Tribunal Suprême de Monaco, 23 novembre 1936, n° 27437

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 novembre 1936, n° 27437 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco à l'automne 1936 s'inscrit dans le cadre de l'application combinée des dispositions constitutionnelles de 1911 et de la législation relative à l'accès aux emplois publics. À l'origine du litige se trouve la vacance d'un poste au plus haut sommet de l'appareil d'État monégasque : celui de Conseiller de Gouvernement pour les Finances.

Constatant que cet emploi était vacant, le sieur B., ressortissant de nationalité monégasque, a entrepris des démarches en vue de se porter candidat à cette haute fonction. Par une lettre officielle adressée au Ministre d'État en date du 21 septembre 1935, le sieur B. a formellement exprimé son intention de poser sa candidature audit emploi de Conseiller de Gouvernement pour les Finances. Dans l'esprit du candidat, cette démarche anticipait la procédure légale de recrutement régie par la loi n° 188 du 18 juillet 1934 sur les emplois publics. Le sieur B. estimait en effet que ce poste devait être attribué par priorité à un sujet monégasque remplissant les conditions d'aptitude, et il attendait que l'annonce officielle de la vacance de l'emploi soit publiée au Journal de Monaco (désigné également dans la décision comme le Journal Officiel de Monaco), accompagnée de l'indication précise des conditions à remplir par les candidats, conformément à l'article 2 de la loi précitée.

Toutefois, le processus de recrutement escompté par le candidat n'a pas eu lieu. Sans qu'aucun avis préalable de vacance d'emploi ne soit inséré dans la publication officielle et sans l'observation des garanties procédurales prévues par la législation de 1934, l'autorité souveraine a procédé directement à la nomination. Par l'Ordonnance Souveraine n° 1869 en date du 7 mai 1936, le sieur J. R. a été nommé aux fonctions de Conseiller de Gouvernement pour les Finances. S'estimant lésé dans ses droits constitutionnels et légaux par cette nomination intervenue sans mise en concurrence ni publicité préalable, le sieur B. a décidé de contester la validité de cet acte devant la juridiction constitutionnelle monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête introductive d'instance datée du 1er juillet 1936, le sieur B. a saisi le Tribunal Suprême aux fins de poursuivre l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 1869 du 7 mai 1936 portant nomination du sieur J. R.

Sur le plan de la procédure, l'introduction de l'instance a été marquée par un vice formel initial. En effet, le requérant a omis de mettre en cause le défendeur, contrevenant ainsi aux prescriptions de l'article 12, section 2, de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 réglant la procédure devant le Tribunal Suprême. Néanmoins, l'Administration des Domaines de S.A.S. le Prince Souverain a été régulièrement déléguée à l'effet de défendre au pourvoi par une décision du Ministre d'État — ce dernier représentant le Prince en vertu de l'article 18 de la Constitution. Dès le début de sa contre-requête (ou mémoire en réponse), datée du 21 juillet 1936 et enregistrée au greffe général le 22 juillet 1936 (soit trois semaines après l'enregistrement du pourvoi), l'Administration des Domaines a déclaré avoir été saisie de la requête. Ce mémoire en réponse concluait au rejet de la requête du sieur B., en discutant tant la recevabilité que le bien-fondé du pourvoi.

Au soutien de sa requête en annulation, le sieur B. articulait une argumentation fondée sur la violation des droits fondamentaux garantis par le texte constitutionnel, éclairés par la loi ordinaire :

1. Il invoquait à titre principal la violation de l'article 5 du titre II de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 (modifiée par celle du 18 novembre 1917), aux termes duquel « les Monégasques sont égaux devant la loi et qu'il n'y a pas entre eux de privilège ».
2. Il soutenait que la loi n° 188 du 18 juillet 1934 sur les emplois publics constituait une loi d'application directe de ce principe constitutionnel d'égalité en ce qui touche l'admission aux fonctions publiques. Il s'appuyait sur l'article 1er de cette loi, qui réserve par priorité les fonctions publiques de l'État, de la commune et des établissements publics aux Monégasques remplissant les conditions d'aptitude exigées (sous réserve des accords avec le Gouvernement français), ainsi que sur l'article 2, qui impose la publication préalable d'un avis de vacance au Journal de Monaco précisant les conditions d'admission.
3. En conséquence, le requérant faisait valoir qu'en nommant le sieur J. R. sans avis préalable et sans respecter aucune des garanties d'égalité pour l'accession à la fonction de Conseiller de Gouvernement, l'Ordonnance Souveraine attaquée avait méconnu le principe d'égalité devant la loi et le droit reconnu à tout citoyen monégasque de concourir librement aux fonctions publiques.

