Tribunal Suprême de Monaco, 10 décembre 1948, n° 27447

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 décembre 1948, n° 27447 (Lire sur source officielle)

L’exercice de la souveraineté législative dans un État de droit se heurte invariablement à la nécessité de concilier la sauvegarde des droits fondamentaux garantis aux individus et aux personnes morales avec les impératifs inhérents à la conduite des politiques publiques et à la préservation de l'économie nationale. Parmi ces droits fondamentaux, le droit de propriété occupe une place singulière, traditionnellement érigé en rempart inviolable contre l'arbitraire étatique, mais simultanément soumis, dans sa mise en œuvre concrète, aux exigences de la vie en société et aux fluctuations de la conjoncture économique.

C'est très exactement au cœur de cette tension dialectique entre l'absolutisme proclamé d'un droit constitutionnellement protégé et le relativisme imposé par la sauvegarde de l'intérêt général que se situe la décision rendue le 10 décembre 1948 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. Saisi d'un recours direct en appréciation de la constitutionnalité d'un texte législatif par la Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers à Monaco, le juge constitutionnel monégasque était appelé à déterminer jusqu'à quel point le législateur peut, sans violer la norme suprême garantissant l'inviolabilité de la propriété, paralyser temporairement les attributs essentiels de ce droit — à savoir l'usage et la libre disposition du bien — afin de protéger un secteur économique jugé vital pour la prospérité de l'État.

Bien que d'une grande concision formelle, caractéristique du style rédactionnel des hautes juridictions de l'époque, cet arrêt s'impose comme une décision fondatrice du droit public économique et du contentieux constitutionnel monégasque. En élaborant une grille de lecture rigoureuse permettant de distinguer la privation inconstitutionnelle du droit de propriété de la simple restriction légale justifiée par les circonstances économiques et sociales, le Tribunal Suprême pose les jalons d'un contrôle de proportionnalité avant la lettre. L'examen approfondi de cette décision commande d'analyser dans un premier temps le contexte factuel et procédural dans lequel s'est noué ce litige constitutionnel (I), avant d'étudier la question de droit posée ainsi que l'architecture du raisonnement déployé par la haute juridiction pour y répondre (II), ce qui permettra enfin de mesurer toute l'ampleur de l'analyse et de la portée jurisprudentielle de cet arrêt tant sur le plan théorique que pratique (III).

I. Le contexte factuel et procédural

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême s'inscrit dans un contexte particulier de régulation étatique du secteur immobilier et touristique, mettant aux prises un opérateur économique majeur de la Principauté et les autorités gouvernementales autour de la validité constitutionnelle d'un dispositif législatif contraignant (A), ce qui a donné lieu à une procédure contentieuse directe devant le juge constitutionnel (B).

A. Les faits à l'origine du litige

À l'origine du différend se trouve l'intervention du législateur monégasque dans le domaine de l'exploitation hôtelière et de la gestion du parc immobilier affecté à cette activité. Les autorités de la Principauté avaient adopté un premier texte législatif, la loi n° 424 (dont la date exacte de promulgation n'est pas précisée dans la décision), instituant un régime particulièrement strict de protection et de maintien des fonds de commerce d'hôtellerie.

Aux termes des dispositions de cette loi n° 424, telles que rapportées par la décision commentée, le législateur avait édicté une double obligation pesant sur les propriétaires et exploitants concernés. D'une part, une obligation de ne pas faire, consistant en une interdiction formelle de modifier la destination des biens immobiliers affectés à l'hôtellerie : aucun immeuble à usage d'hôtel ne pouvait être transformé, fût-ce par le biais d'opérations de reconstruction ou d'agrandissement, en appartements destinés à un usage d'habitation, ni même en locaux affectés à un tout autre usage de nature commerciale ou industrielle. D'autre part, la loi imposait une obligation positive de conservation : l'ensemble des éléments, tant matériels qu'incorporels, servant à l'exploitation du fonds de commerce hôtelier devaient obligatoirement être maintenus en place, dans leur intégralité et en bon état d'entretien, jusqu'à l'expiration du délai prévu par le texte.

