérêt public après avoir assuré la publicité de ladite décision ; Il conclut en conséquence à ce que, par réformation de ce chef de jugement déféré, soit déclarée recevable et fondée, sa demande de sursis à statuer jusqu'à saisine et décision du Tribunal Suprême, sur la question préjudicielle ; Soutenant, sur le fond, que l'ordonnance souveraine 3647 du 9 septembre 1966 dans sa référence à l'obligation pour un constructeur privé d'avoir recours à un architecte pour l'assister lors de l'établissement des plans réglementaires a pour objet exclusif de favoriser le contrôle par l'État de la conformité des initiatives privées à la législation en la matière par le biais d'un tel technicien auquel se trouvent nécessairement substitués en cas de constructions d'intérêt public, ses propres services techniques et juridiques pour apprécier une telle conformité, l'État de Monaco considère que la motivation du jugement entrepris dans sa référence à l'ordonnance souveraine 1349 modifiée par l'ordonnance souveraine 3387 du 25 septembre 1965, doit être approuvée ; Il demande en conséquence à la Cour, au cas où il ne serait pas fait droit à ses conclusions aux fins de sursis à statuer, de dire et juger que la décision entreprise a exactement trouvé dans les dispositions de l'ordonnance souveraine 1349, la différence déterminante entre les projets d'intérêt public de l'État et ceux d'intérêt privé des particuliers, pour en déduire, sans violation de la loi ni contradiction des motifs, le rejet de prétentions de l'Ordre fondées sur un prétendu délit civil ; Plus subsidiairement encore, il requiert l'adjudication du bénéfice de ses conclusions du 23 janvier 1978 en ce qu'elles rappellent que la structure constitutionnelle de l'État et de son Administration, exclut tout recours obligatoire à un architecte pour la construction d'immeubles publics d'intérêt général ou collectif, dans la mesure où pour l'édification de ces immeubles l'État dispose, outre d'un libre pouvoir de décision, de l'assistance efficace de services techniques compétents et qu'il assure le respect des droits des tiers par la publicité de ses projets ; Se référant enfin à une jurisprudence du Tribunal Suprême (Arrêt H. du 17 mai 1972) selon laquelle lorsque les dispositions d'une loi (en l'occurrence l'ordonnance loi 341) destinées à régir des personnes de droit privé (en l'occurrence les architectes et les constructeurs privés) n'étend pas son champ d'application à des personnes placées dans une situation de droit public, lesdites dispositions ne peuvent être invoquées à l'égard de ces dernières, il conclut de plus fort au déboutement de l'Ordre des Architectes des fins de son appel et à sa condamnation aux dépens ; Sur ce : I. - Sur la demande de sursis à statuer : Considérant que, pour justifier cette demande et sa référence aux dispositions de l'article 90 B 3° de la Constitution attribuant compétence au Tribunal Suprême pour statuer souverainement en matière administrative « sur le recours en interprétation et les recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives et des ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois », l'État de Monaco soutient qu'en l'espèce la décision dont la validité impose une appréciation préalable de la part de la Juridiction précitée a consisté pour l'Administration à se dispenser de se délivrer à elle-même un permis de construire ; Considérant qu'outre le fait, pertinemment relevé par les premiers juges, qu'une telle situation est, à l'évidence, étrangère au cas d'espèce dès lors qu'il est constant que pour toutes les opérations immobilières visées par l'Ordre des Architectes dans ses écritures judiciaires, le Ministre d'État, ès qualités, a délivré des autorisations de construire, il doit être observé que la dispense d'auto-autorisations de bâtir invoquée par l'État de Monaco, qui s'analyse en une attitude négative ou réticence de sa part, ne saurait constituer une décision ou un acte administratif propre à être notifié, signifié ou publié, et partant à pouvoir être attaqué devant la juridiction compétente pour en apprécier la validité ; Qu'il convient à cet égard, de relever, d'une part qu'aux termes de l'article 13 de l'ordonnance souveraine 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême telle que modifiée par l'ordonnance souveraine 6820 du 14 avril 1980, le délai de recours devant cette juridiction est, à peine d'irrecevabilité, de deux mois à compter, selon le cas, de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte ou de la décision attaquée et « qu'en toute hypothèse le recours doit, à peine d'irrecevabilité, être formé dans les deux mois à partir du jour où le fait sur lequel il est fondé a été connu de l'intéressé », d'autre part qu'en vertu de l'article 17 de l'ordonnance souveraine susvisée le recours devant le Tribunal Suprême « est introduit par une requête signée d'un avocat-défenseur... accompagnée de la décision attaquée ou de la réclamation implicitement rejetée... », alors qu'en l'espèce est avérée l'inexistence d'une décision du Ministre d'État, ès qualités, ou d'une réclamation de l'Ordre des Architectes implicitement rejetée, susceptible d'accompagner au voeu de la loi un recours devant ledit Tribunal ; Qu'il apparaît ainsi - et alors que l'action en responsabilité pour faute et en indemnisation du préjudice en résultant engagée devant le Tribunal de Première Instance, Juge