Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 octobre 1949, n° 27448
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 octobre 1949, n° 27448 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1949/10-19-27448))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la Principauté de Monaco s'est trouvée confrontée à des circonstances économiques et sociales particulières ayant conduit les autorités publiques à intervenir directement dans la gestion du patrimoine immobilier et touristique du territoire. Afin de préserver la capacité d'accueil touristique de la Principauté, le législateur monégasque a adopté un dispositif législatif spécifique visant à encadrer l'usage des biens immobiliers à vocation hôtelière.
C'est dans ce contexte qu'est initialement intervenue la loi n° 424 (dont la date exacte de promulgation n'est pas précisée dans la décision). Ce texte législatif édictait une mesure restrictive à l'égard des propriétaires d'établissements hôteliers, en leur interdisant formellement la transformation des hôtels en locaux d'habitation. Cette législation, présentée et conçue comme exceptionnelle et temporaire, restreignait ainsi directement l'un des attributs fondamentaux du droit de propriété, à savoir le droit pour le propriétaire de déterminer librement la destination et l'usage de son bien immeuble.
La validité constitutionnelle de cette législation restrictive avait déjà fait l'objet d'un premier contentieux devant la haute juridiction monégasque. Par une décision antérieure rendue le 10 décembre 1948, le Tribunal Suprême avait eu l'occasion de se prononcer sur la conformité à la Constitution de la loi interdisant la transformation des hôtels en locaux d'habitation. Aux termes de cette décision du 10 décembre 1948, la juridiction constitutionnelle n'avait reconnu la validité constitutionnelle de ce dispositif législatif qu'en raison de la durée restreinte de son application, laquelle était justifiée par les circonstances économiques et sociales du moment.
Toutefois, à l'approche du terme initialement prévu ou à la suite d'une première période d'application, les pouvoirs publics monégasques ont estimé que la situation nécessitait le maintien de cette interdiction. Lors de la séance du Conseil National en date du 25 février 1949, un Exposé des Motifs a été soumis à l'assemblée législative en vue de prolonger les effets de cette réglementation. Ce processus législatif a abouti à l'adoption de la loi n° 496, dont l'objet était de proroger les dispositions de la loi n° 424. Par ailleurs, lors des débats ultérieurs à la barre du Tribunal Suprême, il a été fait état de l'existence de projets de rééquipement hôtelier destinés, à terme, à remédier aux difficultés sectorielles ayant justifié cette réglementation.
La Société des Bains de Mer, opérateur économique majeur et propriétaire d'un important patrimoine hôtelier au sein de la Principauté (qualité implicite au regard de son intérêt à agir contre une loi interdisant la transformation d'hôtels, bien que le détail de son patrimoine ne soit pas précisé dans la décision), s'est estimée lésée par cette nouvelle prorogation législative qui maintenait l'interdiction de modifier la destination de ses immeubles hôteliers. Elle a dès lors décidé de contester la constitutionnalité de la loi n° 496 devant le juge constitutionnel monégasque.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Faisant usage des voies de recours ouvertes devant la juridiction suprême de la Principauté en matière de contrôle de constitutionnalité des lois, la Société des Bains de Mer a saisi le Tribunal Suprême par une requête introductive d'instance en date du 22 avril 1949. Cette requête tendait à l'annulation pure et simple de la loi n° 496 prorogeant les dispositions de la loi n° 424.
Au soutien de ses prétentions, la société requérante articulait une argumentation juridique structurée autour de deux moyens distincts, relevant respectivement de la légalité externe (ou formelle) de l'acte législatif et de sa légalité interne (ou matérielle) au regard des droits fondamentaux garantis par la Charte constitutionnelle.
En premier lieu, sur le terrain formel, la Société des Bains de Mer soulevait un moyen tiré de l'absence de motifs dans le texte même de la loi n° 496. Selon la requérante, le législateur aurait dû expliciter, au sein même du dispositif normatif de la loi de prorogation, les raisons de fait et de droit justifiant le maintien d'un régime dérogatoire au droit commun de la propriété.
En second lieu, sur le fond, la société requérante invoquait une « violation flagrante et formelle de l'article 9 de la Constitution », disposition fondamentale qui assure l'inviolabilité du droit de propriété en Principauté de Monaco. L'argumentation de la Société des Bains de Mer s'appuyait directement sur l'autorité de la chose jugée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 10 décembre 1948. Elle soutenait que, dans la mesure où la constitutionnalité de la loi interdisant la transformation des hôtels en locaux d'habitation n'avait été admise qu'à titre exceptionnel et en considération expresse de la durée restreinte de son application, le mécanisme des reconductions successives opéré par la loi n° 496 dénaturait la portée du texte initial. Selon cette analyse, la répétition des prorogations tendait à conférer à une législation théoriquement exceptionnelle et temporaire un caractère de quasi-permanence. Une telle pérennisation de fait transformait une restriction temporaire à l'usage des biens en une atteinte définitive au droit de propriété, devenant de ce fait inconciliable avec la décision du 10 décembre 1948 et radicalement contraire à l'inviolabilité des droits patrimoniaux garantie par l'article 9 de la Constitution.
