Cour de Révision de Monaco, 02 octobre 1996, n° 27072

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 02 octobre 1996, n° 27072 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen de la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 2 octobre 1996 s'inscrit dans la matière hautement régalienne mais néanmoins rigoureusement encadrée du droit de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Ce domaine du droit administratif et civil des biens constitue le point de friction par excellence entre, d'une part, les prérogatives de puissance publique nécessaires à l'aménagement du territoire et au développement de l'urbanisme, et, d'autre part, la garantie fondamentale du droit de propriété privée. En raison de l'exiguïté du territoire monégasque et de sa topographie singulièrement escarpée, les opérations d'urbanisme et de voirie y revêtent une complexité technique et une importance stratégique de premier plan, rendant chaque parcelle foncière particulièrement précieuse et chaque éviction forcée susceptible de générer un contentieux d'une grande âpreté.

Les faits à l'origine de ce litige remontent à une procédure d'expropriation initiée au cours des années soixante-dix par l'État de Monaco. Les consorts R. (également désignés dans l'intitulé de la décision sous l'appellation d'« Hoirs R. », terme juridique traditionnel désignant les héritiers ou ayants droit d'une succession) étaient propriétaires d'un bien immobilier situé sur le territoire de la Principauté (dont la nature exacte et la superficie ne sont pas précisées dans la décision). Ce bien a fait l'objet d'une mesure d'expropriation prononcée par un jugement en date du 21 décembre 1976 (la juridiction ayant rendu ce jugement n'est pas précisée dans la décision).

Cette dépossession forcée ne procédait pas d'une simple volonté administrative dépourvue de cadre légal, mais reposait sur une déclaration d'utilité publique résultant d'une loi. L'exposé de cette loi déclarant l'utilité publique précisait les contours d'un vaste projet d'urbanisme. L'objectif poursuivi par l'autorité publique à travers ce programme d'aménagement était d'améliorer la liaison routière dite du « pont de la Rousse ». De manière plus spécifique et localisée, ce projet global d'infrastructure routière comportait le réaménagement du premier lacet de l'avenue de l'Annonciade. En raison de l'ampleur et de la technicité des travaux envisagés dans cette zone urbanisée au relief prononcé, l'exposé de la loi déclarant l'utilité publique prévoyait expressément que l'ensemble de ce projet d'urbanisme devait s'effectuer par tranches successives.

Au fil des années suivant le jugement d'expropriation du 21 décembre 1976, l'État de Monaco a entrepris divers travaux d'aménagement dans le secteur concerné. Sur l'assiette foncière ou à proximité immédiate de l'immeuble ayant appartenu aux consorts R., les opérations réalisées ont notamment consisté en la création d'un jardin ainsi qu'en la réalisation d'un terrassement confortatif. Par ailleurs, à l'époque où le litige a été noué devant les juridictions monégasques — soit près de deux décennies après le prononcé de l'expropriation —, la totalité du programme d'urbanisme initialement prévu par la loi déclarative d'utilité publique demeurait inachevée.

C'est précisément l'observation de l'état des lieux et de la nature des ouvrages effectivement réalisés qui a conduit les anciens propriétaires évincés à contester le respect, par l'État expropriant, de ses obligations légales post-expropriation. Considérant que la création d'un espace vert et d'ouvrages de soutènement différait de la destination routière initialement annoncée, et constatant que le projet global n'avait pas été mené à son terme intégral, les consorts R. ont estimé que leur ancien immeuble n'avait pas reçu l'affectation pour laquelle ils avaient été privés de leur propriété. Toutefois, la configuration des lieux après la réalisation de ces travaux de terrassement et de voirie rendant matériellement ou juridiquement impossible la restitution en nature du bien — c'est-à-dire sa rétrocession —, les consorts R. se sont tournés vers les juridictions monégasques afin d'obtenir une réparation pécuniaire sous la forme d'une indemnité compensatrice. Il convient de noter que ce contentieux n'était pas isolé, le texte de la décision mentionnant qu'à la même date, la Cour de révision a été amenée à rendre un arrêt similaire dans une affaire opposant les hoirs S. à l'État de Monaco, ce qui témoigne d'une opération d'expropriation collective ayant frappé plusieurs propriétaires riverains du même secteur géographique.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant leurs droits lésés par la tournure prise par les opérations d'aménagement postérieurement au jugement d'expropriation du 21 décembre 1976, les consorts R. ont engagé une action en justice dirigée contre l'État de Monaco (les détails relatifs à la saisine de la juridiction de première instance, à la date du jugement initial et à son dispositif ne sont pas précisés dans la décision). L'objet fondamental de leur demande résidait dans l'octroi d'une indemnité compensatrice, réclamée à défaut pour les expropriés de pouvoir obtenir la rétrocession physique de leur immeuble.