Ce dispositif législatif d'exception s'expliquait par une donnée économique structurelle que le Tribunal Suprême prend soin de relever expressément dans ses motifs : l'industrie hôtelière et, plus largement, le secteur du tourisme constituent une source dont la Principauté retire une part importante de ses ressources indispensables, rendant le maintien de cette activité absolument nécessaire à la prospérité générale du territoire.

Face à la persistance des besoins ayant motivé l'adoption de ce régime protecteur, le législateur est de nouveau intervenu en adoptant la loi n° 485 (date de promulgation non précisée dans la décision). Ce nouveau texte législatif avait pour objet unique ou principal de proroger, pour une durée déterminée de six mois supplémentaires, l'application des dispositions contraignantes issues de la loi n° 424.

C'est cette prorogation législative qui a cristallisé l'opposition de la Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers à Monaco. En sa qualité de propriétaire d'immeubles à usage d'hôtel ou d'exploitante de tels fonds de commerce sur le territoire monégasque (qualité qui se déduit nécessairement de son intérêt à agir contre un tel texte, bien que le détail de son patrimoine immobilier ne soit pas précisé dans la décision), cette société s'est trouvée directement entravée dans la gestion de ses actifs. Privée, pour un nouveau semestre, de la faculté de réorienter l'affectation économique de ses immeubles — notamment vers du logement résidentiel ou d'autres activités commerciales potentiellement plus lucratives ou moins onéreuses à exploiter — et contrainte d'immobiliser en bon état l'intégralité des éléments corporels et incorporels de ses fonds hôteliers, la Société des Bains de Mer a estimé que le législateur avait franchi les limites de sa compétence constitutionnelle.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Entendant faire sanctionner ce qu'elle considérait comme un empiétement intolérable du pouvoir législatif sur ses droits patrimoniaux fondamentaux, la Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers à Monaco a saisi directement le Tribunal Suprême, juridiction compétente pour connaître de la constitutionnalité des lois dans l'ordre juridique monégasque.

Par une requête introductive d'instance déposée le 15 septembre 1948, la société requérante a formellement demandé à la haute juridiction de prononcer l'annulation de la loi n° 485 prorogeant les dispositions de la loi n° 424. Au soutien de ses prétentions, la requérante développait une argumentation résolument fondée sur le droit constitutionnel substantiel. Elle invoquait une « violation flagrante et formelle de l'article 9 de la Constitution » monégasque alors en vigueur. Selon l'analyse juridique défendue par la Société des Bains de Mer, l'article 9 du texte constitutionnel garantissait de manière expresse « l'inviolabilité » du droit de propriété. Or, la requérante rappelait, conformément à la théorie civiliste classique des biens, que le droit d'usage (usus) constitue l'un des éléments essentiels et indissociables du droit de propriété. En lui interdisant de transformer ses immeubles hôteliers en locaux d'habitation ou en d'autres locaux commerciaux ou industriels, et en l'obligeant à maintenir en l'état tous les éléments d'exploitation des fonds, la loi n° 424 — et par voie de conséquence la loi n° 485 qui en prolongeait les effets — restreignait « d'une manière abusive l'exercice du droit d'usage ». Pour la société requérante, une telle paralysie des prérogatives du propriétaire équivalait à une méconnaissance directe de la garantie constitutionnelle d'inviolabilité.

En défense, la procédure a donné lieu au dépôt d'un mémoire en réponse en date du 7 octobre 1948, présenté au nom de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Les conclusions de l'exécutif monégasque tendaient au rejet pur et simple de la requête en annulation (le détail de l'argumentation écrite développée par le Ministre d'État dans ce mémoire n'est pas formellement reproduit en tant que tel dans la décision, mais transparaît en creux dans la motivation adoptée par le Tribunal).