En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé un mémoire en réponse en date du 11 mai 1949, concluant au rejet de la requête introduite par la Société des Bains de Mer. Bien que le détail exhaustif des écritures gouvernementales ne soit pas intégralement reproduit dans les visas de la décision, il ressort des motifs de l'arrêt que l'Exécutif monégasque faisait valoir, d'une part, que les motifs de la loi avaient été dûment exposés devant le Conseil National lors de la séance du 25 février 1949 et, d'autre part, que les circonstances économiques et sociales ayant justifié la législation initiale persistaient. Il a également été fait état à la barre de projets de rééquipement hôtelier démontrant que la mesure conservait son caractère provisoire dans l'attente d'une résolution structurelle de la crise hôtelière.
L'instruction de l'affaire a été confiée à Monsieur René Barjot, membre du Tribunal Suprême, qui a été entendu en son rapport lors de l'audience. Les débats ont présenté un caractère contradictoire approfondi, Maître Marcilhacy et Maître Fourcade ayant été tous deux autorisés à présenter des observations orales à l'appui des mémoires déposés respectivement au nom de la Société des Bains de Mer et de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Enfin, Monsieur le Procureur Général Portanier a été entendu en ses conclusions avant que le Tribunal Suprême ne délibère conformément à la loi et ne rende sa décision le 19 octobre 1949.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême le 19 octobre 1949 posait deux questions de droit constitutionnel d'une importance théorique et pratique considérable, touchant tant à la théorie générale de l'acte législatif qu'au régime juridique des limitations apportées aux droits fondamentaux en période de circonstances particulières.
La première question, d'ordre formel et procédural, consistait à déterminer si la Constitution monégasque impose au pouvoir législatif une obligation de motivation formelle de ses actes. Plus précisément, une loi — et singulièrement une loi prorogeant un régime restrictif des libertés économiques et du droit de propriété — est-elle entachée d'inconstitutionnalité du seul fait que son texte normatif ne comporte pas l'énoncé explicite des motifs ayant déterminé le législateur à l'adopter ?
La seconde question, d'ordre substantiel, touchait au cœur même du contrôle de proportionnalité et de la garantie constitutionnelle des droits patrimoniaux. Elle peut être formulée de la manière suivante : dans quelle mesure le législateur peut-il, sans violer le principe de l'inviolabilité de la propriété garanti par l'article 9 de la Constitution, procéder à la reconduction successive d'une législation exceptionnelle et temporaire restreignant l'usage des biens immobiliers (en l'espèce, l'interdiction de transformer des hôtels en locaux d'habitation), alors même qu'une décision antérieure du juge constitutionnel n'avait admis la validité de cette atteinte qu'en raison de la durée restreinte de son application ?
Il s'agissait, en somme, pour le Tribunal Suprême, de tracer la frontière délicate entre la prorogation constitutionnellement admissible d'une mesure de sauvegarde économique temporaire et la pérennisation déguisée d'une restriction législative qui, en devenant quasi permanente, dégénérerait en une spoliation ou une atteinte définitive inconstitutionnelle au droit de propriété.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter la requête de la Société des Bains de Mer et valider la loi n° 496, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux en deux temps, répondant successivement au grief de forme puis au moyen de fond, tout en posant des jalons méthodologiques précis quant à l'office du juge constitutionnel face aux évolutions temporelles de la législation économique.
#### 1. L'absence d'obligation constitutionnelle de motivation formelle de la loi
Examinant en premier lieu le moyen tiré de l'absence de motifs dans le texte de la loi n° 496, le Tribunal Suprême l'écarte par une affirmation de principe dépourvue de toute ambiguïté : « Considérant qu'aucune règle constitutionnelle n'impose au législateur l'obligation de mentionner d'une manière explicite les motifs ayant inspiré les dispositions par lui édictées ».
Par ce considérant, la haute juridiction consacre la distinction classique entre l'acte administratif individuel ou réglementaire (qui peut, selon les cas, être soumis à une exigence de motivation formelle pour permettre le contrôle de légalité) et l'acte législatif, expression de la volonté souveraine ou partagée des organes constitutionnels. La loi est par essence normative et impérative ; elle commande, permet ou interdit, mais n'a pas à se justifier dans le corps même de ses articles. Exiger que le texte de loi contienne ses propres motifs reviendrait à ajouter à la Constitution une condition de forme que le constituant n'a nullement prévue.