L'affaire a été portée devant la Cour d'appel de Monaco, qui a statué par un arrêt rendu le 14 novembre 1995. Aux termes de cette décision, la juridiction du second degré a débouté les consorts R. de leurs prétentions indemnitaires, refusant de faire droit à leur demande d'indemnité compensatrice. Pour fonder sa décision de rejet, la Cour d'appel s'est livrée à une analyse concrète des documents législatifs préparatoires et de la réalité matérielle des travaux accomplis sur le terrain. Les juges d'appel ont ainsi relevé trois éléments déterminants : premièrement, que l'ensemble du projet d'urbanisme, tel qu'il était précisé dans l'exposé de la loi déclarant l'utilité publique, devait s'effectuer par tranches dans le but d'améliorer la liaison routière du « pont de la Rousse » et incluait le réaménagement du premier lacet de l'avenue de l'Annonciade ; deuxièmement, que la création d'un jardin ainsi que la réalisation d'un terrassement confortatif ne constituaient que l'accessoire du réaménagement de cette voie de circulation ; et troisièmement, que l'inachèvement de la totalité du programme d'urbanisme était dépourvu d'incidence sur la régularité des opérations effectuées. Estimant dès lors que les travaux réalisés n'étaient pas étrangers au projet d'aménagement ayant fait l'objet de la déclaration d'utilité publique, la Cour d'appel a validé la régularité de l'action de l'État de Monaco.

Insatisfaits de cette issue, les consorts R. ont formé un pourvoi en révision à l'encontre de l'arrêt du 14 novembre 1995 devant la Cour de révision de Monaco. Dans le cadre de cette instance suprême, les demandeurs au pourvoi étaient représentés par Maître Blot, avocat-défenseur, et Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, tandis que la défense des intérêts de l'État de Monaco était assurée par Maître Escaut, avocat-défenseur.

À l'appui de leur pourvoi, les consorts R. ont développé un moyen unique de cassation, articulé autour d'un grief de défaut de base légale et d'insuffisance de motivation quant à la vérification du respect de l'affectation d'utilité publique.L'argumentation des demandeurs au pourvoi reposait sur une lecture stricte des obligations pesant sur l'autorité expropriante. Selon la thèse soutenue par le moyen, la Cour d'appel aurait elle-même constaté que l'immeuble ayant appartenu aux consorts R. n'avait pas reçu la destination exacte prévue par la déclaration d'utilité publique. Partant de cette prémisse, les demandeurs reprochaient aux juges du fond de leur avoir néanmoins refusé l'indemnité compensatrice réclamée à raison de l'impossibilité d'obtenir la rétrocession du bien.

Plus précisément, le moyen faisait grief à la Cour d'appel de s'être bornée à relever, par une formule jugée trop lâche et imprécise par les requérants, que les travaux effectués « n'étaient pas étrangers » au projet d'aménagement objet de la déclaration d'utilité publique. Les consorts R. soutenaient qu'en statuant de la sorte, la juridiction d'appel avait omis de procéder à deux recherches pourtant indispensables à la légalité de sa décision : d'une part, rechercher si ces travaux (le jardin et le terrassement) constituaient véritablement un « commencement d'exécution » du projet déclaré d'utilité publique ; d'autre part, à défaut d'un tel commencement d'exécution du projet initial, rechercher si ces aménagements spécifiques avaient fait l'objet d'une nouvelle déclaration d'utilité publique permettant de purger le changement d'affectation. En somme, pour les demandeurs, la simple non-extranéité des travaux par rapport à l'esprit général du projet ne suffisait pas à caractériser le respect de la destination légale de l'immeuble exproprié.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à la Cour de révision mettait en jeu les conditions d'ouverture du droit à rétrocession — et, par voie de conséquence, du droit à une indemnité compensatrice lorsque la restitution en nature s'avère impossible — au profit du propriétaire évincé par une mesure d'expropriation pour cause d'utilité publique.

La question de droit centrale à laquelle devait répondre la haute juridiction monégasque peut être formulée de la manière suivante : l'exproprié est-il fondé à réclamer une indemnité compensatrice pour défaut de rétrocession au motif que son bien n'aurait pas reçu la destination prévue par la déclaration d'utilité publique, lorsque l'immeuble a servi à la création d'un jardin et d'un terrassement confortatif dans le cadre d'un vaste projet d'urbanisme et de réaménagement routier prévu pour être réalisé par tranches, et dont la totalité du programme demeure inachevée ?

