Tribunal Suprême, 3 mai 1934, M. B. c/ Ministre d'État

Résumé

# Tribunal Suprême de Monaco, 03 mai 1934, n° 27436 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 mai 1934, n° 27436 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1934/05-03-27436)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 3 mai 1934 s'inscrit dans un contexte économique et social marqué par des « circonstances exceptionnelles et graves » ayant conduit le législateur monégasque à intervenir dans les rapports contractuels entre bailleurs et preneurs. Si la décision ne détaille pas les éléments purement factuels propres à la situation personnelle du requérant, M. B. (non précisé dans la décision), les motifs de l'arrêt permettent de reconstituer avec précision la trame juridique et législative ayant provoqué la saisine de la haute juridiction. Un contentieux locatif antérieur avait donné lieu à une décision de la Cour de Révision relative aux conditions de révision des baux et au paiement de la moitié des loyers échus. Dans le cadre de ces rapports locatifs, un propriétaire, créancier de loyers, avait pu obtenir une « décision formelle du magistrat » face à la « défaillance antérieure du débiteur » (le locataire). Sur le fondement de cette décision de justice, le propriétaire bailleur pouvait légitimement « se croire créancier incommutable tant pour le passé que pour l'avenir de la plénitude des loyers stipulés » au contrat de bail. Le titulaire de ce droit de créance mobilière résultant d'une décision de justice bénéficiait ainsi d'avantages juridiques acquis du fait de la défaillance de son cocontractant. C'est dans ce contexte qu'est intervenue la loi n° 180 du 18 janvier 1934. Par l'article 7 de ce texte législatif, le législateur monégasque a entendu aménager de nouveau le régime de la révision des baux. Cette disposition législative avait « pour principal objet de retirer les avantages attachés à la défaillance antérieure du débiteur, au propriétaire créancier des loyers ». Concrètement, la loi nouvelle permettait au locataire défaillant de se mettre de nouveau en instance de réduction de ses obligations pécuniaires, neutralisant ainsi partiellement les effets attachés à sa défaillance antérieure pourtant constatée judiciairement, dès lors que la décision de justice rendue au profit du propriétaire n'avait pas encore été exécutée. Toutefois, le législateur de 1934 avait assorti ce mécanisme de plusieurs conditions et limites strictes, énumérées dans la décision commentée : - En premier lieu, la loi spécifiait que lorsque la décision de justice bénéficiant au propriétaire avait déjà été exécutée, « la rupture du lien de droit d'entre celui-ci et son locataire serait consommée », excluant ainsi toute remise en cause des situations définitivement réglées par voie d'exécution. - En deuxième lieu, pour les décisions non encore exécutées, la loi affirmait qu'elles demeureraient intangibles en ce qui concerne le paiement des frais et dépens. - En troisième lieu, afin d'éviter que le propriétaire ne reste « dans une incertitude prolongée », le texte impartissait un « délai très court » au locataire pour introduire son instance en réduction de ses obligations pécuniaires. - En quatrième lieu, l'article 7 de la loi n° 180 reproduisait dans les mêmes termes que la décision de la Cour de Révision les conditions nécessaires à la révision des baux, en maintenant au bailleur « le droit absolu de percevoir, avant toute procédure de son locataire, la moitié des loyers dus ». Estimant néanmoins que cet article 7 de la loi n° 180 du 18 janvier 1934 le privait inconstitutionnellement de ses droits acquis et du bénéfice d'une décision de justice, M. B. a entrepris de contester directement la validité de cette disposition législative devant le juge constitutionnel monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête introductive d'instance en date du 16 mars 1934, M. B. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation pure et simple de l'article 7 de la loi n° 180 du 18 janvier 1934. En défense, un mémoire en réponse (qualifié également de « contre-requête » dans les motifs de la décision) a été déposé le 5 avril 1934 au nom de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, tendant au rejet de la requête tant sur le terrain de la recevabilité et de la compétence que sur le fond. