Tribunal Suprême de Monaco, 09 décembre 1948, n° 27445

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 décembre 1948, n° 27445 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 9 décembre 1948 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et du contentieux de l'annulation des actes administratifs individuels. Les éléments factuels, tels qu'ils résultent de la lecture stricte de la décision, sont d'une grande concision mais suffisent à éclairer avec précision la chronologie administrative qui est au cœur du litige.

En date du 3 février 1948, une autorité administrative monégasque (dont la qualité exacte d'auteur de l'acte n'est pas formellement désignée dans les visas autrement que par la défense assurée par le Ministre d'État) a édicté l'arrêté n° 2085. Cet acte administratif unilatéral avait pour objet de prononcer une mesure d'expulsion à l'encontre d'une personne physique désignée dans la décision sous l'appellation de « sieur O. ». Les motifs de fait ou de droit ayant conduit l'autorité administrative à prononcer cette mesure d'éloignement du territoire ne sont pas précisés dans la décision.

Conformément aux règles régissant l'entrée en vigueur et l'opposabilité des décisions administratives individuelles, cet arrêté d'expulsion du 3 février 1948 a fait l'objet d'une mesure de publicité individuelle. Il a été formellement notifié au sieur O. le 7 février 1948, soit quatre jours après son adoption.

Toutefois, postérieurement à cette notification, l'exécution matérielle de la mesure d'expulsion a connu un aménagement particulier. Le Gouvernement monégasque est intervenu concernant la mise en œuvre de l'arrêté n° 2085. Selon les termes mêmes retenus par la haute juridiction, le Gouvernement a, « dans un esprit de bienveillance, suspendu pendant une certaine période l'exécution de la mesure ordonnée ». La durée exacte de cette période de suspension, les modalités formelles par lesquelles cette bienveillance gouvernementale s'est manifestée (décision écrite, tolérance verbale, sursis informel) ainsi que les raisons humanitaires, familiales ou matérielles ayant justifié ce différé d'exécution ne sont pas précisées dans la décision. Il est en revanche expressément constaté par le juge que cette suspension temporaire d'exécution a été accordée par le Gouvernement « sans remettre en cause la décision intervenue à l'encontre du sieur O. ».

Malgré cette mesure de tempérament dans l'exécution de l'acte, le sieur O. a finalement entendu contester la légalité même de l'arrêté d'expulsion par la voie juridictionnelle.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural de cette affaire se déroule directement devant le Tribunal Suprême, juridiction compétente en premier et dernier ressort pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des autorités administratives.

Par une requête introductive d'instance datée du 15 juin 1948, le sieur O. a saisi le Tribunal Suprême. Ses prétentions au fond tendaient à obtenir l'annulation pure et simple de l'arrêté n° 2085 du 3 février 1948 ayant prononcé son expulsion. Les moyens d'annulation (légalité externe ou légalité interne) développés par le requérant au soutien de sa requête introductive ne sont pas précisés dans la décision, le débat s'étant intégralement cristallisé sur le terrain de la recevabilité.

En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé un mémoire en réponse en date du 6 juillet 1948. Les prétentions de l'autorité gouvernementale tendaient au rejet de la requête introduite par le sieur O. Pour faire échec à l'examen au fond de la légalité de l'arrêté d'expulsion, la défense a soulevé un moyen de procédure rédhibitoire : une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours. Le Ministre d'État soutenait que l'action juridictionnelle, introduite le 15 juin 1948 contre un acte notifié le 7 février 1948, se heurtait à la forclusion résultant de l'expiration du délai légal de recours.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à la désignation d'un rapporteur en la personne de Monsieur Louis Trotabas, Membre du Tribunal Suprême, lequel a été entendu en son rapport lors de l'audience.

Une particularité procédurale notable, expressément relevée dans les visas de la décision, réside dans la représentation des parties lors de la phase orale de l'instance. Le Tribunal Suprême mentionne avoir ouï Maître Bonello et Maître Fourcade, tous deux avocats inscrits au barreau de Nice. Ces deux praticiens étrangers avaient été préalablement et spécialement « autorisés à présenter les observations orales à l'appui des mémoires susvisés », déposés respectivement au nom du requérant, le sieur O., et au nom du défendeur, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État.