Sous cette interrogation principale se profilaient plusieurs sous-questions d'une grande importance théorique et pratique pour le droit de l'expropriation :

1. Comment le juge du fond doit-il apprécier la conformité des travaux réalisés à la déclaration d'utilité publique ? Doit-il s'en tenir au dispositif strict de l'acte déclaratif ou peut-il éclairer la portée de ce dernier à la lumière de l'exposé des motifs de la loi déclarant l'utilité publique ?
2. Quelle est l'incidence juridique de la théorie de l'accessoire en matière de travaux publics ? Des aménagements paysagers (un jardin) et techniques (un terrassement confortatif) qui ne constituent pas, en eux-mêmes, la bande de roulement d'une voie routière dénaturent-ils l'objet de l'expropriation, ou s'intègrent-ils régulièrement au projet en tant qu'accessoires indispensables ou utiles du réaménagement de la voie de circulation ?
3. Enfin, lorsque l'opération d'urbanisme a été conçue dès l'origine pour être exécutée par tranches successives, l'inachèvement de l'intégralité du programme affecte-t-il rétroactivement la régularité des opérations déjà réalisées sur les parcelles expropriées, ouvrant ainsi droit à indemnisation au profit des anciens propriétaires ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter le moyen unique présenté par les consorts R. et confirmer la légalité de l'arrêt rendu par la Cour d'appel le 14 novembre 1995, la Cour de révision déploie un raisonnement synthétique mais particulièrement dense. Loin de censurer les juges du fond pour un prétendu manque de base légale, la haute juridiction valide pleinement leur méthode d'analyse en mettant en exergue les trois piliers factuels et juridiques sur lesquels reposait la motivation de l'arrêt attaqué.

En premier lieu, la Cour de révision approuve la Cour d'appel d'avoir déterminé la consistance exacte et les modalités d'exécution du projet en se référant à « l'exposé de la loi déclarant l'utilité publique ». Ce faisant, la juridiction suprême consacre une approche finaliste et globale de l'acte déclaratif d'utilité publique. Les juges ne sont pas enfermés dans une lecture littérale ou parcellaire ; ils doivent appréhender « l'ensemble du projet d'urbanisme ». Or, l'examen de l'exposé de la loi révélait deux éléments décisifs : d'une part, le projet avait pour finalité globale d'améliorer la liaison routière du « pont de la Rousse » en comportant spécifiquement le réaménagement du premier lacet de l'avenue de l'Annonciade ; d'autre part, ce vaste programme « devait s'effectuer par tranches ». En relevant cet échelonnement temporel prévu dès l'origine par le législateur, la Cour de révision neutralise l'argument implicite tiré de la lenteur ou du caractère partiel des réalisations constatées après le jugement d'expropriation de 1976.

En deuxième lieu, la Cour de révision valide le recours, par les juges d'appel, à la qualification juridique d'« accessoire » pour justifier la nature des ouvrages implantés. Les demandeurs au pourvoi tentaient de dissocier les travaux réalisés (un jardin et un terrassement) de l'objectif routier de la déclaration d'utilité publique, reprochant à la Cour d'appel de n'avoir pas recherché s'ils constituaient un commencement d'exécution ou s'ils avaient fait l'objet d'une nouvelle déclaration d'utilité publique. La Cour de révision balaye cette critique en rappelant que la Cour d'appel a souverainement constaté et justement qualifié que « la création d'un jardin et d'un terrassement confortatif n'était que l'accessoire du réaménagement de cette voie de circulation ». Ce motif est capital : dès lors qu'un ouvrage est l'accessoire du projet principal déclaré d'utilité publique, il emprunte la nature et la régularité juridique de ce principal. Un réaménagement routier en zone urbaine escarpée (un « lacet » d'avenue) implique nécessairement des travaux de génie civil pour soutenir les terres (le terrassement confortatif) et des aménagements d'intégration urbaine ou paysagère sur les délaissés ou les talus (la création d'un jardin). Puisque ces réalisations sont l'accessoire direct du réaménagement de la voie de circulation, elles constituent, par nature même, l'exécution du projet initial. La recherche d'une nouvelle déclaration d'utilité publique ou d'un hypothétique commencement d'exécution d'un autre ouvrage devenait dès lors totalement inopérante.

En troisième et dernier lieu, la Cour de révision entérine la règle de droit posée par les juges du second degré selon laquelle « l'inachèvement de la totalité du programme était sans incidence sur la régularité des opérations ». Ce dernier maillon du raisonnement vient sceller le sort du pourvoi. Dès lors que le projet était prévu pour être réalisé par tranches et que la tranche ou la partie concernant l'immeuble des consorts R. (le réaménagement du premier lacet de l'avenue de l'Annonciade et ses accessoires de terrassement et de jardin) avait bien été exécutée conformément à la destination prévue, la circonstance que d'autres tranches du programme global d'amélioration de la liaison du pont de la Rousse ne soient pas encore achevées ne saurait vicier rétroactivement les opérations régulièrement accomplies. L'immeuble exproprié ayant reçu une affectation conforme à l'utilité publique déclarée, le droit à rétrocession n'a jamais pris naissance, privant ainsi de tout fondement la demande d'indemnité compensatrice.

