Résumé éditorial
# Cour de Révision de Monaco, 03 octobre 2001, n° 26906
> Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 03 octobre 2001, n° 26906 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2001/10-03-26906))
L’architecture juridictionnelle de la Principauté de Monaco présente une singularité remarquable quant au traitement du contentieux administratif. Loin de reposer sur un dualisme juridictionnel intégral séparant hermétiquement deux ordres de juridictions dotés chacun de tribunaux de première instance, de cours d'appel et d'une cour suprême, le système monégasque articule une compétence de droit commun dévolue aux juridictions ordinaires — dites judiciaires, mais capables de statuer « en matière administrative » — et une compétence d'attribution, d'essence constitutionnelle, réservée au Tribunal suprême. Cette répartition subtile des compétences engendre inévitablement des zones de friction procédurale, particulièrement lorsque le contentieux de la légalité et le contentieux de la responsabilité administrative s'entrecroisent à l'occasion d'un même litige.
L’arrêt rendu le 3 octobre 2001 par la Cour de révision de la Principauté de Monaco (pourvoi n° 26906), opposant le Centre hospitalier Princesse Grace à l'un de ses anciens agents, constitue à cet égard une décision majeure. Par cet arrêt de rejet, la haute juridiction monégasque apporte des éclaircissements fondamentaux sur deux questions cardinales du droit processuel et du droit administratif monégasques : d'une part, la délimitation du contrôle de cassation entre la Cour de révision et le Tribunal suprême ; d'autre part, l'articulation exacte entre l'action purement indemnitaire portée devant le juge de droit commun et le recours en annulation pour excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires relevant du juge constitutionnel et administratif.
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire trouve son origine au sein de la fonction publique hospitalière monégasque, et plus précisément dans les relations statutaires liant un établissement public de santé à l'un de ses agents. Monsieur C. exerçait les fonctions d'agent d'entretien au service du Centre hospitalier Princesse Grace (ci-après le « Centre hospitalier »), établissement public monégasque.
À la suite de faits dont la nature exacte n'est pas précisée dans la décision commentée, une procédure disciplinaire a été engagée à l'encontre de cet agent. Le conseil de discipline a été amené à formuler un avis sur la situation de Monsieur C. Suivant le cours de cette procédure, le directeur du Centre hospitalier a pris, le 8 septembre 1998, une décision prononçant la révocation de Monsieur C. de ses fonctions d'agent d'entretien. Cette sanction disciplinaire d'éviction présentait la particularité d'être assortie d'une portée rétroactive, puisque la décision du 8 septembre 1998 fixait la prise d'effet de la révocation à compter du 24 novembre 1997.
Estimant que cette mesure disciplinaire de révocation était entachée d'irrégularité et qu'elle lui occasionnait de ce fait un préjudice, Monsieur C. a entendu obtenir réparation pécuniaire. Toutefois, plutôt que de saisir directement le juge de l'excès de pouvoir afin d'obtenir l'anéantissement rétroactif de l'acte administratif de révocation, l'agent révoqué a opté pour une stratégie contentieuse purement indemnitaire.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Sur le fondement de l'irrégularité alléguée de la décision du 8 septembre 1998 et du préjudice en découlant, Monsieur C. a fait assigner le Centre hospitalier en paiement de dommages-intérêts devant le Tribunal de première instance de Monaco, statuant en matière administrative.
En défense devant les premiers juges, le Centre hospitalier n'a pas immédiatement débattu du fond du droit à réparation, mais a opposé une exception d'incompétence matérielle. L'établissement public a soutenu que la demande indemnitaire formée par son ancien agent tendait, en réalité et par essence, à remettre en cause la légalité même de la décision administrative de révocation. Or, selon l'argumentation développée par le Centre hospitalier, le Tribunal de première instance devait se déclarer incompétent au profit du Tribunal suprême, en application combinée des dispositions de l'article 90 B de la Constitution et de l'article 12 de la loi n° 483 du 15 juillet 1965 (telle que mentionnée dans l'arrêt).
Par un jugement rendu le 15 juin 2000, le Tribunal de première instance a rejeté l'exception d'incompétence soulevée par l'établissement public et a retenu sa propre compétence pour connaître de l'action en dommages-intérêts. Néanmoins, tirant les conséquences de la répartition des compétences quant à l'appréciation de la légalité des actes administratifs, le tribunal a prononcé un sursis à statuer sur la demande indemnitaire de Monsieur C. et a renvoyé ce dernier à saisir le Tribunal suprême d'un recours en appréciation de validité de la décision de révocation prise à son encontre par le Centre hospitalier.