L'instruction de l'affaire ayant suivi son cours, l'audience publique a permis l'expression d'un débat contradictoire approfondi. Le Tribunal Suprême a tout d'abord entendu l'exposé du rapporteur désigné dans cette affaire, Monsieur René Barjot, Membre du Tribunal Suprême. Par la suite, la parole a été donnée aux conseils des parties : Maître Marcilhacy et Maître Fourcade, tous deux dûment autorisés à présenter des observations orales au soutien des mémoires écrits précédemment déposés respectivement au nom de la Société des Bains de Mer et de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Enfin, conformément aux règles régissant la procédure devant la haute juridiction, le ministère public, en la personne de Monsieur le Procureur Général Portanier, a été entendu en ses conclusions (dont le sens exact n'est pas précisé dans la décision). C'est à l'issue de ces débats et après en avoir délibéré conformément à la loi que le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 10 décembre 1948.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Pour trancher le litige constitutionnel qui lui était soumis, le Tribunal Suprême devait résoudre une question de droit fondamentale touchant à la portée de la protection constitutionnelle des biens (A). Par une motivation d'une grande densité conceptuelle, la juridiction élabore un raisonnement équilibré justifiant la validation de la loi contestée (B), aboutissant à un dispositif de rejet sans appel (C).

A. Le problème juridique posé

Le problème juridique central soumis à l'examen du Tribunal Suprême pouvait se formuler dans les termes suivants : le principe constitutionnel d'inviolabilité du droit de propriété, consacré par l'article 9 de la Constitution monégasque, fait-il obstacle à ce que le législateur impose aux propriétaires d'immeubles et de fonds de commerce à usage d'hôtel une interdiction temporaire de modifier la destination de leurs biens ainsi qu'une obligation de maintenir en l'état l'intégralité des éléments servant à leur exploitation, lorsque cette mesure est édictée dans le but de sauvegarder un secteur économique essentiel à la prospérité de l'État ?

Au-delà de la simple confrontation textuelle entre la loi n° 485 (prorogeant la loi n° 424) et l'article 9 de la Constitution, la question posée invitait le juge constitutionnel à définir la nature même du droit de propriété dans l'ordre juridique monégasque et, corrélativement, à délimiter l'étendue de son propre office de juge de la constitutionnalité des lois. Il s'agissait de savoir si la notion d'« inviolabilité » devait s'entendre de manière absolue — interdisant toute altération, même partielle et transitoire, des prérogatives d'usage (usus) et de disposition (abusus) du propriétaire — ou si elle devait au contraire recevoir une acception relative, autorisant le pouvoir législatif à réglementer et à brider l'exercice de ces attributs au nom d'impératifs supérieurs d'intérêt général, sans pour autant que de telles limitations ne basculent dans une spoliation ou une privation de propriété constitutionnellement prohibée.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre par la négative à la prétention de la société requérante et conclure à la conformité de la loi attaquée à la Constitution, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique rigoureux, structuré en quatre étapes successives qui témoignent d'une maîtrise parfaite des techniques du contrôle de constitutionnalité.

1. La relativisation du principe d'inviolabilité du droit de propriété

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême s'attache à définir la portée exacte de la norme de référence, à savoir l'article 9 de la Constitution. Prenant acte de l'argument de la requérante selon lequel ce texte garantit l'inviolabilité de la propriété, le juge énonce immédiatement une réserve de principe fondamentale :

« Mais considérant que cette garantie ne saurait mettre obstacle à ce que certaines restrictions au plein exercice de ce droit y soient apportées dans l'intérêt de l'ordre public ou de la chose publique, ou en raison des circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ; »

Par cet attendu de principe, le Tribunal Suprême refuse catégoriquement de consacrer une conception absolutiste et individualiste du droit de propriété. L'inviolabilité constitutionnelle n'est pas synonyme d'intangibilité absolue des prérogatives du propriétaire. Le juge opère ici une distinction implicite mais fondamentale entre l'existence même du droit et son « plein exercice ». Si le droit lui-même est inviolable, son exercice plein et entier peut légitimement souffrir « certaines restrictions ».

