Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 juin 1985, n° 25107

Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 juin 1985, n° 25107 (Lire sur source officielle)

Le droit des baux d'habitation en Principauté de Monaco présente la singularité remarquable d'articuler, au sein d'un territoire exigu soumis à une forte pression démographique et foncière, la protection constitutionnelle du droit de propriété et un interventionnisme étatique prononcé visant à préserver l'accès au logement de certaines catégories de personnes dites « prioritaires ». Au cœur de cet édifice législatif figure l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation, complétée par son ordonnance souveraine d'application n° 2.057 du 21 septembre 1959. Ce dispositif institue un mécanisme contraignant de déclaration des locaux vacants, assorti d'une prérogative exorbitante du droit commun conférée à l'autorité administrative : le pouvoir d'attribuer d'office le logement vacant à un candidat prioritaire lorsque le propriétaire n'a pas lui-même consenti de bail à une telle personne dans le délai légal.

Le jugement rendu le 13 juin 1985 par le Tribunal de première instance de Monaco, siégeant en chambre du conseil et statuant en audience publique dans l'affaire opposant les consorts B. et D. à l'État de Monaco, constitue une décision de référence quant à l'interprétation et à la mise en œuvre de ce régime d'attribution d'office. Par cette décision d'une grande richesse technique, la juridiction monégasque tranche tout à la fois une question fondamentale de répartition des compétences entre le juge judiciaire et le juge constitutionnel et administratif (le Tribunal Suprême), précise l'articulation hiérarchique entre la loi et le règlement dans la définition de la vacance, encadre rigoureusement la computation des délais procéduraux de l'attribution d'office, et délimite de manière stricte l'office du juge ainsi que les prérogatives résiduelles du propriétaire face au locataire imposé par l'Administration.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire trouve son origine dans la situation juridique et matérielle d'un bien immobilier à usage d'habitation situé en Principauté de Monaco. Madame R. I., veuve en premières noces de Monsieur B. et en secondes noces de Monsieur D., était propriétaire d'un appartement composé de quatre pièces principales et de ses dépendances, sis au premier étage d'un immeuble monégasque. Ce logement avait été libéré par son dernier locataire au mois d'octobre 1978 et était demeuré inoccupé depuis cette date.

Le 7 avril 1983, Madame R. I. est décédée, laissant pour lui succéder ses trois enfants, R. B., A. D. et G. D., lesquels sont dès lors devenus propriétaires indivis de l'appartement en question. L'inoccupation prolongée du bien n'a pas échappé à la vigilance de l'Administration monégasque. En effet, à la suite d'une enquête diligentée par le service du logement de la Principauté, il est apparu que l'appartement n'était plus occupé depuis l'année 1978. Par une lettre de l'Administrateur des domaines chargé de l'habitat (dont le texte de la décision mentionne la date du 7 septembre 1984, bien que la chronologie des actes subséquents démontre que les démarches déclaratives se sont nouées dès le mois d'août 1984), R. B. a été invité, en sa qualité de copropriétaire indivis, à souscrire la déclaration de vacance de ce logement.

Agissant par l'intermédiaire de leur mandataire, R. B., les héritiers indivis ont procédé à ladite déclaration de vacance en utilisant la formule spéciale délivrée à cet effet par le service du logement. L'examen matériel de ce document administratif révèle plusieurs mentions déterminantes pour la solution du litige :

• En regard de la question pré-imprimée « le local est-il disponible ? », le déclarant a expressément répondu : « Oui, le 1er octobre 1984 ».
• Le formulaire mentionne comme date d'établissement le 23 août 1984.
• Toutefois, lors de son établissement le 23 août 1984, la déclaration ne répondait pas à la demande d'indication des jours et heures de visite de l'appartement ; elle n'a été complétée sur ce point que postérieurement et verbalement par le déclarant.
• Le cadre réservé à l'Administration sur ce même document comporte les indications suivantes : « Date : 23 août 1984, Affiché le 27 août 1984, Transmis au Journal de Monaco le 24 août 1984 ».
• Enfin, le service du logement a délivré à R. B. un récépissé officiel de cette déclaration de vacance sous la date du 27 août 1984.