Mécontent de cette décision qui consacrait la compétence de principe des juridictions ordinaires pour statuer sur l'indemnisation, le Centre hospitalier a interjeté appel du jugement. Par un arrêt confirmatif rendu le 9 janvier 2001, la Cour d'appel de Monaco a intégralement validé l'analyse des premiers juges, confirmant ainsi tant la compétence du Tribunal de première instance que le mécanisme de la question préjudicielle adressée au Tribunal suprême.
Le Centre hospitalier a alors formé un pourvoi en révision contre cet arrêt d'appel. Devant la Cour de révision, le débat procédural s'est dédoublé :
* D'une part, le demandeur au pourvoi, le Centre hospitalier, a développé un moyen unique de cassation tiré de la violation de l'article 90 B 1° de la Constitution. Il faisait grief à la Cour d'appel d'avoir confirmé la compétence du juge ordinaire, en soutenant que le Tribunal suprême est seul et exclusivement compétent pour statuer sur les demandes d'indemnité qui sont fondées sur l'illégalité d'une décision administrative.
* D'autre part, le défendeur au pourvoi, Monsieur C., a soulevé à titre liminaire une fin de non-recevoir dirigée contre le pourvoi lui-même. S'appuyant sur l'article 90 B 2° de la Constitution, il soutenait que le Tribunal suprême était seul compétent pour se prononcer sur les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions qui, à l'instar du Tribunal de première instance et de la Cour d'appel en l'espèce, statuent en matière administrative. Il contestait par là même la compétence de la Cour de révision pour connaître du pourvoi.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La Cour de révision était ainsi confrontée à une double interrogation juridique mettant directement en jeu l'interprétation de l'article 90 B de la Constitution monégasque au regard des lois d'organisation judiciaire :
1. **Sur la recevabilité du pourvoi (compétence du juge de cassation) :** La Cour de révision est-elle compétente, au regard de l'article 25 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965, pour connaître d'un pourvoi en révision formé contre un arrêt de la Cour d'appel statuant en matière administrative, ou une telle compétence de cassation est-elle exclusivement réservée au Tribunal suprême en vertu de l'article 90 B 2° de la Constitution ?
2. **Sur le bien-fondé du pourvoi (compétence du juge du fond en matière indemnitaire) :** L'article 90 B 1° de la Constitution, qui attribue compétence au Tribunal suprême pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des autorités administratives ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent, fait-il obstacle à ce qu'un requérant, sans demander l'annulation de l'acte administratif, saisisse le Tribunal de première instance statuant en matière administrative d'une demande autonome en réparation du préjudice causé par l'illégalité de cette décision, à charge pour ce tribunal de surseoir à statuer et de renvoyer au Tribunal suprême l'appréciation de la validité de l'acte ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement déployé par la Cour de révision se caractérise par sa concision et sa rigueur textuelle, répondant successivement à l'exception d'irrecevabilité puis au moyen de fond.
**En premier lieu, sur la recevabilité du pourvoi**, la Cour de révision écarte l'argumentation de Monsieur C. qui tentait d'ériger le Tribunal suprême en juge de cassation de droit commun de toutes les décisions rendues « en matière administrative ». Pour ce faire, la Cour oppose à la lecture extensive de l'article 90 B 2° de la Constitution proposée par le défendeur une disposition législative expresse : l'article 25 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965. Ce texte dispose que la Cour de révision est compétente pour statuer en « toute matière ». Par cette formule lapidaire mais décisive, la haute juridiction affirme la plénitude de sa compétence de cassation sur l'ensemble des arrêts rendus par la Cour d'appel, peu important que celle-ci ait statué en matière civile, commerciale, pénale ou, comme en l'espèce, administrative. Le pourvoi est, par conséquent, déclaré recevable.
**En second lieu, sur le fond du droit et la répartition des compétences entre le Tribunal de première instance et le Tribunal suprême**, la Cour de révision procède à une exégèse stricte de l'article 90 B 1° de la Constitution. Elle rappelle les termes exacts du texte constitutionnel : le Tribunal suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, « ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ».
La Cour de révision met ici en lumière le lien de dépendance grammaticale et juridique qu'instaure la Constitution : la compétence indemnitaire du Tribunal suprême n'est que la conséquence (« qui en résultent ») de sa saisine principale par la voie d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Dès lors, la Cour opère une qualification précise de l'action introduite par le demandeur initial : Monsieur C. n'a « pas exercé un recours en annulation pour excès de pouvoir » contre la décision disciplinaire du Centre hospitalier, mais a uniquement « demandé la réparation du préjudice causé par cette décision ».
