Tribunal Suprême de Monaco, 13 avril 1931, n° 27433

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 avril 1931, n° 27433 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La décision rendue le 13 avril 1931 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de l’application de l’Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 et soulève des questions fondamentales relatives tant à l’étendue de la compétence de la haute juridiction qu’à l’exercice des libertés publiques par les agents de l’État.

À l’origine de cette affaire se trouve le comportement d’un agent public, le sieur C., qui exerçait les fonctions de fonctionnaire monégasque (la nature exacte de son emploi et son grade au sein de l’administration ne sont pas précisés dans la décision). Ce fonctionnaire a effectué une démarche auprès du Consulat Général de France à Monaco. La teneur exacte des propos tenus lors de cette visite, l'objet précis de cette démarche ainsi que la date à laquelle elle est intervenue demeurent non précisés dans la décision.

Toutefois, cette initiative n’est pas restée sans conséquences sur le plan administratif. Informé de cette démarche accomplie auprès de la représentation consulaire d’une puissance étrangère, Son Excellence le Ministre d’État a estimé que ce comportement constituait un manquement aux obligations professionnelles incombant à l’intéressé. Par une décision dont la date exacte n'est pas précisée dans la décision, le Ministre d’État a prononcé une sanction disciplinaire à l’encontre du sieur C., consistant en une mesure de suspension de ses fonctions. Pour justifier cette mesure de rigueur, l’autorité ministérielle a expressément motivé la sanction appliquée par l’existence de faits jugés contraires aux devoirs d’un fonctionnaire, en faisant mention de la démarche effectuée au Consulat Général de France comme d’un fait matériel se rapportant aux fonctions et aux devoirs de cet agent de l'État monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant que la mesure de suspension prise à son encontre portait une atteinte illégale à ses droits fondamentaux, le sieur C. a saisi le Tribunal Suprême d’une requête tendant à l’annulation de cette décision ministérielle. La procédure a donné lieu à l'instruction de l'affaire au cours de laquelle M. M., Membre rapporteur, a été entendu en son rapport verbal. Lors de l’audience, les débats ont opposé Maître T., plaidant et concluant au nom du demandeur, le sieur C., à Maître R., représentant Son Excellence le Ministre d’État en ses plaidoiries et conclusions, avant que le Ministère Public ne soit également entendu en ses conclusions.

Les prétentions et l'argumentation des parties se sont articulées autour de deux axes majeurs : la compétence de la juridiction saisie, d’une part, et la conformité de la sanction aux droits garantis par le texte constitutionnel, d’autre part.

Sur le terrain de la recevabilité et de la compétence, le Ministre d’État, par la voix de son conseil dans le cadre de sa contre-requête, a soulevé une double exception d’incompétence afin de faire obstacle à l’examen au fond du recours. En premier lieu, la défense gouvernementale suggérait que certains actes, qualifiés d’« actes d’administration », devaient échapper par leur nature particulière à la compétence du Tribunal Suprême, en visant tout particulièrement à ce titre les mesures disciplinaires prises à l’encontre des agents publics. En second lieu, le Ministre d’État excipait de la théorie de l’acte de gouvernement ou, à tout le moins, de l'immunité juridictionnelle des actes touchant à la diplomatie. La contre-requête soutenait en effet que « les rapports entre l’État et les représentants accrédités des Puissances étrangères relèvent de la Sûreté extérieure de l’État dont celui-ci à Monaco surtout, est seul juge ». Dès lors que la sanction faisait suite à une démarche effectuée au Consulat Général de France, l'administration prétendait que la mesure revêtait un caractère touchant aux relations internationales, ce qui devait avoir pour effet de soustraire l’acte attaqué au contrôle juridictionnel du Tribunal Suprême.

Pour contrer ces exceptions et asseoir la compétence de la haute juridiction, le sieur C. a pris soin de circonscrire très précisément l’objet de sa demande. Il faisait valoir qu’il ne s’adressait nullement au Tribunal Suprême comme à une juridiction d’appel ou de cassation des sanctions disciplinaires, et qu’il ne l’invitait pas à apprécier l’opportunité, le bien-fondé ou la proportionnalité de la peine au regard des fautes relevées. Le requérant fondait ses conclusions d'annulation non pas sur des motifs d’ordre purement administratif, mais exclusivement sur des motifs d’ordre constitutionnel, tirés de la violation des droits et libertés garantis par l’Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911, ouvrant ainsi la voie au recours prévu par l'article 14 de ce texte.