En défense, au nom de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, l'Administration des Domaines contestait d'abord la recevabilité de la requête en raison de l'irrégularité de l'engagement de la procédure liée au défaut de mise en cause initiale du défendeur. Sur le fond, la défense soutenait que le pourvoi n'était pas fondé et en demandait le rejet, arguant de l'inapplicabilité des règles relatives aux emplois publics à la fonction spécifique de Conseiller de Gouvernement.

Lors de l'audience du 23 novembre 1936, après la lecture du rapport par M. Georges Guillaumot, membre du Tribunal Suprême, le sieur B. ainsi que Maître Coutret, avocat au barreau de Nice (spécialement autorisé à plaider par une décision du Tribunal Suprême du même jour), ont été entendus en leurs observations orales respectives à l'appui de leurs mémoires. Enfin, M. le Procureur Général Loncle de Forville a présenté ses conclusions avant que le Tribunal ne délibère.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumettait au Tribunal Suprême trois questions juridiques distinctes et successives, relevant respectivement de la compétence juridictionnelle, de la procédure contentieuse et du droit constitutionnel substantiel :

1. Sur la compétence : Le Tribunal Suprême, juridiction d'attribution instituée pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le titre II de la Constitution du 5 janvier 1911, est-il compétent pour connaître d'un recours en annulation dirigé contre une Ordonnance Souveraine de nomination à un emploi supérieur, lorsque le requérant invoque la violation d'une loi ordinaire (la loi n° 188 du 18 juillet 1934 sur les emplois publics) en tant que texte d'application du principe constitutionnel d'égalité devant la loi (article 5 de la Constitution) ?
2. Sur la recevabilité : L'irrégularité procédurale résultant du défaut de mise en cause du défendeur par le requérant, en méconnaissance de l'article 12, section 2, de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, entraîne-t-elle l'irrecevabilité du pourvoi, ou ce vice peut-il être couvert par le dépôt spontané d'un mémoire en défense liant l'instance au fond ?
3. Sur le fond : La fonction de Conseiller de Gouvernement constitue-t-elle un emploi public de nature administrative soumis au principe constitutionnel d'égalité d'accès aux fonctions publiques (article 5 du titre II de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911) et aux règles de priorité nationale et de publicité des vacances d'emplois édictées par la loi n° 188 du 18 juillet 1934, ou revêt-elle un caractère politique la plaçant à la discrétion exclusive du Prince Souverain en dehors du champ d'application de ces normes ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême structure son raisonnement en trois étapes parfaitement distinctes, répondant point par point aux problématiques soulevées.

1. L'affirmation de la compétence par le prisme de l'application législative du principe d'égalité

Pour établir sa compétence, le Tribunal Suprême procède au rapprochement de deux textes constitutionnels issus du titre II de l'Ordonnance Souveraine du 5 janvier 1911 (modifiée par celle du 18 novembre 1917). Il vise, d'une part, l'article 14 qui définit sa propre mission juridictionnelle (« Un Tribunal Suprême est institué pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le présent titre ») et, d'autre part, l'article 5 qui consacre le principe d'égalité (« les Monégasques sont égaux devant la loi et qu'il n'y a pas entre eux de privilège »).

Le juge constitutionnel en déduit une règle générale de compétence : il lui appartient de statuer sur toutes les instances ayant pour objet la protection des droits et libertés garantis par la Constitution. Mais le Tribunal va plus loin en explicitant le contenu concret de l'article 5. Il juge que cette protection inclut « notamment du droit reconnu à tout citoyen monégasque de se prévaloir des dispositions de la loi qui ont pour but et pour effet d'assurer un libre concours aux fonctions publiques ».

Par ce motif, le Tribunal Suprême établit un lien indissociable entre le principe constitutionnel d'égalité et la loi n° 188 du 18 juillet 1934. Dès lors que la requête du sieur B. tendait à faire reconnaître que l'Ordonnance Souveraine n° 1869 était intervenue en violation de la Constitution « dont la loi 188 du 18 juillet 1934 faisait application, en ce qui touche l'admission aux fonctions publiques », le litige entrait pleinement dans le champ des prévisions de l'article 14 du titre II. Le Tribunal se déclare donc compétent.