En l'absence de recours en annulation, l'attraction de compétence au profit du Tribunal suprême ne joue pas. Le contentieux demeure un contentieux de pleine juridiction (responsabilité extracontractuelle ou statutaire de la puissance publique) relevant de la compétence de droit commun du Tribunal de première instance statuant en matière administrative. Néanmoins, ce juge ordinaire ne pouvant lui-même apprécier la légalité de l'acte administratif individuel sans empiéter sur le monopole du juge de l'excès de pouvoir, la solution adoptée par les juges du fond — retenir leur compétence sur l'indemnisation tout en sursoyant à statuer dans l'attente de la décision du Tribunal suprême saisi sur renvoi d'un recours en appréciation de validité — est pleinement validée. La Cour de révision juge que « c'est à bon droit que la cour d'appel a statué ainsi qu'elle a fait » et écarte le moyen comme non fondé.
### C. Le dispositif
La Cour de révision tranche le litige par le dispositif suivant :
> « PAR CES MOTIFS :
> Rejette le pourvoi ;
> Condamne le Centre hospitalier Princesse Grace à l'amende et aux dépens. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'arrêt rendu le 3 octobre 2001 par la Cour de révision constitue une pierre angulaire dans la compréhension de l'architecture juridictionnelle monégasque. Il permet de saisir avec une grande netteté l'originalité du modèle de justice administrative de la Principauté, qui se distingue tant du modèle d'unité de juridiction anglo-saxon que du dualisme juridictionnel français, tout en empruntant à ce dernier certains concepts clés.
#### 1. L'affirmation de la plénitude de compétence de la Cour de révision en cassation
Le premier apport majeur de la décision réside dans le rejet de la fin de non-recevoir soulevée sur le fondement de l'article 90 B 2° de la Constitution. Pour comprendre la portée de cette solution, il convient d'analyser la structure des juridictions à Monaco telle qu'elle transparaît des textes visés par l'arrêt.
En Principauté de Monaco, les tribunaux de l'ordre judiciaire (Tribunal de première instance et Cour d'appel) sont les juges de droit commun du contentieux administratif, à l'exception notable du contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir. Lorsqu'ils connaissent d'un litige impliquant l'administration (comme un établissement public tel que le Centre hospitalier Princesse Grace), ils statuent « en matière administrative ».
La tentation du défendeur au pourvoi était de lire l'article 90 B 2° de la Constitution — qui confie au Tribunal suprême les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort — comme englobant les arrêts de la Cour d'appel lorsqu'elle statue « en matière administrative ». Une telle interprétation aurait conduit à démembrer le contrôle de cassation des arrêts de la Cour d'appel : à la Cour de révision les arrêts civils, commerciaux et pénaux ; au Tribunal suprême les arrêts rendus en matière administrative.
La Cour de révision condamne fermement cette lecture en s'appuyant sur l'article 25 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire, qui lui attribue compétence pour statuer en « toute matière ». La distinction implicite mais fondamentale opérée par la Cour est de nature organique et non matérielle : la Cour d'appel, même lorsqu'elle statue matériellement en matière administrative, demeure organiquement une juridiction de l'ordre judiciaire ordinaire, placée sous le contrôle exclusif de la Cour de révision. La compétence de cassation du Tribunal suprême (article 90 B 2°) ne vise donc que les juridictions administratives spécialisées (dont l'arrêt ne précise pas la nature, mais qui se distinguent des tribunaux ordinaires) et non la Cour d'appel. Cette solution garantit l'unité de la jurisprudence au sommet de la hiérarchie judiciaire ordinaire et évite que les arrêts d'une même Cour d'appel ne soient soumis à deux cours souveraines distinctes selon la matière traitée.
#### 2. La délimitation stricte du monopole du Tribunal suprême et le mécanisme de la question préjudicielle
Le second apport, tout aussi fondamental, concerne l'interprétation de l'article 90 B 1° de la Constitution et la répartition du contentieux indemnitaire.
Le droit constitutionnel monégasque confie au Tribunal suprême le recours en annulation pour excès de pouvoir « ainsi que l'octroi des indemnités qui en résultent ». Cette disposition constitue une particularité remarquable : là où, traditionnellement, le recours pour excès de pouvoir est un procès fait à un acte, purement objectif et exclusif de toute condamnation pécuniaire (obligeant le requérant à former un recours distinct de plein contentieux), la Constitution monégasque permet de greffer une demande indemnitaire directement sur le recours en annulation devant le Tribunal suprême.