Toutefois, le Tribunal Suprême ne s'arrête pas à ce constat purement formel. Dans un souci de réalisme juridique et afin de démontrer que son propre contrôle de constitutionnalité n'est nullement entravé par le silence du dispositif législatif, le juge ajoute un motif surabondant introduit par la locution « qu'au surplus ». Il relève que les motifs de la loi n° 496 « ont été rappelés dans l'Exposé des Motifs soumis au Conseil National dans sa séance du 25 février 1949 ». Ce faisant, le Tribunal Suprême consacre une méthode d'analyse fondamentale du contentieux constitutionnel : pour apprécier l'intention du législateur et la rationalité d'une loi, le juge constitutionnel est pleinement fondé à se référer aux travaux préparatoires, et notamment à l'exposé des motifs présenté lors des débats parlementaires. Enfin, la juridiction observe que ces motifs « se confondent avec ceux, dont le Tribunal Suprême a, dans sa décision du 10 décembre précédent, reconnu la légitimité ». L'identité d'objet entre la loi prorogée et la loi de prorogation induit une continuité téléologique qui rend d'autant plus vain le grief tiré du défaut de motivation explicite.
#### 2. Le contrôle dynamique et conditionnel des reconductions législatives au regard du droit de propriété
Sur le fond, le raisonnement du Tribunal Suprême témoigne d'un équilibre subtil entre la réaffirmation ferme des principes constitutionnels protecteurs de la propriété et la prise en compte pragmatique des réalités économiques et sociales.
Dans un premier mouvement, la haute juridiction fait droit, sur le plan des principes théoriques, à l'analyse de la société requérante concernant le danger des prorogations législatives. Le Tribunal admet expressément « que si des reconductions successives s'appliquant à une législation exceptionnelle et temporaire tendent à lui conférer un caractère de quasi permanence inconciliable avec les dispositions de la Décision du 10 décembre 1948, qui n'a reconnu la validité constitutionnelle de la loi interdisant la transformation des hôtels en locaux d'habitation qu'en raison de la durée restreinte de son application... ».
Ce passage de la motivation est capital. Le Tribunal Suprême y rappelle avec force la portée de sa jurisprudence du 10 décembre 1948 : une restriction aussi sévère au droit de propriété que l'interdiction de changer la destination d'un immeuble hôtelier n'est constitutionnellement tolérable que parce qu'elle est bornée dans le temps (« durée restreinte ») et dictée par des circonstances exceptionnelles. Le juge reconnaît lucidement le risque de fraude à la Constitution ou de détournement de procédure législative qui résulterait de « reconductions successives ». Par l'effet de l'accumulation temporelle, le provisoire deviendrait définitif (« quasi permanence »), ce qui ferait tomber le fondement même de la constitutionnalité initiale et placerait la loi en contrariété directe tant avec l'autorité de la décision de 1948 qu'avec l'article 9 de la Constitution.
Cependant, dans un second mouvement, le Tribunal Suprême refuse d'apprécier cette « quasi permanence » de manière purement arithmétique ou abstraite, c'est-à-dire par le seul constat du vote d'une loi de prorogation. Il subordonne la censure constitutionnelle à une analyse concrète de l'évolution des faits économiques et sociaux. Or, constate le juge, « il résulte de l'instruction et des débats que les circonstances économiques et sociales ayant motivé cette décision ne se sont pas modifiées d'une manière suffisamment caractérisée pour permettre de considérer comme définitive l'atteinte portée au droit de propriété par la réglementation critiquée ».
Le raisonnement opère ici un glissement remarquable : le caractère temporaire ou définitif de l'atteinte au droit de propriété ne se mesure pas uniquement à l'aune du calendrier législatif, mais en fonction de la persistance objective de la crise économique et sociale qui a donné naissance à la norme. Tant que les circonstances exceptionnelles demeurent inchangées (ou ne connaissent pas une modification « suffisamment caractérisée »), la reconduction de la mesure conserve sa justification constitutionnelle. La prorogation n'est pas l'indice d'une volonté du législateur d'instaurer un régime définitif, mais la simple conséquence du maintien de l'état de nécessité économique.
Enfin, dans un troisième mouvement venant conforter cette appréciation in concreto, le Tribunal Suprême s'appuie sur un élément factuel prospectif révélé lors de l'audience : « Que d'ailleurs, les projets de rééquipement hôtelier dont il a été fait état à la barre et qui soulignent le caractère provisoire des mesures législatives, dont s'agit, sont appelés à mettre un terme à un régime restrictif des droits patrimoniaux, dont l'article 9 de la Constitution Monégasque assure l'inviolabilité ».