Enfin, le ministère public, représenté par Monsieur le Procureur Général Portanier, a été entendu en ses conclusions (dont le sens n'est pas précisé dans la décision), avant que le Tribunal Suprême n'en délibère conformément à la loi pour statuer sur l'unique question de la fin de non-recevoir opposée par la défense.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le problème juridique soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême portait sur l'articulation entre les règles impératives régissant la computation des délais de recours contentieux et les vicissitudes affectant la mise en œuvre matérielle de l'acte administratif attaqué.

Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : la suspension temporaire de l'exécution d'un acte administratif individuel, accordée à titre de simple bienveillance par le Gouvernement sans remise en cause de l'existence ou du principe même de cette décision, a-t-elle pour effet de proroger, de suspendre ou d'interrompre le délai de recours contentieux de deux mois institué à peine de déchéance par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, ou de relever le requérant de la forclusion encourue lorsque la requête en annulation est introduite postérieurement à l'expiration de ce délai calculé à compter de la notification initiale de l'acte ?

Il s'agissait, en somme, de déterminer si le différé d'exécution gracieusement consenti par l'administration active pouvait avoir une quelconque incidence juridique sur le cours du délai de saisine du juge de l'excès de pouvoir, dès lors que l'acte initial avait été régulièrement porté à la connaissance de son destinataire.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour accueillir la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État et écarter la requête sans examen au fond, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique rigoureux, structuré autour de deux considérants d'une grande netteté conceptuelle.

Dans un premier temps (la majeure du syllogisme), le juge suprême rappelle la règle de droit positif applicable à la recevabilité temporelle des requêtes introduites devant lui. Il vise expressément l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911. Selon les termes de cette disposition législative fondamentale régissant la procédure devant le Tribunal Suprême, le recours doit impérativement être formé dans un délai de deux mois. Ce délai est prescrit « à peine de déchéance », ce qui confère à la sanction de son inobservation un caractère radical et automatique : la perte du droit d'agir en justice. Le juge précise également les règles légales fixant le point de départ (dies a quo) de ce délai préfix de deux mois. Le texte prévoit une alternative : le délai court soit « à partir du jour où a eu lieu le fait sur lequel il est fondé », soit « à partir du jour où ce fait a pu être connu de l'intéressé ».

Dans un second temps (la mineure et la conclusion du syllogisme), le Tribunal Suprême procède à la confrontation des faits de l'espèce avec la norme procédurale ainsi rappelée. Ce second considérant se décompose lui-même en deux branches distinctes : le constat objectif de la tardiveté matérielle d'une part, et la neutralisation de l'argument tiré de la suspension de l'exécution d'autre part.

Sur le constat de la tardiveté, le juge applique le second terme de l'alternative offerte par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, à savoir le jour où l'acte a pu être connu de l'intéressé. S'agissant d'un acte administratif individuel défavorable (un arrêté d'expulsion), cette connaissance acquise résulte de sa notification. Le Tribunal relève que l'arrêté du 3 février 1948 a été notifié au sieur O. le 7 février 1948. C'est donc à cette date précise que le délai de deux mois a commencé à courir. En constatant que la requête introductive d'instance n'a été présentée que le 15 juin 1948 — soit plus de quatre mois après la notification —, le juge établit de manière irréfragable que l'introduction du recours est intervenue « après l'expiration du délai de deux mois, précité ». La déchéance est donc, en principe, pleinement acquise.

Sur l'incidence de la mesure gouvernementale de suspension, le Tribunal Suprême répond implicitement mais nécessairement à l'argumentation par laquelle le requérant tentait vraisemblablement de justifier son inaction procédurale entre février et juin 1948. Le juge analyse la nature juridique exacte du comportement de l'administration après la notification de l'arrêté. Il opère une distinction fondamentale entre la validité (ou l'existence) de l'acte administratif et son exécution matérielle.

Le Tribunal observe que si le Gouvernement a effectivement « suspendu pendant une certaine période l'exécution de la mesure ordonnée », cette attitude présente deux caractéristiques cumulatives qui lui ôtent toute portée sur le délai de recours :

1. D'une part, l'intervention gouvernementale s'est faite « sans remettre en cause la décision intervenue à l'encontre du sieur O. ». L'arrêté d'expulsion du 3 février 1948 n'a été ni retiré, ni abrogé, ni même soumis à un réexamen de sa légalité ou de son opportunité par l'administration. L'acte juridique est demeuré intact dans l'ordonnancement juridique dès sa signature et pleinement opposable dès sa notification du 7 février.
2. D'autre part, cette suspension d'exécution a été accordée uniquement « dans un esprit de bienveillance ». Il s'agit d'une pure mesure de tolérance administrative, d'une faveur gracieuse touchant exclusivement à la mise en œuvre matérielle et coercitive de l'éloignement, et non d'un acte juridique modificatif affectant l'ordonnancement des droits et obligations.

