Cour de Révision de Monaco, 10 avril 1991, n° 26063

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 10 avril 1991, n° 26063 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à la haute juridiction monégasque trouve son origine dans le recouvrement forcé de cotisations sociales réclamées par un organisme de protection sociale de la Principauté de Monaco à l'encontre de l'ayant droit d'un travailleur indépendant décédé.

En l'espèce, la défenderesse à l'action initiale, identifiée dans l'arrêt comme « veuve B. », est la conjointe survivante d'un époux qui exerçait, de son vivant, une activité professionnelle non salariée (la nature exacte de cette activité et la date du décès ne sont pas précisées dans la décision). En cette qualité d'ayant droit de son époux défunt, veuve B. percevait une pension de réversion servie par la Caisse de retraite des travailleurs indépendants (CARTI).

Parallèlement à cette situation vis-à-vis de la caisse de retraite monégasque, il ressort des éléments factuels exposés dans la décision que veuve B. n'avait jamais exercé elle-même d'activité en qualité de salariée ni de fonctionnaire sur le territoire de la Principauté de Monaco. En revanche, elle était affiliée à un organisme tiers, la Mutuelle générale française accidents (MGFA), organisme dont elle percevait des prestations sociales (dont le montant et la périodicité ne sont pas précisés dans la décision).

Considérant que la perception d'une pension de réversion servie par la CARTI entraînait mécaniquement l'assujettissement obligatoire au régime d'assurance maladie des travailleurs indépendants, la Caisse d'assurance maladie, accident et maternité des travailleurs indépendants (CAMTI) a réclamé à veuve B. le paiement d'arriérés de cotisations, assortis d'intérêts et de majorations de retard (les périodes concernées et les montants chiffrés exacts ne sont pas précisés dans la décision).

Face à cette réclamation financière, veuve B. a sollicité une prise en charge ou un secours auprès de l'Office d'assistance sociale monégasque, en formant une demande d'aide au paiement de ces cotisations. Toutefois, cette demande administrative a fait l'objet d'une décision de rejet de la part dudit Office, motivée par le fait que le montant des ressources personnelles de la requérante était jugé trop élevé pour ouvrir droit à l'assistance sociale. Refusant néanmoins de s'acquitter des sommes réclamées par la CAMTI au motif qu'elle estimait, d'une part, en être légalement dispensée du fait de sa couverture par la MGFA et, d'autre part, que le montant des cotisations exigées était supérieur aux prestations effectivement reçues, l'intéressée s'est trouvée confrontée à une action judiciaire en recouvrement engagée par la caisse monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Pour obtenir le recouvrement des sommes litigieuses, la Caisse d'assurance maladie, accident et maternité des travailleurs indépendants (CAMTI) a saisi la juridiction de premier degré compétente en raison de la nature et du montant de la créance, à savoir le juge de paix de Monaco (la date de la saisine et la date de la décision de première instance ne sont pas précisées dans la décision).

La demande de la CAMTI tendait à la condamnation de veuve B. au paiement des cotisations sociales échues, ainsi que des intérêts et des majorations légales afférents. Le juge de paix a fait droit à l'intégralité de la demande en paiement formée par l'organisme social.

Contestant cette condamnation, veuve B. a interjeté appel de la décision du juge de paix devant le Tribunal de première instance de Monaco, statuant en qualité de juridiction d'appel des décisions rendues par la justice de paix. Par un jugement confirmatif rendu le 22 novembre 1990, le Tribunal de première instance a intégralement confirmé la décision du premier juge et maintenu la condamnation de l'appelante au paiement des cotisations, intérêts et majorations réclamés par la CAMTI.

Mécontente de cette décision d'appel, veuve B., représentée par son avocat-défenseur (Me Lorenzi ou Me Sanita, la répartition exacte de la représentation entre la demanderesse et la défenderesse au pourvoi n'étant pas précisée dans la décision), a formé un pourvoi en révision devant la Cour de révision de Monaco, statuant en matière civile.