de droit commun en matière administrative compétent pour en connaître, par l'Ordre des Architectes contre l'État de Monaco, n'implique nullement, comme souligné à juste titre par le jugement querellé, une appréciation préalable de validité de décisions administratives de nature à constituer une question préjudicielle - que les premiers juges ont à bon droit rejeté la demande de sursis à statuer en sorte que, de ce chef, leur décision doit être confirmée et l'État de Monaco débouté des fins de son appel incident parte in qua ; II. - Sur le fond : Considérant qu'à la lecture de l'ordonnance souveraine n° 3387 du 25 septembre 1965 sur laquelle les premiers juges ont fondé leur décision de rejet des prétentions de l'Ordre des Architectes, il doit être observé que ce texte, qui a substitué au Comité pour la construction, l'urbanisme et la protection des sites lui-même héritier du Comité pour la Construction et le logement, se borne à énoncer les cas dans lesquels cet organisme doit être consulté et à préciser sa composition ainsi que les conditions dans lesquelles il se réunit et statue, sans nullement consacrer, contrairement à ce qui en est déduit par le jugement déféré, une distinction fondamentale entre les projets de travaux exécutés par des particuliers - lorsqu'ils sont soumis à autorisation préalable - et ceux exécutés pour le compte de l'État ou de la Commune ; Considérant que sans qu'il soit besoin de se livrer à une exégèse des alinéas 1 et 2 de l'article 2 de l'ordonnance souveraine précitée, il en ressort clairement que l'organisme susvisé est obligatoirement consulté, donne son avis et formule des suggestions, notamment sur tous les projets, plans, opérations d'ensemble, constructions et travaux à exécuter pour le compte de l'État ou de la Commune d'une part, et d'autre part, sur tous les projets de travaux à exécuter par des particuliers lorsque ces projets sont soumis à autorisation préalable en application des dispositions de l'article 1er de l'ordonnance loi 674 du 3 novembre 1959 et de l'article 1er de l'ordonnance souveraine 2120 du 16 novembre 1959, c'est-à-dire lorsqu'ils sont relatifs à des travaux de construction, de terrassement, de démolition ou de modification dont l'exécution est subordonnée, en vertu de ces textes, à la délivrance d'une autorisation du Ministre d'État ; Qu'il ne saurait, en effet, s'évincer des termes : « sur tous les projets de travaux à exécuter par des particuliers et soumis à autorisation préalable » que l'exécution de travaux projetés par des particuliers doive être, quelle que soit leur nature, préalablement autorisée ; Qu'il suffit, pour s'en convaincre, de se référer à l'article 2 de l'ordonnance souveraine 3647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - dont les termes de l'article 1er du chapitre 1er intitulé « les travaux soumis à autorisation et de la délivrance des autorisations » réitèrent mutatis mutandis sur ce point les dispositions de l'ordonnance loi 674 et de l'ordonnance souveraine 2120 susvisées - qui réglemente la forme de la demande tendant à l'obtention de l'autorisation d'exécuter non point un travail de nature immobilière quelconque mais seulement « l'un des travaux désignés à l'article précédent » ; Qu'il apparaît dès lors que c'est à tort qu'après avoir estimé que l'ordonnance souveraine 3387 susvisée opérait une discrimination déterminante entre, d'une part les projets de travaux à exécuter pour le compte de l'État ou de la Commune et, d'autre part, les projets de travaux à exécuter par des particuliers quant au régime dont ils relèvent, les premiers juges en ont déduit que seuls ces derniers projets sont, en vertu des textes cités par ladite ordonnance souveraine, soumis à autorisation préalable et, en l'état de cette déduction et sans devoir s'arrêter aux autres moyens développés par l'État de Monaco, ont rejeté les prétentions de l'Ordre demandeur ; Considérant qu'il doit être rappelé que le litige tel que circonscrit par l'assignation introductive d'instance, porte sur la prétendue violation par le Ministre d'État, ès qualités, des dispositions de l'article 9 de l'ordonnance loi 341 du 24 mars 1942, à l'occasion de la délivrance par ses soins d'autorisations pour l'exécution de certains travaux de construction, surélévation et transformation d'édifices publics ou d'intérêt public, sans que les plans réglementaires et les pièces annexées aient été signés par un architecte autorisé à exercer en Principauté : Qu'il s'infère de cette situation de fait que, pour l'exécution des travaux précités, le Ministre d'État, ès qualités, a nécessairement estimé qu'en l'état de la législation en vigueur il y avait lieu pour lui à délivrance desdites autorisations de construire lesquelles impliquaient l'existence de demandes préalables à cette fin et la conformité de ces demandes aux dispositions de l'article 9 de l'ordonnance loi susvisée aux termes de laquelle : « le concours d'un architecte est obligatoire pour l'établissement des plans et devis et le contrôle de l'exécution des travaux pour lesquels les lois et règlements en vigueur imposent une demande préalable d'autorisation de bâtir » ; Considérant que si, à cet égard, l'État de Monaco objecte que la délivrance des permis de construire querellée a simplement procédé d'une pratique suivie à l'époque sans nulle obligation légale ou réglementaire pour lui d'y recourir faute par la