2. La régularisation du vice de procédure par la liaison effective de l'instance

Abordant la fin de non-recevoir tirée de la procédure, le Tribunal Suprême constate d'abord avec rigueur l'existence de l'irrégularité. Le requérant n'ayant pas mis en cause le défendeur, il a méconnu les prescriptions de l'article 12, section 2, de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 réglant la procédure devant le Tribunal Suprême. Le juge qualifie expressément la procédure d'« irrégulièrement engagée ».

Toutefois, le Tribunal écarte la sanction de l'irrecevabilité en faisant prévaloir une approche réaliste et finaliste du lien d'instance. Il relève deux éléments déterminants dans le comportement procédural de la partie défenderesse :

• D'une part, l'Administration des Domaines, régulièrement déléguée par le Ministre d'État (représentant constitutionnel du Prince selon l'article 18), a déclaré dès le début de sa contre-requête enregistrée le 22 juillet 1936 (soit trois semaines seulement après le pourvoi) qu'elle avait été saisie de la requête.
• D'autre part, cette administration a présenté un mémoire discutant à la fois la recevabilité et le bien-fondé du pourvoi pour en demander le rejet.

Le Tribunal Suprême en conclut « qu'ainsi l'instance est effectivement liée entre le requérant et l'auteur de la contre-requête, conformément aux dispositions précitées de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 ». L'objectif de l'article 12 — qui est d'assurer le caractère contradictoire de la procédure en permettant au défendeur de connaître le recours et d'y répondre — ayant été pleinement atteint en pratique, le vice initial est purgé et le pourvoi est déclaré recevable.

3. La consécration du caractère politique des fonctions de Conseiller de Gouvernement

Sur le fond du droit, le Tribunal Suprême commence par rappeler le cadre normatif invoqué par le requérant : l'article 5 du titre II de la Constitution de 1911 sur l'égalité devant la loi et l'absence de privilège, ainsi que les articles 1er et 2 de la loi n° 188 du 18 juillet 1934 qui en découlent (priorité d'attribution des fonctions publiques aux Monégasques aptes et obligation d'insérer un avis de vacance au Journal de Monaco). Le Tribunal prend également acte des faits constants : la candidature formelle du sieur B. du 21 septembre 1935 et la nomination du sieur J. R. sans avis préalable ni respect des garanties d'égalité.

C'est alors que le Tribunal opère une distinction fondamentale quant à la nature juridique de l'emploi litigieux, en s'appuyant sur l'architecture même de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 :

• L'argument topographique et textuel : Les fonctions de Conseiller de Gouvernement sont visées et énumérées par le titre III de la Constitution, sous la rubrique intitulée « Le Gouvernement ».
• L'argument organique et fonctionnel : Ces Conseillers ne sont pas placés sous l'autorité hiérarchique du Ministre d'État comme le seraient des fonctionnaires administratifs classiques ; au contraire, ils « délibèrent sous sa présidence, sur les affaires d'État ».
• La qualification juridique : De ces éléments constitutionnels, le Tribunal déduit une qualification décisive : « qu'ainsi les Conseillers du Gouvernement ont un caractère non administratif mais politique ».
• Le régime juridique applicable : En raison de cette nature politique, « la nomination à ces fonctions doit être à la discrétion du Prince Souverain et ne saurait être assimilée à celle des autres fonctions publiques ».

La conséquence logique s'impose dès lors avec la force de l'évidence juridique : tant les règles législatives d'attribution des emplois publics (loi de 1934) que le principe constitutionnel d'égalité entre Monégasques (article 5 de la Constitution de 1911) sont « sans application à la nomination d'un Conseiller de Gouvernement ». Le moyen tiré de la violation de l'article 5 du titre II de la Constitution est donc écarté comme non fondé.

C. Le dispositif

Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La requête du sieur B. est jetée ; Le sieur B. est condamné aux dépens. »

(Note : Le terme « jetée » est fidèlement reproduit tel qu'il figure dans le texte officiel de la décision, pour signifier le rejet de la requête).

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

(Observation liminaire conformément aux règles méthodologiques : Le texte intégral de la décision commentée ne mentionnant aucune autre jurisprudence antérieure ou postérieure, ni aucune norme de droit européen ou international, l'analyse qui suit s'attache exclusivement à dégager la portée théorique et systémique des principes posés par le Tribunal Suprême dans l'arrêt du 23 novembre 1936 au regard des textes internes qu'il mobilise).