Au soutien de son pourvoi tendant à la cassation du jugement du 22 novembre 1990, la demanderesse articulait son argumentation autour de deux moyens distincts :

• Le premier moyen de révision prenait appui sur une violation alléguée de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982. Veuve B. faisait grief au jugement confirmatif attaqué d'avoir accueilli la demande en paiement de la CAMTI, alors même qu'elle démontrait être affiliée à la Mutuelle générale française accidents (MGFA) et percevoir à ce titre des prestations sociales. Selon la demanderesse au pourvoi, cette affiliation préexistante à l'organisme français devait entraîner, par application directe des dispositions de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982, une exemption de l'obligation de s'affilier à la CAMTI et, par voie de conséquence, une dispense de cotiser auprès de cette dernière.
• Le second moyen de révision se plaçait sur le terrain procédural du défaut de réponse à conclusions et, au fond, sur l'invocation de la notion d'équité. Veuve B. reprochait aux juges d'appel de ne pas avoir répondu à ses écritures par lesquelles elle sollicitait une dispense judiciaire de paiement des cotisations fondée sur l'équité. Elle soutenait à cet égard qu'il existait une disproportion manifeste et inéquitable dans sa situation, dès lors que le montant des cotisations sociales mises à sa charge s'avérait supérieur au montant des prestations reçues.

En défense, la CAMTI concluait au rejet du pourvoi et au maintien du jugement confirmatif du Tribunal de première instance.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à la Cour de révision de Monaco le 10 avril 1991 posait une double problématique juridique fondamentale touchant au droit de la protection sociale monégasque et à l'office du juge civil en matière d'obligations légales de cotisation :

1. En premier lieu, sur les conditions d'assujettissement et d'exemption au régime de la CAMTI : L'ayant droit d'un travailleur indépendant décédé, titulaire d'une pension de réversion servie par la CARTI et n'ayant jamais eu la qualité de salarié ou de fonctionnaire en Principauté, peut-il se prévaloir des cas d'exemption d'affiliation prévus par la loi n° 1048 du 28 juillet 1982 du seul fait de son affiliation à une mutuelle étrangère (la MGFA), sans établir que les prestations servies par cette dernière sont de même nature que celles du régime monégasque et versées en exécution d'une convention bilatérale ou internationale de Sécurité sociale ?
2. En second lieu, sur l'office du juge et les limites de son pouvoir d'appréciation face à la loi sociale : Le juge judiciaire, saisi d'une action en recouvrement de cotisations sociales obligatoires, dispose-t-il du pouvoir d'écarter l'obligation de paiement ou de moduler le montant des cotisations, intérêts et majorations fixés par la loi, en se fondant sur des considérations d'équité tirées de ce que les cotisations réclamées à l'assujetti excéderaient le montant des prestations perçues ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter intégralement le pourvoi formé par veuve B., la Cour de révision, placée sous la présidence et le rapport de son Premier président M. Bel, procède à un examen méthodique et rigoureux des deux moyens soulevés, validant en tous points le raisonnement juridique déployé par le Tribunal de première instance.

1. L'analyse du premier moyen : la rigueur des conditions d'affiliation et d'exemption légale

Sur le premier moyen, la Cour de révision rappelle tout d'abord le fondement positif de l'obligation d'affiliation pesant sur la requérante. Approuvant les constatations des juges du fond, la Haute juridiction relève que le jugement attaqué a procédé en deux temps logiques.

Dans un premier temps, le tribunal a posé le principe de l'assujettissement : veuve B., agissant en sa qualité d'ayant droit de son défunt mari (lequel exerçait de son vivant une activité non salariée), percevait une pension de réversion versée par la Caisse de retraite des travailleurs indépendants (CARTI). Or, en vertu du mécanisme légal gouvernant les régimes sociaux des indépendants à Monaco, la perception de cette pension de réversion de la CARTI « entraînait son obligation de s'affilier à la CAMTI ». L'affiliation au régime d'assurance maladie (CAMTI) apparaît ainsi comme le corollaire légal et indissociable de la perception d'un avantage de vieillesse par réversion du régime des travailleurs indépendants (CARTI).

Dans un second temps, la Cour de révision examine les conditions strictes permettant de déroger à ce principe d'affiliation obligatoire en vertu de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982. Pour prétendre à une exemption, le texte légal impose des critères cumulatifs ou alternatifs précis que les juges du fond ont soigneusement vérifiés. Le jugement attaqué a ainsi retenu :

• D'une part, sur le plan du statut professionnel personnel en Principauté, que veuve B. « n'avait été ni salariée, ni fonctionnaire en Principauté », ce qui excluait toute exemption au titre d'un rattachement prioritaire à un régime monégasque de salariés ou d'agents publics ;
• D'autre part, sur le plan de la couverture externe invoquée, « qu'il n'était pas établi que les prestations à elle servies par la MGFA étaient de même nature et versées en application d'une convention de Sécurité sociale ».

Ce faisant, la Cour de révision met en lumière une double carence probatoire de la demanderesse : non seulement l'équivalence substantielle des prestations (« de même nature ») entre la mutuelle française (MGFA) et la caisse légale monégasque (CAMTI) n'était pas démontrée, mais surtout, ces prestations ne découlaient pas de la mise en œuvre d'une « convention de Sécurité sociale » (instrument interétatique de coordination des régimes légaux), s'agissant d'une simple mutuelle d'assurance accidents.