Dès lors, le Tribunal Suprême en déduit logiquement que cette circonstance factuelle « n'est pas de nature à relever le sieur O. de la déchéance par lui encourue ». Le cours du délai contentieux est totalement hermétique aux aménagements bienveillants accordés par l'administration quant à l'exécution de ses propres décisions.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation concluant à la forclusion du requérant, le Tribunal Suprême prononce une décision de rejet pour irrecevabilité, assortie de la condamnation du demandeur qui succombe aux frais de l'instance. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé :

« Par ces motifs : Rejette comme non recevable la requête du sieur O. ; Le condamne aux dépens. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 9 décembre 1948 par le Tribunal Suprême constitue un jalon essentiel dans l'édification du droit du contentieux administratif monégasque. Bien que d'une grande brièveté formelle — caractéristique du style rédactionnel des juridictions suprêmes de tradition francophone au milieu du XXe siècle —, cet arrêt pose des principes matriciels d'une fermeté remarquable quant au régime juridique du délai de recours et à la théorie de l'acte administratif unilatéral.

En premier lieu, cette décision consacre avec force l'autonomie absolue entre l'existence juridique de l'acte administratif et son exécution matérielle au regard du déclenchement et de l'écoulement des délais de procédure. En droit public monégasque, tel qu'interprété par le Tribunal Suprême à la lumière de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, le fait générateur du délai de recours réside dans la manifestation de volonté de l'administration portée à la connaissance de l'administré. Dès l'instant où l'arrêté du 3 février 1948 a été notifié le 7 février suivant, le grief juridique est constitué. L'acte fait grief par sa seule existence dans l'ordonnancement juridique, indépendamment de la question de savoir si et quand l'administration procédera à son exécution forcée ou matérielle.

En jugeant que la suspension de l'exécution ne proroge pas le délai, le Tribunal Suprême affirme implicitement le caractère d'ordre public et de rigueur du délai de deux mois prévu à l'article 11 de l'Ordonnance de 1911. Le terme même employé par le texte légal et repris par le juge — « à peine de déchéance » — traduit l'idée d'un délai préfix qui a pour fonction cardinale d'assurer la sécurité juridique et la stabilité des situations administratives. Passé le cap des deux mois suivant la notification, l'acte administratif individuel acquiert un caractère définitif ; il devient inattaquable par la voie du recours direct en annulation. Admettre qu'une simple tolérance administrative dans l'exécution puisse suspendre ou rouvrir ce délai introduirait une incertitude majeure quant à la consolidation des actes de puissance publique.

En deuxième lieu, l'analyse de la motivation révèle la présence au sein de la formation de jugement, en qualité de rapporteur, du Professeur Louis Trotabas, éminent publiciste français. Cette présence éclaire la parenté conceptuelle manifeste de la solution retenue avec les principes classiques du droit administratif général, bien que la décision s'appuie exclusivement sur le droit positif monégasque (l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911). La distinction opérée par l'arrêt entre la décision qui « remet en cause » l'acte initial et la mesure prise « dans un esprit de bienveillance » qui se borne à en différer l'exécution est d'une grande finesse théorique.

Par une lecture a contrario du second considérant, le Tribunal Suprême laisse entrevoir les conditions strictes dans lesquelles une intervention postérieure de l'administration pourrait avoir un effet sur le délai de recours. Si le Gouvernement avait « remis en cause » la décision du 3 février 1948 — par exemple en acceptant de procéder à une nouvelle instruction complète du dossier sur recours gracieux, ou en substituant une nouvelle décision à l'ancienne après un nouvel examen des circonstances de fait et de droit —, la situation contentieuse aurait pu être différente. Mais en l'espèce, le Gouvernement n'a jamais douté de la validité ou du bien-fondé de son arrêté d'expulsion ; il a simplement accordé un répit matériel au sieur O. Ce sursis d'exécution, qualifié d'acte de « bienveillance », est juridiquement transparent au regard du contentieux de la légalité : il ne constitue ni un retrait, ni une abrogation temporaire, ni une décision nouvelle susceptible de faire courir un nouveau délai de recours.