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un rapport présenté par M. Maurice Quentin, membre du Tribunal Suprême. Lors de l'audience, la juridiction a entendu les observations orales de Maître Bensa, avocat au barreau de Nice, pour M. B., et de Maître Coutret, également avocat au barreau de Nice, pour le Ministre d'État, tous deux ayant été préalablement autorisés à plaider au soutien de leurs mémoires respectifs. Monsieur le Procureur Général Julien a ensuite développé ses réquisitions. L'argumentation des parties s'est structurée autour de deux axes majeurs : la compétence même de la juridiction pour connaître d'un acte législatif, puis la conformité au fond de la disposition attaquée aux droits garantis par la Constitution de 1911. Sur le terrain de la compétence, le Ministre d'État soulevait par sa contre-requête une exception d'incompétence absolue. Il soutenait que le Tribunal Suprême était « incompétent pour statuer sur le recours dirigé contre une loi ». Selon la thèse gouvernementale, le contrôle exercé par la haute juridiction au titre du contentieux constitutionnel ne pouvait s'étendre aux actes émanant du pouvoir législatif lui-même. Sur le fond, pour poursuivre l'annulation de l'article 7 de la loi du 18 janvier 1934, le requérant, M. B., articulait ses conclusions autour de deux points principaux, subdivisés en trois moyens distincts : 1. Un premier moyen était tiré de la violation de la règle de la non-rétroactivité des lois. M. B. reprochait au législateur d'avoir édicté une disposition rétroactive remettant en cause des situations juridiques antérieurement constituées. 2. Un second point, relatif à l'atteinte portée aux décisions de justice et aux droits de créance mobilière en résultant (rattachés à la protection de la propriété privée), se décomposait en deux branches : - D'une part, un moyen tiré de la violation de l'autorité de la chose jugée, le requérant soutenant que la loi nouvelle contredisait une décision rendue par la Cour de Révision. - D'autre part, un moyen tiré de la privation du bénéfice de la chose jugée, le requérant faisant valoir que le texte litigieux dépouillait le propriétaire créancier des avantages que lui conférait une décision formelle d'un magistrat le reconnaissant créancier incommutable de la totalité des loyers stipulés, portant ainsi atteinte aux droits et libertés constitutionnellement garantis. Le Ministre d'État concluait quant à lui au rejet de l'ensemble de ces moyens au fond, estimant la requête non justifiée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait au Tribunal Suprême trois questions juridiques fondamentales pour l'ordre constitutionnel monégasque sous l'empire de la Constitution de 1911 : 1. **Sur la compétence juridictionnelle :** Le Tribunal Suprême, institué par l'article 14 de la Constitution monégasque de 1911 pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le titre II de ladite Constitution, est-il compétent pour connaître d'un recours en annulation dirigé directement contre un acte législatif ? 2. **Sur la détermination des normes de référence du contrôle de constitutionnalité :** Le principe de non-rétroactivité des lois, énoncé à l'article 2 du Code civil, constitue-t-il un droit ou une liberté garanti par le titre II de la Constitution dont la violation peut être utilement invoquée devant le Tribunal Suprême à l'encontre d'une loi ? 3. **Sur l'étendue du pouvoir de réglementation du législateur et la protection des droits acquis par décision de justice :** Une disposition législative qui, en raison de circonstances exceptionnelles et graves, retire à un propriétaire bailleur les avantages attachés à la défaillance antérieure de son locataire résultant d'une décision de justice non encore exécutée, tout en encadrant strictement cette mesure par des garanties procédurales et substantielles au profit du propriétaire, méconnaît-elle l'autorité de la chose jugée ou opère-t-elle une « violation essentielle des principes constitutionnels » justifiant son annulation ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande rigueur méthodologique, abordant successivement l'exception d'incompétence soulevée par la défense, la