Dès lors, la Cour de révision juge que « de ces constatations les juges du fond ont exactement déduit que veuve B. était dans l'obligation de s'affilier à la CAMTI et qu'elle ne bénéficiait d'aucune des exemptions prévues par le texte prétendument violé ». Le contrôle exercé ici est un contrôle strict de la qualification juridique des faits et de la juste application de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982.

2. L'analyse du second moyen : l'exclusion absolue de l'équité et l'incompétence du juge pour modifier les cotisations légales

Sur le second moyen, qui mêlait un grief formel (défaut de réponse à conclusions) et un grief substantiel (refus d'appliquer l'équité face à un déséquilibre financier entre cotisations et prestations), la réponse de la Cour de révision est d'une fermeté remarquable et confère à l'arrêt toute sa portée de décision de principe, synthétisée dans le sommaire officiel : « Le juge n'a aucun pouvoir d'appréciation pour déterminer le montant des cotisations sociales qui est fixé par la loi ».

Pour écarter le grief de défaut de réponse à conclusions, la Cour de révision démontre que le Tribunal de première instance a parfaitement répondu à l'argumentation de l'appelante en lui opposant un double obstacle, l'un factuel et administratif, l'autre juridique et juridictionnel :

• L'obstacle administratif lié au niveau des ressources : Le jugement attaqué a expressément constaté que la démarche entreprise par veuve B. auprès de l'Office d'assistance sociale monégasque en vue d'obtenir une aide au paiement des cotisations avait abouti à une décision de rejet, motivée par « le montant trop élevé de ses ressources ». La situation de précarité financière sous-jacente à l'appel à l'équité était donc factuellement démentie par l'évaluation administrative de ses facultés contributives.
• L'obstacle juridique tenant à la compétence liée du juge : Plus fondamentalement, la Cour de révision approuve les juges d'appel d'avoir énoncé que « le juge ne disposait pas par ailleurs du pouvoir de modifier le montant des cotisations, intérêts et majorations légalement fixé ».

En posant cette règle, la Cour de révision consacre le caractère d'ordre public absolu de la législation relative au financement de la sécurité sociale. Les taux, l'assiette, le montant des cotisations ainsi que les pénalités de retard (intérêts et majorations) procèdent directement de la loi. Le juge judiciaire, dont la mission est d'appliquer la loi et non de la refaire sous couvert d'équité, a une compétence strictement liée : dès lors que les conditions légales d'assujettissement sont réunies et qu'aucune exemption légale n'est applicable, il ne peut ni dispenser le débiteur de son obligation, ni réduire le quantum de la dette sociale, quand bien même le cotisant soutiendrait que sa contribution financière excède les prestations qu'il retire du régime. Le second moyen est en conséquence écarté.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation resserrée, la Cour de révision prononce le dispositif suivant :

« PAR CES MOTIFS ; Rejette le pourvoi ; »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 10 avril 1991 par la Cour de révision de Monaco dans l'affaire B. c/ CAMTI constitue un jalon essentiel dans la construction du droit de la sécurité sociale monégasque, tant en ce qui concerne l'articulation des régimes institués par la loi n° 1048 du 28 juillet 1982 qu'au regard de la théorie générale des pouvoirs du juge civil face aux dettes légales.

1. L'étanchéité et le caractère d'ordre public du régime de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982

La première contribution majeure de cet arrêt réside dans l'interprétation stricte qu'il livre de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982 instituant un régime de prestations sociales en faveur des travailleurs indépendants. À travers la validation du jugement du Tribunal de première instance du 22 novembre 1990, la Cour de révision rappelle la philosophie solidariste et contraignante qui préside à l'organisation des caisses sociales monégasques (CARTI pour la vieillesse, CAMTI pour la maladie, l'accident et la maternité).

Le mécanisme mis en évidence par l'arrêt repose sur un lien d'automaticité légale : la qualité d'ayant droit percevant une pension de réversion de la CARTI déclenche de plano l'obligation d'affiliation à la CAMTI. Le législateur monégasque a entendu assurer une couverture maladie continue aux retraités du secteur indépendant ainsi qu'à leurs conjoints survivants pensionnés, tout en garantissant l'équilibre financier de la CAMTI par l'assujettissement obligatoire des titulaires de pensions de la CARTI.