Sur le fond du droit, le sieur C. soutenait que la mesure de suspension prononcée à son encontre constituait une violation directe de la liberté d’opinion, telle qu'elle est consacrée et garantie par l’article 10 de la Constitution. Selon l'argumentation du requérant, en le sanctionnant pour une démarche accomplie en dehors de l’exercice strict de ses fonctions, l'autorité administrative avait porté une atteinte inconstitutionnelle à une liberté fondamentale dont il estimait devoir jouir au même titre que tout autre individu. En réponse, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme étant non justifiée, en soutenant que le statut de fonctionnaire imposait des obligations particulières de réserve et de discipline, y compris pour des actes accomplis hors fonction, et que la sanction prononcée ne violait en rien les prescriptions constitutionnelles.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême par le sieur C. confrontait la haute juridiction monégasque à une double problématique juridique d'une importance capitale pour la délimitation de son office et pour la théorie générale des libertés publiques sous l'empire de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911.

En premier lieu, sur le plan de la compétence juridictionnelle, le Tribunal Suprême devait déterminer s'il était compétent, sur le fondement de l'article 14 de la Constitution de 1911, pour connaître d'un recours en annulation dirigé contre une mesure disciplinaire de suspension frappant un fonctionnaire à la suite d'une démarche accomplie auprès d'un consulat étranger. Cette question principale se dédoublait en deux sous-questions : d'une part, la nature d'« acte d'administration » d'une sanction disciplinaire fait-elle obstacle à la compétence du juge constitutionnel lorsque le recours est fondé sur la violation d'un droit fondamental ? D'autre part, la circonstance matérielle que les faits reprochés se soient déroulés au Consulat Général de France confère-t-elle à la sanction le caractère d'un acte touchant aux relations internationales ou à la sûreté extérieure de l'État, échappant comme tel à tout contrôle juridictionnel ?

En second lieu, sur le fond du droit, la question posée était celle de la conciliation entre l'exercice des droits et libertés constitutionnellement garantis — et plus spécifiquement la liberté d'opinion consacrée par l'article 10 de la Constitution — et les exigences propres à la discipline de la fonction publique. Il s'agissait de savoir si la Constitution impose une application uniforme et absolue des libertés publiques à tous les individus, ou si elle autorise l'État à restreindre l'étendue de ces libertés à l'égard de ses fonctionnaires en leur imposant des devoirs de réserve et de discrétion, y compris pour des actes étrangers à l'exercice de leurs fonctions, sous peine de sanctions disciplinaires. Enfin, dans l'affirmative, jusqu'où s'étend le contrôle du Tribunal Suprême sur la qualification des faits ayant motivé une telle sanction ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande rigueur logique en deux temps distincts, répondant successivement aux exceptions d'incompétence avant d'examiner le bien-fondé de la requête au regard des principes constitutionnels.

1. L'affirmation de la compétence du Tribunal Suprême et la délimitation stricte de son office

Pour trancher la question préalable de sa compétence, la haute juridiction prend pour point de départ le texte même qui l'institue. Elle rappelle les termes de l'article 14 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911, selon lesquels : « Un Tribunal Suprême est institué pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le présent titre ». Le Tribunal en déduit immédiatement une règle générale de compétence d'attribution : il est compétent pour connaître de « tous les recours fondés sur la violation par l'acte attaqué de tous les droits et libertés consacrés par la Constitution ». Le critère de compétence réside donc dans l'objet du recours et la nature des moyens invoqués (la violation d'un droit constitutionnel), et non a priori dans la nature formelle de l'acte attaqué.

Fort de ce principe, le Tribunal Suprême écarte le premier pan de l'argumentation ministérielle relatif aux « actes d'administration ». Le juge procède ici par une habile économie de moyens doublée d'une distinction fondamentale quant à son propre office. Il indique en effet statuer « sans rechercher s'il est exact que certains actes, qualifiés actes d'administration échappent à la compétence du Tribunal Suprême, à raison de leur nature particulière notamment les mesures disciplinaires ». Il n'est pas nécessaire de trancher abstraitement cette question théorique, car le Tribunal relève que la requête du sieur C. ne l'invite nullement à examiner la mesure disciplinaire « en elle-même », ni à en apprécier « l'opportunité et le bien-fondé, les faits qui l'ont motivée, la rigueur eu égard aux fautes relevées contre l'intéressé ». Le Tribunal souligne que le demandeur ne le saisit pas comme une juridiction d'appel ou de cassation des sanctions disciplinaires, mais fonde ses conclusions d'annulation exclusivement sur des « motifs d'ordre constitutionnel » et non sur des « motifs d'ordre administratif ». Dès lors que la violation d'un droit constitutionnel est alléguée, l'article 14 ouvre de plein droit la compétence du Tribunal Suprême, tout en la cantonnant au seul contrôle de constitutionnalité.

