Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 avril 1950, n° 27450
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 avril 1950, n° 27450 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1950/04-26-27450))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Le 2 juillet 1945, la goélette dénommée « Intermondia » a été détruite par une explosion dans le port de Monaco, provoquant la perte corps et biens du navire. Cet événement tragique a entraîné le décès d'un passager ou membre d'équipage (la fonction exacte de la victime à bord est non précisée dans la décision), époux de la dame F. et père de leurs enfants mineurs.
Le navire avait préalablement rallié les eaux monégasques en provenance de la France voisine, après que le Service de l'Inscription maritime d'Antibes eut délivré une autorisation administrative permettant à « l'Intermondia » de se rendre d'Antibes à Monaco.
Ce sinistre maritime est survenu dans le contexte historique immédiat de l'après-Seconde Guerre mondiale. En effet, à la suite de la Libération, le Gouvernement monégasque avait fait appel aux autorités françaises afin que celles-ci procèdent aux opérations de déminage du port de Monaco. En outre, sur le plan de la réglementation administrative et de la sécurité portuaire, le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime avait antérieurement pris une Ordonnance, en date du 11 mai 1940, prise par application de l'alinéa 2 de l'article 1er du Traité du 17 juillet 1918. Par ce texte, le Gouvernement monégasque, usant expressément de « ses droits de Souveraineté », avait créé un service de police et de navigation. Ce service spécialisé était destiné à assurer, en accord avec les autorités françaises, le contrôle de la circulation sur le rivage ainsi que dans le port de Monaco, tout en fonctionnant « sous l'autorité supérieure du Prince ».
L'hypothèse factuelle au cœur du litige indemnitaire subséquent résidait dans la circonstance que l'explosion fatale du 2 juillet 1945 ait pu être provoquée par une mine sous-marine demeurée immergée dans les eaux du port de Monaco, à la suite d'un déminage qui se serait avéré défectueux. Le port de Monaco constituant une dépendance du domaine public monégasque, la question de la garde, de l'entretien et de l'administration sécurisée de cet espace maritime par l'État monégasque s'est immédiatement posée aux ayants droit de la victime.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Estimant que la responsabilité de la puissance publique monégasque était engagée du fait de ce sinistre mortel, la dame F., devenue Veuve F., agissant tant en son nom personnel qu'au nom et pour le compte de ses enfants mineurs, a introduit une action en justice. Elle a assigné Monsieur l'Administrateur des Domaines de Son Altesse Sérénissime le Prince Souverain devant la juridiction civile de droit commun, à savoir le Tribunal de Première Instance de Monaco. Cette demande en dommages-intérêts tendait à obtenir la réparation intégrale du préjudice patrimonial et extrapatrimonial qu'elle et ses enfants avaient subi du fait de la mort de leur époux et père lors de la perte de la goélette « Intermondia ».
En défense, la compétence même de l'autorité judiciaire pour connaître d'une telle action en responsabilité dirigée contre l'État a été contestée. Néanmoins, par un jugement rendu le 31 mars 1949, le Tribunal de Première Instance de Monaco a rejeté ces objections préliminaires et s'est formellement déclaré compétent pour statuer au fond sur la demande en dommages-intérêts formulée par la Veuve F. à l'encontre de l'Administrateur des Domaines.
Une instance d'appel a alors été engagée contre ce jugement du 31 mars 1949 devant la Cour d'appel de Monaco (l'identité exacte de la partie appelante est non précisée dans la décision, bien qu'il s'infère de la procédure qu'elle émane de la partie publique). C'est à ce stade de la procédure d'appel que le mécanisme institutionnel du conflit de compétence a été déclenché par le pouvoir exécutif, sur le fondement de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 sur le règlement des conflits de compétence entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire.
À la requête de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, Monsieur le Procureur Général a présenté un réquisitoire soulevant un déclinatoire de compétence et tendant au renvoi de l'instance d'appel devant le Tribunal Suprême. Par un arrêt rendu le 17 décembre 1949, la Cour d'appel de Monaco a fait droit à ce réquisitoire, dessaisissant ainsi temporairement l'ordre judiciaire au profit du juge des conflits.
Devant le Tribunal Suprême, les parties ont déposé leurs mémoires respectifs : d'une part, pour la dame F., Veuve F., et ses enfants ; d'autre part, pour l'Administration des Domaines de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco. Des conclusions écrites ont également été produites, et Monsieur Guillon a été entendu en son rapport ou ses observations (la qualité exacte de Monsieur Guillon est non précisée dans la décision).