L'affichage réglementaire de la vacance ayant eu lieu pendant une durée de vingt jours, du 27 août au 15 septembre 1984, sans qu'une location amiable ne soit conclue par les propriétaires avec un candidat prioritaire, l'Administration a mis en œuvre son pouvoir d'attribution forcée. Par une décision du 25 septembre 1984, notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception émanant du Conseiller de gouvernement pour les Finances et l'Économie agissant pour le Ministre d'État, il a été porté à la connaissance du mandataire des indivisaires que l'appartement était attribué d'office à un prioritaire, Monsieur R. S., en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 4 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959.

Cependant, les héritiers indivis ont opposé un refus catégorique de mettre les locaux à la disposition de Monsieur R. S., empêchant ainsi l'attributaire désigné par l'État de prendre possession du logement.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Entendant faire échec à cette mesure administrative d'attribution forcée, les copropriétaires indivis, R. B., A. D. et G. D., ont, par exploit d'assignation en date du 2 octobre 1984, attrait l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance en déclarant fonder leur action sur l'article 8 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959.

Aux termes de leur exploit introductif d'instance, les demandeurs sollicitaient du Tribunal qu'il statue selon les chefs de demande suivants :

• Constater que la comptabilisation des délais prévus par l'ordonnance-loi n° 669 n'était pas exacte, au motif qu'en l'état de l'insalubrité de l'appartement, et par application des dispositions de l'article 4, alinéa 2, du titre I de l'ordonnance souveraine n° 2.057 du 21 septembre 1959, ce bien ne pouvait être considéré comme vacant ;
• Constater en conséquence que le Ministère d'État aux Finances et à l'Économie avait outrepassé ses droits dans sa décision d'affectation d'office de l'appartement, sans attendre que le délai de vingt jours puisse commencer à s'écouler et qu'il soit complètement écoulé ;
• « Annuler purement et simplement la décision dont s'agit du 25 septembre 1984 » ;
• Donner acte aux requérants de leur engagement de réaliser non seulement les travaux nécessaires à la remise en état de l'appartement, mais également les travaux requis pour faire changer cet appartement de catégorie, afin de leur permettre de le louer aux locataires de leur choix.

Au soutien de ces prétentions, l'argumentation des consorts B. et D. se déployait en deux branches principales, assorties d'un moyen subsidiaire :

1. En la forme (sur la computation des délais) : Les demandeurs soutenaient que l'Administration n'avait pas respecté les délais impératifs prévus par l'ordonnance-loi n° 669 lors de l'édiction de sa décision d'attribution d'office du 25 septembre 1984. Selon eux, le délai avait été indûment comptabilisé à partir du 27 août 1984, alors qu'il aurait dû courir dès le 23 août 1984, date effective d'établissement de la déclaration de vacance. En faisant rétroagir le point de départ au 23 août, la décision du 25 septembre 1984 apparaissait tardive comme étant intervenue après l'expiration du délai légal (vingt jours d'affichage augmentés des dix jours d'attribution d'office, soit trente jours expirant avant le 25 septembre). Les propriétaires en déduisaient qu'ils avaient recouvré la libre disposition de leur local en vertu du dernier alinéa de l'article 4 de l'ordonnance-loi n° 669.
2. Au fond (sur la vacance et la disponibilité du local) : De manière alternative et quelque peu contradictoire avec leur déclaration initiale, les indivisaires affirmaient que l'appartement ne pouvait être qualifié de vacant. S'ils reconnaissaient avoir souscrit une déclaration de vacance, ils alléguaient l'avoir fait sous la menace de poursuites pénales. Ils faisaient valoir qu'en raison d'un état d'insalubrité, de dégradations importantes affectant les lieux, ainsi que de l'entreposage de meubles dépendant de la succession non encore réglée de leur mère, les locaux n'étaient ni disponibles, ni susceptibles d'une habitation immédiate. Invoquant l'article 4 de l'ordonnance souveraine n° 2.057 du 21 septembre 1959, ils soutenaient que le point de départ du délai de vingt jours devait être impérativement « reporté au jour où prend fin la situation de droit ou de fait (rendant) le local indisponible ». Dès lors, l'attribution d'office était, selon cette seconde branche, prématurée et irrégulière.
3. À titre subsidiaire (sur la personne de l'attributaire) : Les demandeurs s'opposaient au choix même du locataire désigné par l'Administration, Monsieur R. S., en mettant expressément en doute sa bonne foi, sa moralité et sa solvabilité.