Constatant que la Cour d'appel a légalement justifié sa décision par ces trois constatations souveraines et déductions juridiques exactes, la Cour de révision conclut logiquement que « le moyen ne peut donc être accueilli ».

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation qui écarte l'intégralité des griefs formulés au sein du moyen unique, la Cour de révision prononce le rejet du pourvoi et applique les sanctions pécuniaires et procédurales attachées à l'échec du recours en révision. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé :

« PAR CES MOTIFS,

Rejette le pourvoi ;

Condamne les demandeurs à l'amende et aux dépens. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 2 octobre 1996 par la Cour de révision de Monaco dans l'affaire Hoirs R. c/ État de Monaco (ainsi que son arrêt jumeau du même jour dans l'affaire Hoirs S. c/ État de Monaco) constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence monégasque relative au droit de l'expropriation et au contrôle juridictionnel de l'affectation des biens expropriés. Bien que le texte de la décision soit d'une grande concision, caractéristique du style rédaktionnel des cours suprêmes de tradition francophone à cette époque, les principes qu'il consacre témoignent d'une maturité remarquable du droit administratif et civil des biens en Principauté, tout en s'inscrivant dans une harmonie conceptuelle avec les grands principes du droit comparé et européen de la propriété.

En premier lieu, cet arrêt illustre la nature et les limites du mécanisme de la rétrocession (et de son substitut pécuniaire, l'indemnité compensatrice). La rétrocession est une garantie fondamentale offerte au propriétaire évincé : puisque l'expropriation est une dérogation grave au caractère inviolable du droit de propriété, elle n'est légitime que dans la mesure où elle est strictement nécessaire à la réalisation d'un but d'utilité publique. Si l'autorité expropriante renonce à son projet ou affecte le bien à un usage totalement étranger à celui qui a justifié la dépossession, la cause juridique du transfert de propriété disparaît, ouvrant théoriquement le droit pour l'ancien propriétaire de revendiquer son bien, ou, si le bien a été transformé au point de ne plus pouvoir être restitué, d'obtenir une indemnité compensatrice réparant la perte de ce droit à rétrocession.

Toutefois, la Cour de révision démontre par cet arrêt que ce mécanisme protecteur ne doit pas être détourné pour devenir un instrument de paralysie de l'action administrative ou une source d'enrichissement injustifié pour les expropriés. En validant la démarche de la Cour d'appel, la haute juridiction refuse d'enfermer l'État expropriant dans un carcan formaliste excessif. L'utilité publique d'un projet d'urbanisme ne s'apprécie pas parcelle par parcelle de manière isolée, mais à l'échelle d'une opération d'ensemble (« l'ensemble du projet d'urbanisme »). Cette conception globale permet de prendre en compte la réalité des opérations d'aménagement contemporaines, qui ne se limitent plus à la construction d'un ouvrage unique et monolithique, mais intègrent de multiples composantes urbaines.

En deuxième lieu, l'apport doctrinal majeur de cette décision réside dans la consécration éclatante de la théorie de l'accessoire dans le contentieux de la conformité à la déclaration d'utilité publique. Les demandeurs au pourvoi tentaient d'opposer la lettre stricte de l'objectif routier (« améliorer la liaison routière ») à la réalité physique des aménagements réalisés sur leur ancien bien (« la création d'un jardin et d'un terrassement confortatif »). En jugeant que ces aménagements n'étaient que « l'accessoire du réaménagement de cette voie de circulation », la Cour de révision pose une règle de bon sens juridique et technique.

En effet, dans un environnement urbain dense et au relief accidenté comme celui de Monaco (ce que révèle la mention même du « premier lacet de l'avenue de l'Annonciade » et du « pont de la Rousse »), la modification du tracé ou du gabarit d'une voie routière exige impérativement des travaux de consolidation des sols adjacents. Le « terrassement confortatif » est la condition sine qua non de la stabilité de la chaussée et de la sécurité des constructions environnantes ; il fait corps avec l'ouvrage routier. De même, la création d'un « jardin » sur les espaces résiduels ou sur les terrasses ainsi créées participe de l'intégration paysagère et esthétique de l'infrastructure dans le tissu urbain. Exiger de l'État qu'il prenne une déclaration d'utilité publique distincte pour chaque mur de soutènement ou chaque massif végétal bordant une route nouvelle relèverait d'une absurdité procédurale. Par l'application de l'adage accessorium sequitur principale,