Face à ce principe d'affiliation obligatoire, les exceptions (« exemptions ») prévues par la loi n° 1048 du 28 juillet 1982 sont d'interprétation stricte, conformément à l'adage classique exceptio est strictissimae interpretationis. L'arrêt du 10 avril 1991 précise avec une grande netteté les contours de ces exemptions :

• En premier lieu, l'exemption interne suppose que l'intéressé relève d'un autre régime légal monégasque au titre d'une activité personnelle, à savoir avoir été « salariée » ou « fonctionnaire en Principauté ». En l'absence d'un tel historique professionnel à Monaco, l'ayant droit demeure dans l'orbite exclusive du régime des travailleurs indépendants du chef de son conjoint décédé.
• En second lieu, l'exemption externe — c'est-à-dire celle tirée du bénéfice d'une couverture sociale hors des frontières de la Principauté — est subordonnée à une double condition cumulative d'une extrême rigueur probatoire : il faut prouver non seulement que les prestations servies par l'organisme étranger sont « de même nature » que celles de la CAMTI, mais également qu'elles sont « versées en application d'une convention de Sécurité sociale ».

Cette seconde exigence opère une distinction fondamentale en droit de la protection sociale entre, d'une part, les régimes légaux de sécurité sociale coordonnés par des traités ou conventions internationales de sécurité sociale et, d'autre part, les organismes d'assurance privée ou mutuelles facultatives. En l'espèce, la demanderesse invoquait son affiliation à la Mutuelle générale française accidents (MGFA). Or, une telle adhésion volontaire à une mutuelle ou compagnie d'assurance française, fût-elle génératrice de prestations, relève de la prévoyance libre ou contractuelle et ne s'inscrit nullement dans le cadre d'une convention internationale de sécurité sociale liant la Principauté. Admettre qu'un assujetti puisse se soustraire au régime légal obligatoire monégasque (CAMTI) en souscrivant une couverture auprès d'une mutuelle étrangère reviendrait à privatiser le choix de l'assurance sociale et à ruiner le principe de solidarité nationale sur lequel repose la loi n° 1048. La Cour de révision ferme donc hermétiquement cette porte.

2. La négation du pouvoir modérateur du juge et le rejet de la logique commutative en sécurité sociale

Le second apport fondamental de l'arrêt du 10 avril 1991, mis en exergue par le titrage officiel de la décision (« Cours et tribunaux - Pouvoir d'appréciation - Limites »), dépasse le seul cadre de la CAMTI pour toucher à la définition même de l'office du juge et à la nature juridique de la cotisation sociale.

L'argumentation développée par veuve B. dans son second moyen est topique d'une confusion fréquente chez les cotisants entre la logique de l'assurance privée (fondée sur la commutativité et l'équivalence actuarielle entre la prime versée et le risque couvert ou la prestation reçue) et la logique de la sécurité sociale (fondée sur la solidarité et la redistribution). En soutenant qu'elle devait être dispensée de paiement en équité parce que les cotisations réclamées étaient « supérieures aux prestations reçues », la demanderesse tentait d'introduire un contrôle judiciaire de proportionnalité ou d'utilité économique individuelle au sein d'un rapport d'obligation légale.

La Cour de révision rejette catégoriquement cette approche en affirmant que « le juge ne disposait pas par ailleurs du pouvoir de modifier le montant des cotisations, intérêts et majorations légalement fixé ». Cette solution s'inscrit dans la plus pure tradition civiliste et publiciste franco-monégasque concernant la séparation des pouvoirs et la soumission du juge à la loi :

• L'incompétence du juge pour statuer en équité contra legem : En droit monégasque, le juge tranche les litiges conformément aux règles de droit qui leur sont applicables. L'équité ne constitue pas une source autonome de droit permettant au magistrat d'écarter l'application d'une loi impérative claire et précise. Lorsque le législateur fixe lui-même, ou par voie réglementaire déléguée, le barème des cotisations sociales ainsi que le taux des intérêts et majorations de retard, il soustrait intégralement cette matière au pouvoir d'appréciation souverain des juges du fond.
• L'indifférence du rapport cotisations/prestations : En validant le refus des juges d'appel d'entrer dans le calcul comparatif entre les sommes cotisées et les prestations perçues, la Cour de révision consacre implicitement le caractère non synallagmatique de l'obligation de cotiser. La cotisation sociale à la CAMTI n'est pas le prix d'un service individualisé dont le juge pourrait réviser le montant pour cause de lésion ou de déséquilibre contractuel ; c'est un prélèvement obligatoire légalement déterminé, dû du seul fait de l'appartenance objective au groupe des assujettis définis par la loi n° 1048 du 28 juillet 1982.
• **L'exclusivité des mécan