L'invocation de ces « projets de rééquipement hôtelier » remplit une double fonction dans l'architecture de la décision. D'une part, elle offre au juge un indice matériel tangible prouvant que les pouvoirs publics ne cherchent pas à figer indéfiniment la situation par la seule voie de l'interdiction légale, mais travaillent activement à une solution structurelle (le rééquipement) qui rendra bientôt la loi d'interdiction inutile. Cela confirme donc, positivement, le « caractère provisoire des mesures législatives ». D'autre part, la formulation finale choisie par le Tribunal (« sont appelés à mettre un terme à un régime restrictif des droits patrimoniaux, dont l'article 9 de la Constitution Monégasque assure l'inviolabilité ») résonne comme un solennel avertissement adressé au législateur et à l'Exécutif. Le Tribunal Suprême rappelle que le droit commun constitutionnel demeure l'inviolabilité de la propriété (article 9), que le régime actuel est bel et bien « restrictif des droits patrimoniaux », et qu'il a vocation impérative à prendre fin dès la réalisation de ces projets.
### C. Le dispositif
Au terme de cette motivation articulant contrôle de forme et contrôle de proportionnalité dans le temps, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :
> « Par ces motifs :
> Rejette la requête de la Société des Bains de Mer ;
> La condamne aux dépens. »
La requête en annulation dirigée contre la loi n° 496 est ainsi intégralement rejetée, la loi demeurant pleinement en vigueur dans l'ordonnancement juridique monégasque, et la société requérante supporte la charge financière de l'instance contentieuse.
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
Bien que rendue au milieu du XXe siècle, dans le contexte spécifique de la reconstruction et de la réorganisation économique d'après-guerre, la décision du Tribunal Suprême du 19 octobre 1949 présente une modernité remarquable. Elle s'inscrit dans une séquence jurisprudentielle fondatrice pour le droit constitutionnel monégasque et anticipe des techniques de contrôle qui deviendront classiques dans le contentieux constitutionnel et européen contemporain.
#### 1. Le prolongement direct de la décision du 10 décembre 1948 et l'ancrage du contrôle des lois économiques
L'arrêt du 19 octobre 1949 ne peut être lu isolément de la décision du 10 décembre 1948, à laquelle il se réfère expressément à deux reprises. Ce diptyque jurisprudentiel illustre la manière dont le Tribunal Suprême de Monaco, juridiction constitutionnelle pionnière en Europe, a su très tôt concilier la protection rigoureuse des droits fondamentaux (ici, l'inviolabilité de la propriété proclamée par l'article 9 de la Constitution alors en vigueur) avec les impératifs de l'intérêt général économique et social.
En 1948, le Tribunal avait posé le principe selon lequel le droit de propriété, bien que déclaré inviolable par le texte constitutionnel, ne présente pas un caractère absolu faisant obstacle à toute réglementation de l'usage des biens par le législateur. Toutefois, pour éviter que la loi ne vide la garantie constitutionnelle de sa substance, le juge avait subordonné la validité de l'interdiction de transformer les hôtels en locaux d'habitation à deux conditions cumulatives : l'existence de circonstances économiques et sociales particulières (la sauvegarde de l'outil hôtelier indispensable à l'économie de la Principauté) et le caractère strictement temporaire de la mesure (« durée restreinte de son application »).
L'apport majeur de la décision du 19 octobre 1949 est de préciser le régime juridique de cette conditionnalité temporelle face au phénomène des lois de prorogation. Le juge constitutionnel monégasque y élabore une véritable théorie des « circonstances économiques et sociales » (qui n'est pas sans rappeler, mutatis mutandis, la théorie des circonstances exceptionnelles ou le contrôle de l'adéquation des mesures de police économique en droit public comparé). En jugeant que la constitutionnalité d'une loi temporaire dépend du maintien des circonstances de fait qui l'ont justifiée, le Tribunal Suprême consacre l'idée d'une constitutionnalité évolutive ou conditionnelle : une loi constitutionnelle hier (en 1948) et encore aujourd'hui (en octobre 1949) pourrait devenir inconstitutionnelle demain si elle venait à être de nouveau prorogée alors que les circonstances économiques se seraient modifiées « d'une manière suffisamment caractérisée » ou que les projets de rééquipement hôtelier auraient abouti.
#### 2. La technique de la validation sous réserve d'évolution factuelle
Sur le plan de la technique juridictionnelle, la motivation adoptée par le Tribunal Suprême en 1949 préfigure ce que la doctrine constitutionnelle contemporaine qualifie parfois d'« arrêt d'attente » ou de validation assortie d'une injonction implicite pour l'avenir.
En effet, en prenant acte des déclarations faites « à la barre » par les représentants de l'État concernant les « projets de rééquipement hôtelier », et en affirmant que ces projets « sont appelés à mettre un terme à un régime restrictif des droits patrimoniaux », le Tribunal Suprême lie habilement les mains du pouvoir politique pour l'avenir. Il ne se contente pas d'un contrôle statique de la loi n° 496 au jour de son adoption ; il inscrit son contrôle dans une perspective dynamique. La mention dans le corps même de la décision de ces projets gouvernement