En troisième lieu, il convient de souligner la logique protectrice des intérêts mêmes des administrés qui sous-tend paradoxalement cette rigueur jurisprudentielle. Si le Tribunal Suprême avait jugé que le fait pour le Gouvernement d'accorder, par bienveillance, un délai supplémentaire à une personne expulsée pour quitter le territoire avait pour effet de maintenir indéfiniment ouvert le délai de recours contentieux contre l'arrêté d'expulsion, l'administration serait fortement dissuadée de faire preuve d'une telle souplesse. Crainte de voir la légalité de ses actes contestée tardivement, l'autorité administrative serait incitée à exécuter immédiatement et sans ménagement toutes les mesures de police sitôt leur notification effectuée. En sanctuarisant le délai de recours et en jugeant que la bienveillance gouvernementale ne se retourne pas contre l'administration sur le terrain procédural, le juge suprême préserve la possibilité d'une gestion humaine et pragmatique de l'exécution des décisions administratives, sans péril pour la sécurité juridique de l'État.

(Note : S'agissant d'une décision rendue le 9 décembre 1948 sur le fondement exclusif de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 et ne comportant aucune référence à des normes internationales ou européennes, lesquelles n'étaient au demeurant pas encore adoptées à cette date, l'inscription dans la jurisprudence européenne n'est pas précisée dans la décision).

B. Les implications pratiques pour les praticiens

L'arrêt sieur O. c/ Ministre d'État du 9 décembre 1948 recèle des enseignements pratiques de premier ordre pour les avocats et conseils intervenant dans le contentieux administratif monégasque, tant du côté des requérants que de celui de l'administration.

1. La vigilance absolue quant au point de départ du délai de recours

Pour le praticien conseillant un administré frappé par une mesure administrative individuelle défavorable — telle qu'un arrêté d'expulsion ou toute autre mesure de police ou de sanction —, la règle d'or qui se dégage de cette décision est l'impératif d'une gestion stricte du calendrier procédural dès la réception de l'acte.

L'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 fixe le dies a quo au jour où le fait a eu lieu ou au jour où il a pu être connu de l'intéressé. L'arrêt de 1948 confirme que, pour un acte individuel, cette connaissance est légalement et définitivement acquise au jour de sa notification formelle (le 7 février 1948 en l'espèce). Le délai de deux mois commence à courir immédiatement, indépendamment de la date à laquelle l'acte doit produire ses effets matériels ou être exécuté par la contrainte.

L'erreur fatale commise par le sieur O. (ou ses conseils de l'époque) a été de confondre la menace d'exécution immédiate de l'acte avec l'ouverture du droit d'agir en justice. Ce n'est vraisemblablement que lorsque la période de suspension bienveillante a pris fin et que l'exécution de l'expulsion est redevenue imminente, aux alentours du mois de juin 1948, que l'intéressé s'est résolu à saisir le Tribunal Suprême. Or, sur le plan du droit processuel, il était déjà forclos depuis le mois d'avril 1948.

2. Le piège des négociations informelles et des mesures de bienveillance

C'est sur le terrain de la psychologie du contentieux et de la stratégie précontentieuse que l'arrêt du 9 décembre 1948 délivre sa mise en garde la plus précieuse. Dans la pratique quotidienne du droit administratif, lorsqu'un client est visé par une mesure grave comme une expulsion, le premier réflexe est souvent d'entreprendre des démarches amiables auprès des autorités gouvernementales (Ministre d'État, départements ministériels) afin de solliciter un sursis, un délai de grâce pour organiser un départ, ou une tolérance temporaire.

L'arrêt sieur O. démontre que le succès même de ces démarches amiables constitue un piège redoutable pour le requérant s'il n'est pas accompagné d'une démarche contentieuse conservatoire. L'administré qui obtient du Gouvernement, « dans un esprit de bienveillance », la suspension temporaire de l'exécution de la mesure qui le frappe peut légitimement mais dangereusement croire que le conflit est gelé dans toutes ses dimensions, y compris juridictionnelle. Il peut hésiter à introduire un recours devant le Tribunal Suprême pendant cette période de répit, de peur de froisser l'autorité administrative qui vient de lui accorder une faveur et de provoquer ainsi la révocation immédiate de cette tolérance.

Pourtant, le praticien doit impérativement informer son client que cette bienveillance administrative n'a strictement aucun effet suspensif ou interruptif sur le délai de déchéance de deux mois. Tant que l'administration n'a pas formellement retiré ou abrogé son acte initial, le chronomètre contentieux continue de tourner inexorablement. La seule stratégie sécurisée pour l'avocat consiste donc, nonobstant toute suspension gracieuse de l'exécution, à déposer une requête introductive d'instance devant le