La juridiction balaye ensuite avec la même fermeté la seconde exception d'incompétence tirée de la théorie des actes intéressant les relations internationales. Le Tribunal ne conteste pas le principe théorique avancé par la contre-requête gouvernementale : il concède volontiers « qu'il est exact [...] que "les rapports entre l'État et les représentants accrédités des Puissances étrangères relèvent de la Sûreté extérieure de l'État dont celui-ci à Monaco surtout, est seul juge" ». L'immunité juridictionnelle des actes diplomatiques et de sûreté extérieure est donc reconnue dans son principe. Toutefois, le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique rigoureuse de l'acte attaqué pour lui dénier un tel caractère. Il constate que la mesure prise à l'égard du sieur C. « ne concerne pas ces rapports », qu'elle « ne touche pas aux relations internationales de l'État Monégasque ni même aux relations des autorités monégasques avec des autorités étrangères ». Au contraire, le juge qualifie la suspension d'acte relevant « exclusivement » de « l'administration intérieure de l'État Monégasque ». Quant à la circonstance que le fonctionnaire se soit rendu au Consulat général de France, le Tribunal l'analyse avec précision : cette démarche n'est mentionnée dans la décision de sanction « que comme un fait matériel relatif aux fonctions et aux devoirs du sieur C., fonctionnaire monégasque ». Le juge ajoute que cette démarche, même envisagée isolément, ne saurait suffire à transmuer la suspension disciplinaire en un acte intéressant les relations internationales de nature à la soustraire à sa compétence. L'obstacle procédural étant ainsi intégralement levé, le Tribunal se déclare compétent.

2. La relativité de l'exercice des libertés publiques et la soumission des fonctionnaires à la discipline

Abordant l'examen au fond de la requête, le Tribunal Suprême livre une véritable théorie générale de l'exercice des droits fondamentaux sous l'empire de la Constitution de 1911. Pour répondre au moyen tiré de la violation de la liberté d'opinion (article 10), la juridiction pose un postulat majeur : « l'exercice des droits et libertés garantis par la Constitution n'est pas nécessairement uniforme, identique pour tous les individus ». Au contraire, cet exercice « admet des modalités, des variantes selon les situations diverses dans lesquelles sont placés les divers individus, selon le sexe, l'âge, la nationalité, la profession ».

Pour démontrer que cette relativité n'est pas une création prétorienne arbitraire mais découle du texte fondamental lui-même, le Tribunal procède à une analyse systémique de l'Ordonnance Constitutionnelle. Il relève que ces variantes sont prévues et établies par la Constitution à double titre : d'une part, les articles 6, 8, 9 et 10 admettent expressément que les lois « règlent et par conséquent conditionnent l'exercice des droits et libertés garantis » ; d'autre part, le texte constitutionnel opère lui-même des distinctions selon la nationalité, puisqu'il réserve aux seuls Monégasques le principe d'égalité (article 5) et le droit de réunion (article 12), alors que les articles 6 à 11 et 13 ne comportent pas une telle réserve.

Ayant établi que la profession constitue un critère légitime de différenciation dans la jouissance des droits, le Tribunal applique ce principe à la catégorie spécifique des agents publics. Il affirme qu'il n'est pas contraire à la Constitution que les fonctionnaires exercent les droits et libertés garantis « dans des conditions autres moins larges que les conditions dans lesquelles les particuliers exercent les mêmes droits et libertés ». Le juge justifie cette restriction par la nature même du lien de fonction publique : cette différence résulte « naturellement, nécessairement des relations différentes que les fonctionnaires et les particuliers ont avec l'État ». Le raisonnement repose sur une logique de réciprocité synallagmatique ou statutaire : les fonctionnaires « tiennent de l'État des avantages auxquels correspondent des obligations qui constituent leur discipline ».

Le Tribunal Suprême précise alors l'étendue spatiale et matérielle de cette discipline, en rejetant toute cloison étanche entre la vie professionnelle et la vie privée de l'agent. La discipline, ses obligations et ses sanctions concernent « non seulement les actes de la fonction, mais aussi les actes hors fonction », à la condition toutefois que ces derniers « reçoivent de la publicité, causant du scandale, nuisent à la dignité du fonctionnaire et de la fonction ». La justification ontologique donnée par le Tribunal est d'une grande clarté : « il en est ainsi, parce que dans les uns et dans les autres actes une seule et même personne intervient ». L'unicité de la personne physique interdit au fonctionnaire de se dépouiller totalement de sa qualité lorsqu'il agit en dehors de son service.

Dès lors, le Tribunal dresse un parallèle saisissant entre le citoyen ordinaire et l'agent public : tout comme les particuliers exercent leurs libertés dans les limites qu'impose la loi pénale, les fonctionnaires doivent exercer leurs droits constitutionnels « dans les limites qu'impose la discipline ». Concrètement, cela leur impose d'en user « avec discrétion et réserve » et de « s'abstenir de tous actes, écrits, paroles, manifestations, attitudes, qui témoigneraient d'un esprit d'hostilité ou de sédition contre l'État ou ses représentants qualifiés ». Tout manquement à ce devoir de la fonction appelle naturellement des peines disciplinaires.