En défense, l'État de Monaco concluait au rejet intégral des demandes en opposant d'abord une exception d'incompétence juridictionnelle, puis une réfutation point par point sur le fond :

1. Sur la compétence : L'État soulevait l'incompétence du Tribunal de première instance. S'appuyant sur la formulation de l'assignation qui tendait à voir « annuler purement et simplement » une décision administrative émanant du Ministre d'État, le défendeur soutenait qu'une telle action s'analysait en un recours en annulation pour excès de pouvoir, lequel ressortit à la compétence exclusive du Tribunal Suprême en vertu de l'article 90 B de la Constitution.
2. Sur le fond : Subsidiairement, l'État faisait valoir que le bien était incontestablement vacant au sens de l'article 1er-5° de l'ordonnance-loi n° 669, obligeant les copropriétaires à déclarer cette vacance. Quant au point de départ du délai, la date du 27 août 1984 avait été retenue conformément à l'ordonnance du 21 septembre 1959 en raison de l'omission, par Monsieur B., de l'indication des jours et heures de visite sur le formulaire du 23 août, omission qui avait retardé l'affichage et fait obstacle au déroulement normal de la procédure jusqu'à sa régularisation le 27 août. S'agissant de l'état d'inhabitabilité allégué, l'État le jugeait sans pertinence dès lors que plusieurs prioritaires s'étaient déclarés prêts à occuper les lieux et que l'attributaire entendait réaliser à ses frais les travaux nécessaires. De plus, l'État rappelait que l'insalubrité doit faire l'objet d'une déclaration par arrêté et ne saurait résulter d'un simple constat d'huissier, une telle allégation contredisant au demeurant l'affirmation expresse de disponibilité figurant dans la déclaration signée par le mandataire. L'absence de règlement de la succession était tout aussi inopérante face à la loi. Enfin, l'État soulignait que si la qualité légale de prioritaire de l'attributaire peut faire l'objet d'une discussion, les propriétaires ne sont nullement autorisés à contester sa moralité ou sa solvabilité.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumettait au Tribunal de première instance une série de questions juridiques imbriquées, touchant tant au droit processuel et constitutionnel qu'au droit substantiel des baux d'habitation réglementés :

1. La question de compétence juridictionnelle : Le Tribunal de première instance est-il compétent, sur le fondement de l'article 8 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, pour connaître d'une action contestant une décision ministérielle d'attribution d'office d'un logement, lorsque l'exploit introductif d'instance sollicite formellement l'« annulation » de cet acte administratif pour dépassement de pouvoir, ou un tel litige relève-t-il de la compétence exclusive du Tribunal Suprême au titre de l'article 90 B de la Constitution ?
2. La définition de la vacance et la hiérarchie des normes : Un propriétaire peut-il remettre en cause l'état de vacance de son local, tel que défini par l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 669 (norme législative), en invoquant l'indisponibilité matérielle ou juridique du bien (mauvais état, meubles successoraux) sur le fondement de l'ordonnance souveraine n° 2.057 du 21 septembre 1959 (norme réglementaire) ?
3. La détermination du point de départ du délai d'attribution d'office : À quelle date précise commence à courir le délai légal de vingt jours (prorogé de dix jours) permettant l'attribution d'office d'un logement vacant ? Ce délai court-il dès la rédaction d'une déclaration de vacance incomplète, à compter de la délivrance du récépissé après régularisation des mentions obligatoires, ou doit-il être reporté en raison d'une prétendue indisponibilité des lieux ? Qui, du propriétaire ou du service du logement, détient le pouvoir d'apprécier l'opportunité d'un tel report ?
4. L'étendue du contrôle sur le locataire attributaire : Le propriétaire d'un local attribué d'office par l'Administration est-il recevable et fondé à s'opposer à cette mesure en contestant devant le juge la bonne foi, la conduite, la moralité ou la solvabilité du candidat prioritaire désigné ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'exception d'incompétence soulevée par l'État de Monaco, puis débouter les indivisaires de l'intégralité de leurs prétentions au fond, le Tribunal de première instance développe une motivation rigoureuse, structurée en deux temps parfaitement distincts.

1. Sur la compétence : la primauté de la substance de l'action sur l'impropriété des termes de l'assignation

Examinant en premier lieu le déclinatoire de compétence présenté par l'État, le Tribunal procède à une requalification salvatrice des termes de l'exploit introductif d'instance. Les juges concèdent d'emblée que « les termes improprement employés dans l'exploit introductif d'instance peuvent donner à penser que les demandeurs entendent former un recours en annulation pour excès de pouvoir contre la décision du 25 septembre 1984 émanant du Ministre d'État ». Si tel avait été véritablement l'objet du recours, l'instance aurait effectivement relevé de la compétence du Tribunal Suprême.