Le Tribunal dresse alors la liste des fondements objectifs susceptibles de justifier l'intervention limitative du législateur. Ces motifs sont au nombre de trois, articulés de manière alternative : « l'intérêt de l'ordre public », l'intérêt « de la chose publique », ou encore l'existence de « circonstances économiques ou sociales qui l'exigent ». Cette dernière catégorie est particulièrement remarquable : en érigant les exigences liées aux circonstances économiques ou sociales en motifs légitimes de restriction d'un droit constitutionnel, le Tribunal Suprême offre au législateur le fondement juridique indispensable au déploiement d'un droit public économique interventionniste et dirigiste lorsque la conjoncture le commande.

2. L'affirmation de l'office du juge constitutionnel

Si le législateur dispose du pouvoir de restreindre le plein exercice du droit de propriété, ce pouvoir n'est toutefois pas discrétionnaire. Dans un deuxième temps de son raisonnement, le Tribunal Suprême affirme avec force sa propre compétence de régulation et de contrôle :

« Considérant qu'il appartient au Tribunal Suprême, juge de la constitutionnalité des lois, d'apprécier si les atteintes apportées au droit de propriété pour les motifs ci-dessus rappelés, sont compatibles avec le principe d'inviolabilité garanti par la Constitution ; »

Cet attendu est essentiel sur le plan institutionnel. Le Tribunal Suprême ne se contente pas de vérifier l'existence formelle d'un motif d'ordre public ou économique invoqué par le législateur ; il revendique le pouvoir d'« apprécier » la compatibilité substantielle entre « les atteintes apportées au droit de propriété » et « le principe d'inviolabilité ». Autrement dit, le juge constitutionnel monégasque refuse d'abandonner au Parlement le monopole de l'appréciation de l'intérêt général et de l'adéquation des mesures prises. Il pose le principe d'un contrôle juridictionnel sur le fond de la loi, se réservant le droit de censurer le législateur si les restrictions imposées, bien que motivées par des circonstances économiques, s'avéraient excessives au point de devenir incompatibles avec la garantie constitutionnelle.

3. Le contrôle de la légitimité du but poursuivi par le législateur (l'intérêt général économique)

Ayant posé le cadre théorique et méthodologique de son contrôle, le Tribunal Suprême procède, dans un troisième temps, à son application concrète aux dispositions de la loi n° 424 prorogée par la loi n° 485. Il examine tout d'abord la finalité poursuivie par le législateur :

« Considérant qu'en stabilisant pour une période limitée les éléments des fonds de commerce d'hôtellerie et en interdisant aux propriétaires la transformation des immeubles dans lesquels ils sont exploités, en locaux d'habitation, sur la constatation que le maintien de cette industrie est indispensable à la prospérité de la Principauté, qui retire du tourisme une part importante de ses ressources indispensables, la loi n° 424 s'est inspirée d'un motif légitime présentant un caractère d'intérêt général ; »

L'analyse du juge est ici d'une grande précision factuelle et économique. Il relève l'objet exact de la mesure législative : stabiliser les éléments des fonds de commerce hôteliers et interdire la transformation des immeubles en locaux d'habitation. Il met ensuite cet objet en rapport direct avec le constat économique qui sous-tend la loi : le tourisme fournit à la Principauté « une part importante de ses ressources indispensables », de sorte que le maintien de l'industrie hôtelière est lui-même « indispensable à la prospérité de la Principauté ».