Dans l'espèce commentée, le Centre hospitalier tentait de retourner cette prérogative constitutionnelle pour en faire une compétence exclusive et obligatoire dès lors que le fait générateur de responsabilité invoqué par la victime résidait dans l'illégalité d'un acte administratif. Selon la thèse du pourvoi, puisque l'indemnité demandée par Monsieur C. était fondée sur l'irrégularité de sa révocation, seul le Tribunal suprême pouvait en connaître. Avaliser cette thèse aurait eu deux conséquences drastiques :
* D'une part, cela aurait vidé de sa substance la compétence du Tribunal de première instance statuant en matière administrative, en soustrayant à sa connaissance tout le contentieux de la responsabilité pour faute résultant d'une décision illégale.
* D'autre part, cela aurait enfermé l'action indemnitaire des administrés dans les conditions — notamment de délai — propres au recours en annulation pour excès de pouvoir.
La Cour de révision refuse cette absorption du plein contentieux par l'excès de pouvoir. Elle consacre l'autonomie de l'action en réparation devant le juge ordinaire. Le requérant dispose d'une option procédurale :
1. Soit il entend obtenir l'annulation de l'acte administratif (et éventuellement l'indemnisation du préjudice qui en découle) : il doit alors impérativement saisir le Tribunal suprême sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution.
2. Soit il renonce à demander l'annulation de l'acte (ou n'est plus dans les délais pour le faire) et sollicite uniquement des dommages-intérêts en réparation du préjudice causé par cet acte qu'il estime irrégulier : il saisit alors le juge de droit commun, à savoir le Tribunal de première instance statuant en matière administrative.
Toutefois, cette autonomie de l'action indemnitaire se heurte au principe de séparation des autorités et à l'exclusivité de la compétence du Tribunal suprême pour apprécier la légalité d'un acte administratif. Le Tribunal de première instance est compétent pour condamner l'administration à réparer, mais il est incompétent pour déclarer lui-même l'acte administratif illégal (ce qui est pourtant la condition *sine qua non* pour caractériser la faute de l'administration).
C'est ici qu'intervient le mécanisme classique mais essentiel du sursis à statuer pour question préjudicielle, validé par la Cour d'appel puis par la Cour de révision : le Tribunal de première instance retient sa compétence sur le principe de l'indemnisation, mais sursoit à statuer et renvoie le demandeur à saisir le Tribunal suprême d'un « recours en appréciation de validité ». Ainsi, les prérogatives de chaque juridiction sont scrupuleusement respectées : au Tribunal suprême le monopole du contrôle de légalité (par voie d'action en annulation ou par voie d'exception sur renvoi en appréciation de validité) ; au Tribunal de première instance le contentieux de l'indemnisation lorsqu'aucun recours en annulation n'a été formé.
### B. Les implications pratiques pour les praticiens
La décision du 3 octobre 2001 recèle des enseignements pratiques de premier ordre pour les avocats-défenseurs et les conseils intervenant dans les litiges impliquant des personnes publiques à Monaco (État, Commune, établissements publics tels que le Centre hospitalier Princesse Grace).
#### 1. La maîtrise de la stratégie contentieuse et le choix de la voie de droit
Pour le conseil d'un administré ou d'un agent public s'estimant lésé par une décision administrative (telle qu'une sanction disciplinaire de révocation), l'arrêt met en évidence l'existence de deux voies procédurales distinctes, dont les avantages et les inconvénients doivent être soigneusement pesés :
* **La voie directe devant le Tribunal suprême (article 90 B 1°) :** Elle offre l'avantage considérable de la célérité et de la concentration du litige. En un seul procès, le requérant peut obtenir à la fois l'annulation rétroactive de la décision (ce qui, en matière de révocation, peut impliquer une réintégration) et l'octroi des indemnités réparant le préjudice subi. C'est la voie royale lorsque le requérant agit rapidement après la notification ou la publication de l'acte.
* **La voie indemnitaire devant le Tribunal de première instance :** Comme le démontre l'affaire *Monsieur C.*, cette voie reste ouverte lorsque le requérant ne sollicite pas (ou plus) l'annulation de l'acte, mais uniquement des dommages-intérêts. En pratique, cette voie constitue souvent une solution de repli salvatrice lorsque le délai relativement bref du recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal suprême est expiré, mais que l'action en responsabilité civile/administrative devant le Tribunal de première instance n'est pas encore prescrite.
Cependant, le praticien doit avertir son client de la lourdeur procédurale inhérente à cette seconde option. L'arrêt commenté illustre parfaitement le parcours du combattant qu'implique la saisine du juge ordinaire fondée sur l'illégalité d'un acte : le demandeur devra d'abord plaider devant le Tribunal de première instance pour obtenir un jugement de sursis à statuer (avec le risque d'un appel et d'un pourvoi en révision de l'administration sur la compétence, comme en l'espèce, ce qui a immobilisé la procédure de 19