L'arrêt sieur B. c/ Ministre d'État du 23 novembre 1936 constitue une décision fondatrice du droit public monégasque sous l'empire de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 (telle que modifiée par l'Ordonnance du 18 novembre 1917). Sa richesse doctrinale se déploie sur trois axes majeurs : la théorie du bloc de constitutionnalité par ricochet, le formalisme procédural tempéré en contentieux constitutionnel, et la délimitation de la frontière entre l'Administration et le Gouvernement.

1. L'articulation entre la Constitution et la loi ordinaire : le contrôle par ricochet

Le premier apport fondamental de la décision réside dans la manière dont le Tribunal Suprême conçoit l'étendue de sa compétence au regard de l'article 14 du titre II de la Constitution de 1911. Textuellement, la juridiction n'est instituée que pour statuer sur les recours visant une atteinte aux « droits et libertés consacrés par le présent titre ». Une lecture strictement littérale et restrictive aurait pu conduire le juge à se déclarer incompétent dès lors que le requérant fondait concrètement ses prétentions sur la violation des procédures de publicité et de priorité nationale prévues par une loi ordinaire, en l'occurrence la loi n° 188 du 18 juillet 1934 sur les emplois publics. En effet, l'article 5 de la Constitution se borne à énoncer de manière lapidaire que « les Monégasques sont égaux devant la loi et qu'il n'y a pas entre eux de privilège », sans mentionner explicitement le régime des fonctions publiques ni les modalités de recrutement.

Or, le Tribunal Suprême refuse cette approche étroite. Il consacre une conception matérielle et dynamique du principe d'égalité en affirmant que la protection constitutionnelle englobe le droit de tout citoyen monégasque « de se prévaloir des dispositions de la loi qui ont pour but et pour effet d'assurer un libre concours aux fonctions publiques ». En qualifiant expressément la loi n° 188 du 18 juillet 1934 de texte qui « faisait application » de la Constitution, le juge opère une véritable incorporation fonctionnelle de la loi ordinaire dans le périmètre de son contrôle de constitutionnalité.

Sur le plan théorique, ce mécanisme est remarquable : la violation d'un acte législatif d'application d'un droit fondamental par un acte exécutif (une Ordonnance Souveraine) devient, par ricochet, une violation de la Constitution elle-même, justifiant la compétence du Tribunal Suprême. La loi de 1934 est analysée comme le prolongement nécessaire et la garantie concrète de l'article 5 du titre II. Sans les règles de publicité des vacances d'emploi (article 2 de la loi) et de priorité aux candidats monégasques aptes (article 1er de la loi), le principe constitutionnel d'égalité devant la loi resterait une déclaration abstraite en matière d'accès aux emplois publics. Le Tribunal Suprême érige ainsi le « libre concours aux fonctions publiques » au rang de composante implicite mais directe du principe d'égalité constitutionnelle.

2. Le pragmatisme procédural : la théorie de la liaison de l'instance

Sur le terrain du droit processuel, l'arrêt du 23 novembre 1936 pose un jalon essentiel dans l'interprétation de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 réglant la procédure devant le Tribunal Suprême, et plus particulièrement de son article 12, section 2.

Le contentieux de l'annulation devant une cour suprême est traditionnellement marqué par un formalisme rigoureux. En l'espèce, l'omission par le sieur B. de mettre en cause le défendeur constituait un vice grave affectant l'acte introductif d'instance, à tel point que le Tribunal n'hésite pas à juger que « la procédure a été irrégulièrement engagée ». Pourtant, le juge refuse de prononcer la déchéance ou l'irrecevabilité de la requête.

Pour sauver le pourvoi, le Tribunal Suprême mobilise la théorie de la liaison de l'instance (litiscontestatio). Il observe que l'objectif téléologique de l'obligation de mise en cause est d'informer le défendeur (ici le Prince Souverain, représenté par le Ministre d'État en vertu de l'article 18 de la Constitution, lequel a délégué l'Administration des Domaines) afin qu'il puisse organiser sa défense. Dès lors que l'Administration des Domaines :

1. reconnaît formellement avoir été saisie de la requête dans un délai très bref (trois semaines après l'enregistrement du pourvoi au greffe général) ;
2. dépose une contre-requête structurée qui ne se limite pas à soulever l'exception de procédure, mais défend également au fond en discutant le bien-fondé du recours ;

le juge considère que le vice initial est entièrement couvert. L'instance est « effectivement liée ». Cette solution témoigne d'un libéralisme procédural favorable au droit d'accès au juge constitutionnel : le formalisme de l'Ordonnance du 21 avril 1