De cette chaîne causale économique, le Tribunal Suprême déduit une qualification juridique : la loi s'est inspirée d'un « motif légitime présentant un caractère d'intérêt général ». Le grief de la Société des Bains de Mer tendant à faire juger la restriction comme « abusive » dans son principe même est ainsi écarté. La préservation du tissu hôtelier monégasque ne relève pas de la défense d'intérêts catégoriels ou privés, mais bien de la sauvegarde de la « chose publique » et des « circonstances économiques » mentionnées dans le considérant de principe.

4. Le contrôle de la mesure de l'atteinte : la distinction entre restriction temporaire et privation de propriété

Enfin, dans le quatrième et dernier temps de sa motivation, le Tribunal Suprême examine l'intensité et la nature de l'atteinte portée aux droits de la société requérante, afin de vérifier que le seuil de l'inconstitutionnalité n'a pas été franchi :

« Que d'ailleurs, si la restriction temporaire, qu'elle a créée par cette disposition exceptionnelle, a pour effet de limiter l'usage et la disposition des immeubles affectés à l'exploitation hôtelière, elle n'entraîne nullement la privation de droits dont la protection est assurée par le texte constitutionnel invoqué à l'appui de la requête ; »

Cet ultime considérant scelle le sort du recours en opérant une distinction cardinale entre la « limitation » (ou restriction) et la « privation » de droits. Le Tribunal Suprême ne nie nullement la réalité et la gravité de la contrainte imposée aux propriétaires : il reconnaît explicitement que la loi a pour effet de « limiter l'usage et la disposition des immeubles affectés à l'exploitation hôtelière ». Tant l'usus (invoqué par la requérante) que l'abusus (la disposition matérielle ou juridique par transformation du bien) sont bel et bien entravés.

Cependant, le juge relève deux caractéristiques déterminantes de cette mesure législative qui permettent de la sauver de l'inconstitutionnalité :

• D'une part, son caractère temporaire (« restriction temporaire », « pour une période limitée », la loi n° 485 prorogeant le dispositif pour une durée de six mois) et sa nature de « disposition exceptionnelle ». La paralysie des attributs du propriétaire n'est ni définitive ni perpétuelle.
• D'autre part, son intensité limitée : cette restriction « n'entraîne nullement la privation de droits ». Le propriétaire conserve son titre de propriété, il demeure titulaire des éléments corporels et incorporels de son fonds de commerce, et il continue d'en percevoir les fruits éventuels (fructus) liés à l'exploitation hôtelière. Or, selon l'interprétation finale que livre le Tribunal, c'est contre « la privation de droits » que « la protection est assurée par le texte constitutionnel invoqué ». Dès lors qu'il n'y a pas dépossession ou vidage définitif de la substance du droit de propriété, mais simple aménagement restrictif, exceptionnel et temporaire de son exercice au nom d'un intérêt général impérieux, l'article 9 de la Constitution n'est pas méconnu.

C. Le dispositif

Au terme de cette démonstration juridique rigoureuse, le Tribunal Suprême prononce le rejet de la demande d'annulation et met les frais de l'instance à la charge de la société demanderesse, en des termes formels qu'il convient de reproduire intégralement :

« Par ces motifs : Rejette la requête de la Société des Bains de Mer ; La condamne aux dépens. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

La décision rendue le 10 décembre 1948 par le Tribunal Suprême de Monaco dépasse largement le cadre conjoncturel de la prorogation pour six mois d'une loi sur les immeubles hôteliers. Par la hauteur de vue de sa motivation, elle s'inscrit comme une pierre angulaire de la jurisprudence constitutionnelle monégasque relative aux droits économiques (A) et recèle des enseignements méthodologiques et substantiels de premier ordre pour les praticiens du droit (B).

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'analyse de cet arrêt révèle la précocité et la modernité du contrôle de constitutionnalité exercé par le Tribunal Suprême de Monaco dès le milieu du XXe siècle, tant au regard de la théorie générale des droits fondamentaux que des méthodes de contrôle juridictionnel de la loi.

1. La consécration