consistance du bloc de constitutionnalité au regard de la non-rétroactivité, et enfin l'intensité de son contrôle sur la réglementation législative des droits et libertés. #### 1. L'affirmation solennelle de la compétence du Tribunal Suprême à l'égard des lois Pour écarter l'exception d'incompétence soulevée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême livre une interprétation à la fois téléologique et littérale de la Constitution de 1911. Sur le plan téléologique, la haute juridiction remonte à l'intention même du constituant. Elle relève que « le Prince, agissant dans la plénitude de sa souveraineté, a entendu volontairement assigner à toutes les autorités, sans en excepter le pouvoir législatif, une limite inspirée de son désir de garantir à ses sujets ainsi qu'aux habitants le libre exercice de leurs droits essentiels ». L'autolimitation souveraine du Prince, qui fonde l'octroi de la charte constitutionnelle, a pour finalité la garantie effective des droits fondamentaux. Or, cette garantie serait imparfaite si le pouvoir législatif pouvait s'affranchir de cette limite. C'est précisément « pour ce faire » que le Souverain a institué le Tribunal Suprême, avec pour mission de « statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrées par le titre 2 de la Constitution Monégasque (art. 14) ». Sur le plan littéral, le juge constitutionnel observe que « les termes très généraux de l'article précité ne laissent aucune place à une restriction de la compétence du tribunal en ce qui concerne les textes législatifs ». Là où le texte constitutionnel ne distingue pas selon la nature de l'acte portant atteinte aux droits et libertés (acte administratif ou acte législatif), l'interprète ne saurait introduire une restriction qui amputerait la protection voulue par le constituant. Le Tribunal Suprême se déclare en conséquence pleinement compétent pour statuer sur le recours dirigé par M. B. contre l'article 7 de la loi n° 180. #### 2. L'exclusion du principe de non-rétroactivité des lois du champ des droits constitutionnellement garantis Examinant le premier moyen d'annulation, le Tribunal Suprême circonscrit strictement les normes de référence de son contrôle. Il rappelle le caractère d'attribution de sa compétence matérielle : il « n'est compétent que pour les recours fondés sur la violation des droits garantis par le titre II de la Constitution ». Cette énumération constitutionnelle revêt un caractère limitatif. Procédant à cette vérification textuelle, le Tribunal constate que « le principe de la non-rétroactivité ne figure pas dans les dispositions de ces titres ». Ce principe ne trouve son assise textuelle que dans « l'article 2 du Code civil de la Principauté de Monaco ». Or, cet article n'est qu'une « simple disposition législative ». En vertu de la hiérarchie des normes, ce qu'une loi a fait, une autre loi peut le défaire : l'article 2 du Code civil n'a « pour but que de fixer une règle d'interprétation de la volonté du législateur en l'absence d'un texte formel en sens contraire ». Dès lors que le législateur de 1934 a formellement exprimé une volonté contraire, il n'a violé aucune norme supérieure, le principe de non-rétroactivité étant dépourvu de valeur constitutionnelle. #### 3. La conciliation entre la réglementation législative des droits et le respect de l'essence des principes constitutionnels Le second point de la requête touchait au cœur de la protection des situations juridiquement acquises et des droits patrimoniaux (le sommaire de la décision rattachant expressément cette question à la « Propriété privée » et à son contenu englobant les « Droits de créance mobilière résultant d'une décision de justice »). Le Tribunal écarte d'abord rapidement la première branche du moyen, tirée de la méconnaissance de l'autorité de la chose jugée au regard de la jurisprudence de la Cour de Révision. Il relève que l'article 7 de la loi n° 180 « n'a pas contredit la décision de la Cour de Révision puisqu'il a reproduit dans les mêmes termes comme conditions nécessaires la révision des baux, le paiement de moitié des loyers échus ». Loin de briser la jurisprudence de la Cour de Révision, le législateur en a au contraire consacré les critères dans la loi. La seconde branche du moyen, tirée de la « privation du bénéfice de la chose jugée », appelait une réponse beaucoup plus nuancée. Le Tribunal Suprême fait preuve de réalisme juridique en concédant au requérant la réalité de l'atteinte : il reconnaît que l'article attaqué « a eu, il est vrai, pour principal objet de retirer les avantages attachés à la défaillance antérieure du débiteur, au propriétaire créancier des loyers ». Le juge admet que ce propriétaire « pouvait à une certaine époque et suivant une décision formelle du magistrat se croire créancier incommutable tant pour le passé que pour l'avenir de la plénitude des loyers stipulés ». Toutefois, cette constatation ne suffit pas à entraîner la censure de la loi. Le Tribunal Suprême pose ici le principe cardinal gouvernant ses rapports avec le pouvoir législatif : « les droits et libertés sont organisés par des lois et [...] ces lois règlent et conditionnent l'exercice de ces droits et libertés ». Les droits constitutionnels ne sont donc pas absolus dans leurs modalités d'exercice ; ils appellent une intervention régulatrice du législateur. Dès lors, jusqu'où le juge constitutionnel peut-il contrôler cette réglementation sans se substituer au législateur ? La réponse tient en une formule de principe : ces lois « ne peuvent être annulées par le Tribunal Suprême que si elles contiennent une violation essentielle des principes constitutionnels ». Pour vérifier l'absence d'une telle « violation essentielle », le Tribunal opère un contrôle de proportionnalité et de garanties en deux temps : - D'une part, quant aux motifs d'intérêt général justifiant la loi, il relève que « le législateur a estimé à bon droit que les mêmes circonstances exceptionnelles et graves qui justifiaient son intervention dans le passé subsistaient avec la même intensité ». Le juge valide ainsi l'appréciation de l'opportunité économique et sociale faite par le législateur, sous une réserve expresse : « pourvu que les droits du propriétaire demeurassent reconnus et protégés ». - D'autre part, quant aux garanties effectives maintenues au profit du propriétaire, le Tribunal démontre, par une analyse minutieuse en quatre points du dispositif de l'article 7, que la substance du droit du propriétaire a été préservée : 1. Les décisions déjà exécutées ne sont pas remises en cause (« la rupture du lien de droit d'entre celui-ci et son locataire serait consommée ») ; 2. Les décisions non encore exécutées restent intangibles quant aux frais et dépens ; 3. L'incertitude du propriétaire est temporellement limitée par l'octroi d'un « délai très court » au locataire pour agir en réduction ; 4. Le droit substantiel au paiement est sauvegardé par le maintien au bailleur du « droit absolu de percevoir, avant toute procédure de son locataire, la moitié des loyers dus ». En raison de cet équilibre ménagé par le texte entre les nécessités nées des circonstances exceptionnelles et les garanties maintenues au créancier, le Tribunal conclut que « le législateur n'a pas porté atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ». Enfin, statuant sur les conséquences financières du rejet de la requête, le Tribunal estime qu'au vu des « circonstances de la cause, il n'y a pas lieu de prononcer l'amende contre le requérant », tout en le condamnant aux dépens de l'instance. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce sa décision dans les termes suivants : > « Par ces motifs : > Le Tribunal Suprême, > Se déclare compétent ; > Rejette au fond comme non justifiée la requête de M. B. et le condamne aux dépens. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que le texte de la décision du 3 mai 1934 ne mentionne aucune décision antérieure du Tribunal Suprême ni aucune référence de droit comparé ou européen (non précisé dans la décision), sa lecture interne révèle avec éclat son caractère d'arrêt de principe fondateur dans l'architecture du droit public monégasque. L'analyse intrinsèque de ses motifs permet de dégager trois apports théoriques majeurs qui structurent durablement le contentieux constitutionnel de la Principauté. #### 1. La consécration du contrôle de constitutionnalité des lois par voie d'action L'apport historique le plus retentissant de cette décision du 3 mai 1934 réside assurément dans le rejet de l'exception