Toutefois, le Tribunal refuse de s'arrêter à cette maladresse rédactionnelle des demandeurs (qui avaient réclamé d'« annuler purement et simplement la décision »). Il recherche le fondement juridique réel de l'action et relève que les requérants se sont « expressément référés, pour définir le cadre juridique de la présente action, à l'article 8 de l'ordonnance-loi n° 669 ». Or, cette disposition législative investit le Tribunal de première instance, siégeant en chambre du conseil, d'une compétence d'attribution spéciale pour « apprécier la validité de toute attribution faite en violation de cette ordonnance-loi ou de l'ordonnance souveraine prise pour son application ».

Constatant que les griefs formulés par les consorts B. et D. portent précisément sur la méconnaissance des règles édictées par ces textes spéciaux — à savoir la computation des délais et la vacance effective de l'appartement —, le Tribunal affirme qu'il ne peut que retenir sa compétence. Il justifie cette solution par un argument téléologique fort : décliner sa compétence au profit du Tribunal Suprême reviendrait à « priver d'effet la faculté de contestation ouverte par l'article 8 de l'ordonnance-loi n° 669 et de vider ce texte de sa substance ». Le recours ayant été formé dans le respect des prescriptions de l'alinéa 2 dudit article 8, l'exception d'incompétence est écartée.

2. Sur le fond : la validation intégrale de la procédure d'attribution d'office

Abordant le fond du litige, le Tribunal déconstruit méthodiquement l'argumentation des propriétaires en s'appuyant sur la hiérarchie des normes et sur l'économie générale des textes de 1959.

En premier lieu, sur la notion de vacance, le Tribunal rappelle avec force que l'ordonnance-loi n° 669 « constitue une norme législative ». Son article 1er définit les locaux vacants notamment comme ceux à usage d'habitation libérés par le départ d'un occupant (§§ 5° et 6°) ou n'ayant fait l'objet d'aucune location et inhabités depuis plus de trois ans (§ 7°). Le logement litigieux, inoccupé depuis le départ du dernier locataire en octobre 1978, entrait manifestement dans le champ de ces définitions légales. Dès lors, la déclaration de vacance était obligatoire en vertu de l'article 2 de l'ordonnance-loi (le Tribunal écartant au passage, comme dépourvu de sérieux, l'argument selon lequel cette déclaration aurait été extorquée sous la menace de la loi pénale). Surtout, les juges posent un principe de hiérarchie normative : la vacance légale au sens de l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 669 « ne saurait être remise en cause sur le fondement de l'ordonnance précitée du 21 septembre 1959, d'ordre réglementaire ».

En deuxième lieu, sur l'articulation des délais et la prétendue indisponibilité du bien, le Tribunal expose le mécanisme combiné des articles 3 et 4 de l'ordonnance-loi n° 669 et de l'article 4, alinéa 2, de l'ordonnance souveraine du 21 septembre 1959. En vertu de la loi, les locaux vacants peuvent être loués à des prioritaires pendant un délai de vingt jours courant à compter de la date à laquelle les lieux sont devenus vacants et susceptibles d'une habitation immédiate ; à défaut de location amiable dans ce délai, celui-ci est augmenté d'une période de dix jours permettant à l'Administration de procéder à l'attribution d'office, passé laquelle le propriétaire recouvre la libre disposition de son bien. L'ordonnance souveraine précise, quant à elle, les modalités pratiques de ce décompte : c'est la date de réception de la déclaration de vacance par le service du logement — constatée par la délivrance d'un récépissé qui mentionne cette date — qui fait courir le délai de vingt jours. Ce même texte réglementaire ajoute que lorsque le local n'est pas disponible, le point de départ du délai est reporté par le service au jour où prend fin la situation rendant le local indisponible.

Or, le Tribunal juge que l'indisponibilité invoquée par les consorts B. et D. ne saurait être admise, et ce pour trois raisons cumulatives :

• L'obligation de sincérité et l'interdiction de se contredire : L'ordonnance du 21 septembre 1959 exige que la déclaration de vacance soit « sincère et véritable en instituant le déclarant responsable des indications mentionnées ». En l'espèce, le mandataire des propriétaires avait lui-même répondu