législation monégasque en la matière de comporter une disposition analogue à l'article 421-1 du Code français de l'urbanisme étendant expressément l'obligation d'obtenir un permis de construire aux Services Publics et concessionnaires de services publics de l'État, des départements et des communes, ce moyen comme celui tiré de la différence des structures constitutionnelles et administratives de la France et de Monaco, apparaît inopérant en l'absence dans les divers textes monégasques relatifs à la construction et à l'urbanisme et applicables au jour de la délivrance des autorisations dont s'agit, de dispositions instituant un régime particulier et exonératoire de tout assujettissement aux prescriptions de portée générale des ordonnances souveraines 674 et 2120 d'une part, de l'ordonnance loi 341 d'autre part, pour les projets de travaux immobiliers - en ce compris les travaux incriminés - à exécuter pour le compte de l'État ou de la Commune ; Qu'au demeurant, les moyens susvisés de l'État de Monaco se trouvent révoqués en doute par les textes - sensiblement identiques sur ce point - régissant l'urbanisme, la construction et la voirie au jour de l'exploit introductif d'instance (ordonnance loi 674 et ordonnance souveraine 2120) dans la mesure où, en proclamant qu'aucune construction, aucun travail de terrassement ou de démolition ne puisse être entrepris « sur quelque emplacement que ce soit » sans une autorisation préalable du Gouvernement, ces textes soumettent nécessairement à une telle autorisation l'exécution desdits travaux sur le domaine de l'État ou celui de la Commune (terrains domaniaux ou communaux à construire ou à aménager, édifices publics à transformer ou à surélever, par exemple) qui ne peuvent être réalisés qu'à l'initiative soit de l'Administrateur des Domaines soit du Conseil Communal dans les conditions et formes édictées par la législation alors en vigueur rappelée ci-dessus et notamment le chapitre Premier de l'ordonnance souveraine 2120 du 16 novembre 1959 portant règlement Général de voirie ; Qu'enfin l'argumentation opposée par l'État à l'action de l'Ordre des Architectes au plan de la portée de l'article 9 de l'ordonnance loi 341 du 24 mars 1942 réglementant la profession d'architecte à Monaco et dont aucune disposition n'étend, selon lui, son champ d'application à des personnes se trouvant dans une situation de droit public, en sorte qu'il ne saurait lui être applicable, peut d'autant moins faire échec à la demande dudit Ordre que les dispositions générales des textes susvisés sur la Construction, l'Urbanisme et la Voirie soumettent expressément les plans réglementaires et les pièces annexées à la signature d'un architecte autorisé à exercer en Principauté ; Considérant qu'il échet en conséquence et par réformation de ce chef de jugement entrepris, de faire droit à la demande de l'Ordre des Architectes fondée sur l'article 9 de l'ordonnance loi 341 du 24 mars 1942, et en réparation du préjudice moral résultant pour lui de l'inobservation fautive par l'État des prescriptions édictées par ce texte, de condamner ce dernier à payer audit ordre la somme de 1 F à titre de dommages et intérêts ; Considérant que les dépens suivent la succombance.PAR CES MOTIFS : La Cour d'appel de la Principauté de Monaco, En la forme, reçoit l'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco d'une part, l'État de Monaco d'autre part, en leurs appels respectivement principal et incident parte in qua ; Au fond, déboute l'État de Monaco des fins de son appel incident ; Confirme en conséquence le jugement entrepris du 16 octobre 1986 en ce qu'il a rejeté la demande de sursis à statuer formée par l'État de Monaco ; Faisant droit aux fins de l'appel principal de l'Ordre des Architectes ; Réforme ledit jugement en ce qu'il a déclaré mal fondée l'action dudit Ordre et l'en a débouté et, statuant à nouveau ; Condamne l'État de Monaco à payer à l'Ordre des Architectes de Monaco, pour les causes énoncées aux motifs, la somme de 1 F à titre de dommages et intérêts ; Audience du 16 octobre 1986 Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco c/ État de Monaco Le Tribunal Attendu que suivant exploit du 11 février 1966, l'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco, invoquant les dispositions de l'article 4 de l'ordonnance souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, modifiée par l'ordonnance souveraine n° 2783 du 17 mars 1962, prise en application de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'Urbanisme, la Construction et la Voirie, ainsi que l'article 9 de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 réglementant le titre et la profession d'architecte et instituant l'Ordre des Architectes, et faisant grief au Gouvernement de la Principauté d'avoir fait exécuter des travaux pour lesquels le Ministre d'État a donné un permis de construire sans que les plans réglementaires et les pièces annexées aient été signés par un architecte autorisé dans la Principauté et sans que les travaux aient été contrôlés par un tel architecte, a assigné le Ministère d'État aux fins de l'entendre condamner, ès-qualités, à lui payer la somme de 1 F, à titre de dommages-intérêts, ainsi qu'aux dépens ; Que par conclusions du 15 février 1971, l'Ordre des Architectes a repris l'objet de sa demande en précisant les travaux exécutés par l'État sans le concours d'un architecte monégasque, savoir :