d'incompétence soulevée par le Ministre d'État. À une époque (l'entre-deux-guerres) où le dogme de la souveraineté de la loi et du légicentrisme rendait encore largement impensable, dans la plupart des systèmes juridiques de tradition romano-germanique, l'idée qu'un juge puisse censurer l'œuvre du législateur, le Tribunal Suprême de Monaco affirme sans ambiguïté sa compétence pour connaître d'un recours direct en annulation dirigé contre un acte législatif. La structure argumentative utilisée par le Tribunal pour fonder cette compétence mérite une attention particulière. En rattachant l'institution du Tribunal Suprême à la volonté du Prince qui, « agissant dans la plénitude de sa souveraineté, a entendu volontairement assigner à toutes les autorités, sans en excepter le pouvoir législatif, une limite », le juge constitutionnel place la Constitution au sommet d'une hiérarchie des normes rigoureusement sanctionnée. Le pouvoir législatif est une autorité constituée, soumise comme telle au respect du titre II de la Constitution. En s'appuyant sur la généralité des termes de l'article 14 de la Constitution de 1911 (« statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrées par le titre 2 »), le Tribunal Suprême refuse de réduire son office à celui d'une simple juridiction administrative qui ne contrôlerait que les actes de l'exécutif. Il s'érige en véritable cour constitutionnelle, garante des « droits essentiels » des sujets et habitants de la Principauté contre les empiètements de la loi elle-même. #### 2. La stricte délimitation du bloc de constitutionnalité et le statut de la non-rétroactivité En contrepartie de cette affirmation audacieuse de sa compétence à l'égard des lois, le Tribunal Suprême fait preuve d'une stricte orthodoxie quant à la détermination des normes de référence de son contrôle. La décision pose le principe du caractère limitatif des droits et libertés constitutionnellement garantis : seuls les droits inscrits dans le titre II de la Constitution peuvent servir de fondement à un recours en annulation. Cette rigueur méthodologique conduit à une solution d'une grande clarté théorique concernant le principe de non-rétroactivité des lois. En jugeant que ce principe « ne figure pas dans les dispositions de ces titres » et « n'est posé que par l'article 2 du Code civil de la Principauté de Monaco, simple disposition législative », le Tribunal Suprême établit une distinction nette entre les principes à valeur législative et les normes à valeur constitutionnelle. L'analyse de la fonction de l'article 2 du Code civil livrée par l'arrêt est d'une parfaite précision technique : cette disposition n'a « pour but que de fixer une règle d'interprétation de la volonté du législateur en l'absence d'un texte formel en sens contraire ». Autrement dit, la non-rétroactivité en matière civile lie le juge chargé d'appliquer la loi dans le silence de celle-ci, mais elle ne lie pas le législateur lui-même, qui conserve la faculté d'édicter des dispositions rétroactives par un « texte formel », sous la seule réserve de ne pas violer par ailleurs un droit expressément garanti par le titre II de la Constitution. #### 3

Compétence Constitution de 1911 - Contentieux constitutionnel - Mesures susceptibles d'être déférées au Tribunal Suprême - Acte législatif Droits et libertés constitutionnels Caractère limitatif - Principe de non rétroactivité - Principe non garanti par la constitution - Réglementation - Opportunité de la réglementation - Garanties assurées aux droits réglementés - Violation non essentielle des principes constitutionnels Propriété privée Contenu - Droits de créance mobilière résultant d'une décision de justice Le Tribunal Suprême, Vu la requête introductive d'instance, en date du 16 mars 1934, poursuivant l'annulation de l'article 7 de la loi n° 180 du 18 janvier 1934 ; Vu le mémoire en réponse en date du 5 avril 1934, présenté au nom de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, et tendant au rejet de ladite requête ; Ouï en son rapport M. Maurice Quentin, membre du Tribunal Suprême ; Ouï Me Bensa, avocat du barreau de Nice et Me Coutret, avocat du barreau de Nice, tous deux autorisés à présenter des observations orales à l'appui des mémoires susvisés déposés au nom de M. B. et