Le Tribunal formule ensuite la règle de conciliation entre pouvoir disciplinaire et Constitution : les deux se concilient « pourvu que des sanctions soient réellement appliquées à des faits qui violent les obligations spéciales des fonctionnaires, qu'elles soient de nature disciplinaire et conformes à la législation en vigueur ».

Enfin, appliquant cette grille d'analyse à l'espèce tout en respectant l'autolimitation de son office annoncée lors de l'examen de la compétence, le Tribunal constate que le Ministre d'État a motivé la sanction appliquée au sieur C. « par des faits contraires aux devoirs d'un fonctionnaire ». Aussitôt, le juge rappelle « qu'il n'appartient pas au Tribunal Suprême, dans l'état actuel des textes organiques qui le concernent, de statuer, sur le bien-fondé d'une mesure disciplinaire ». Ne pouvant contrôler la qualification juridique des faits ni leur matérialité au regard du droit disciplinaire, le Tribunal se borne à constater que la sanction a bien été prise sur un fondement disciplinaire licite au regard de la Constitution, et en conclut que la liberté d'opinion garantie par l'article 10 n'a pas été violée.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation particulièrement dense, le Tribunal Suprême tranche le litige par le dispositif suivant :

« Par ces motifs : Le Tribunal Suprême. Se déclare compétent ; En ce qui concerne la requête, la rejette comme non justifiée et condamne le requérant aux dépens. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt sieur C. rendu le 13 avril 1931 constitue une décision fondatrice de la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco. Bien que les règles régissant le présent commentaire interdisent de citer des décisions postérieures ou extérieures non mentionnées dans le texte de l'arrêt, l'analyse intrinsèque de la décision permet de mettre en lumière sa portée considérable tant au regard de la théorie du contentieux constitutionnel monégasque que des principes généraux du droit de la fonction publique et du droit des relations internationales.

1. La consécration de l'autonomie du recours constitutionnel et le rejet des immunités juridictionnelles abusives

Sur le plan du droit processuel et de la justice constitutionnelle, cette décision de 1931 revêt une importance historique majeure. Placée sous l'empire de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911, la haute juridiction devait affirmer son autorité face à un pouvoir exécutif tenté de soustraire ses décisions au contrôle juridictionnel par le biais de qualifications doctrinales restrictives.

En premier lieu, l'arrêt neutralise la théorie dite des « actes d'administration ». Le Ministre d'État tentait d'accréditer l'idée qu'il existerait une catégorie d'actes — incluant le pouvoir disciplinaire — relevant de la pure gestion interne de l'administration et jouissant, par leur nature même, d'une immunité totale face au juge constitutionnel. Sans trancher abstraitement la question de l'existence d'une telle catégorie, le Tribunal Suprême vide l'argument de sa substance en opérant une distinction fondamentale entre le contrôle de légalité administrative (ou d'opportunité disciplinaire) et le contrôle de constitutionnalité. En affirmant qu'il est compétent pour tous les recours fondés sur la violation par l'acte attaqué de tous les droits et libertés consacrés par la Constitution (article 14), le Tribunal pose le principe qu'aucun acte administratif individuel, fût-il une mesure disciplinaire interne, n'est par nature à l'abri d'un contrôle dès lors qu'il est argué d'inconstitutionnalité.

En second lieu, la décision apporte une contribution essentielle à la délimitation de la notion d'« acte de gouvernement » dans l'ordre juridique monégasque. La défense gouvernementale avançait un argument d'une grande habileté politique, soulignant que les rapports avec les représentants des puissances étrangères relèvent de la sûreté extérieure de l'État, domaine dont l'État, « à Monaco surtout, est seul juge ». Cette incise (« à Monaco surtout ») faisait manifestement écho à la situation géopolitique singulière de la Principauté et à l'importance vitale de ses relations avec la France, représentée sur place par son Consulat Général. Accepter l'argument du Ministre d'État aurait conduit à étendre démesurément le champ de l'acte de gouvernement : la moindre mesure administrative interne ayant un lien matériel, même fortuit ou indirect, avec une autorité étrangère aurait échappé au juge. Le Tribunal Suprême fait preuve ici d'une remarquable indépendance d'esprit en refusant la théorie du « mobile politique » ou de la « contamination diplomatique ». Il applique un critère strictement matériel et objectif : l'acte attaqué est la suspension d'un agent public monégasque par son supérieur hiérarchique. Cet acte produit ses effets exclusivement dans l'ordre administratif interne. Le fait que la faute reprochée ait eu pour cadre géographique le Consulat Général de France n'est qu'un « fait matériel » qui ne modifie pas la nature juridique de