de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État ; Ouï Monsieur le Procureur Général, Julien, en ses réquisitions ; Après en avoir délibéré conformément à la loi ; Sur la compétence : Considérant que la contre-requête, tend à faire déclarer que le Tribunal Suprême serait incompétent pour statuer sur le recours dirigé contre une loi ; Considérant que le Prince, agissant dans la plénitude de sa souveraineté, a entendu volontairement assigner à toutes les autorités, sans en excepter le pouvoir législatif, une limite inspirée de son désir de garantir à ses sujets ainsi qu'aux habitants le libre exercice de leurs droits essentiels ; que pour ce faire, il a institué le Tribunal Suprême, chargé de statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrées par le titre 2 de la Constitution Monégasque (art. 14) ; Considérant que les termes très généraux de l'article précité ne laissent aucune place à une restriction de la compétence du tribunal en ce qui concerne les textes législatifs ; Considérant que, dès lors, le tribunal est compétent pour statuer sur le recours de M. B. ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'article 7 de la loi n° 180 du 18 janvier 1934 : 1° Sur le premier point. - Moyen tiré de la règle de la non-rétroactivité des lois ; Considérant que le Tribunal Suprême n'est compétent que pour les recours fondés sur la violation des droits garantis par le titre II de la Constitution ; Que le principe de la non-rétroactivité ne figure pas dans les dispositions de ces titres ; Qu'il n'est posé que par l'article 2 du Code civil de la Principauté de Monaco, simple disposition législative, n'ayant pour but que de fixer une règle d'interprétation de la volonté du législateur en l'absence d'un texte formel en sens contraire ; Sur le second point. 1° Moyen tiré de l'autorité de la chose jugée ; Considérant que l'article 7 de la loi 180 du 18 janvier 1934 n'a pas contredit la décision de la Cour de Révision puisqu'il a reproduit dans les mêmes termes comme conditions nécessaires la révision des baux, le paiement de moitié des loyers échus ; 2° Moyen tiré de la privation du bénéfice de la chose jugée ; Considérant que ledit article a eu, il est vrai, pour principal objet de retirer les avantages attachés à la défaillance antérieure du débiteur, au propriétaire créancier des loyers qui pouvait à une certaine époque et suivant une décision formelle du magistrat se croire créancier incommutable tant pour le passé que pour l'avenir de la plénitude des loyers stipulés ; Mais considérant que les droits et libertés sont organisés par des lois et que ces lois règlent et conditionnent l'exercice de ces droits et libertés ; Qu'elles ne peuvent être annulées par le Tribunal Suprême que si elles contiennent une violation essentielle des principes constitutionnels ; Considérant que le législateur a estimé à bon droit que les mêmes circonstances exceptionnelles et graves qui justifiaient son intervention dans le passé subsistaient avec la même intensité pourvu que les droits du propriétaire demeurassent reconnus et protégés ; Que cette dernière préoccupation s'est traduite dans les dispositions adoptées puisque 1° la loi a spécifié que lorsque la décision bénéficiant au propriétaire aurait été exécutée, la rupture du lien de droit d'entre celui-ci et son locataire serait consommée ; 2° puisqu'elle a affirmé que la décision non encore exécutée demeurerait intangible en ce qui concerne le paiement des frais et dépens ; 3° puisque ne voulant pas que le propriétaire restât dans une incertitude prolongée elle a imparti un délai très court au locataire pour se mettre en instance de réduction de ses obligations pécuniaires ; 4° puisque enfin elle a maintenu au bailleur le droit absolu de percevoir, avant toute procédure de son locataire, la moitié des loyers dus ; Qu'il apparaît bien dans ces conditions que le législateur n'a pas porté atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ; Considérant que les circonstances de la cause, il n'y a pas lieu de prononcer l'amende contre le requérant ; Par ces motifs : Le Tribunal Suprême, Se déclare compétent ; Rejette au fond comme non justifiée la requête de M. B. et le condamne aux dépens.

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