Au soutien de son déclinatoire de compétence, le Gouvernement monégasque développait une argumentation articulée autour de l'incompétence radicale des juridictions judiciaires monégasques. Il soutenait que l'instance engagée par les consorts F. mettait en cause des questions qui, par leur nature même, échapperaient à tout recours contentieux. Selon la thèse gouvernementale, le litige ne pouvait être tranché par le Tribunal de Première Instance dès lors qu'il soulevait des questions mettant en cause la portée d'actes internationaux (notamment l'application du Traité du 17 juillet 1918 et la coopération franco-monégasque instituée par l'Ordonnance du 11 mai 1940) ainsi que des opérations rattachables à la conduite de la guerre (les opérations de déminage effectuées après la Libération par les autorités françaises et l'autorisation de navigation délivrée par le Service de l'Inscription maritime d'Antibes). En somme, l'exécutif invoquait une immunité juridictionnelle tirée de la théorie des actes de gouvernement et des faits de guerre.
À l'inverse, la Veuve F. et ses enfants soutenaient que leur action tendait uniquement à établir la responsabilité civile ou administrative de l'État monégasque dans la gestion de son domaine public portuaire, question purement contentieuse relevant de la compétence de principe du Tribunal de Première Instance, conformément au jugement entrepris du 31 mars 1949.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
Le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en tant que juridiction des conflits sur le fondement de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932, était saisi d'une question fondamentale touchant à l'architecture juridictionnelle de la Principauté et aux limites de l'immunité contentieuse de la puissance publique.
Le problème de droit se décomposait en deux interrogations successives et complémentaires :
En premier lieu, quelle est la juridiction compétente en droit monégasque pour connaître d'une action en responsabilité extracontractuelle dirigée contre l'État à raison des dommages causés aux particuliers par un défaut d'entretien ou de sécurité d'une dépendance du domaine public ? Plus précisément, en l'absence d'un ordre de juridictions administratives distinct, l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 permet-elle de soustraire un tel contentieux indemnitaire à la juridiction civile de droit commun en l'absence d'une disposition législative expresse attribuant cette compétence à l'autorité administrative ?
En second lieu, et à supposer la compétence de principe du juge de droit commun établie, l'action en responsabilité dirigée contre l'État monégasque, pris en sa qualité de gardien du port de Monaco, à la suite de l'explosion d'une mine sous-marine après la Libération, soulève-t-elle des questions touchant à la portée d'actes internationaux ou à la conduite de la guerre (actes de gouvernement) de nature à faire échapper le litige à tout recours contentieux devant les tribunaux de la Principauté, du seul fait de l'intervention des autorités françaises dans le contrôle de la navigation (en vertu de l'Ordonnance du 11 mai 1940 et du Traité du 17 juillet 1918), dans l'autorisation d'appareillage du navire depuis Antibes, et dans les opérations matérielles de déminage du port ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter le déclinatoire de compétence et confirmer la plénitude de juridiction des tribunaux judiciaires monégasques, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur logique, structuré en deux temps majeurs : l'affirmation du principe de l'unité de juridiction au profit du juge de droit commun en matière administrative (1), suivie de la réfutation minutieuse de la qualification d'acte de gouvernement ou de fait de guerre par le recentrage du litige sur la garde du domaine public (2).
#### 1. L'affirmation de la compétence de principe de la juridiction de droit commun en l'absence de tribunaux administratifs
Le Tribunal Suprême commence par qualifier l'objet exact de la demande : l'instance engagée par la Veuve F. et ses enfants tend à établir la responsabilité que l'État monégasque a pu encourir à l'occasion de l'explosion ayant causé la perte de la goélette « Intermondia » et la mort de leur époux et père. Il s'agit donc d'un contentieux de la responsabilité de la puissance publique.
Pour déterminer le juge compétent, la Haute Juridiction énonce un principe fondamental de l'organisation judiciaire monégasque : « la juridiction de droit commun représentée par le Tribunal de Première Instance, de Monaco est, en l'absence de tribunaux administratifs, compétente pour connaître de toutes les questions contentieuses ».
Le Tribunal Suprême interprète ensuite strictement les termes de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 sur le règlement des conflits de compétence. Il relève qu'il n'est fait exception à cette compétence générale du Tribunal de Première Instance que pour les seules questions « attribuées par la loi à l'autorité administrative ». Procédant par voie de constatation négative, le juge des conflits observe « qu'aucune loi monégasque n'a réservé à l'autorité administrative la connaissance des affaires de la nature de celle qui a fait l'objet du déclinatoire de compétence ».
Dès lors, le mécanisme du conflit positif prévu par le texte de 1932, qui vise en principe à protéger les attributions légales de l'administration active contre les empiétements du pouvoir judiciaire, ne saurait trouver à s'appliquer sur le terrain d'une attribution légale de compétence qui fait ici totalement défaut.
#### 2. La neutralisation de la théorie de l'acte de gouvernement par l'autonomie de la garde du domaine public monégasque
Face à l'absence de texte législatif attribuant le contentieux à l'autorité administrative, le Gouvernement monégasque avait déplacé le débat sur le terrain de l'incompétence absolue de tout juge, en soutenant que l'instance mettait en cause des questions qui, « par leur nature échapperaient à tout recours contentieux ». Le Tribunal Suprême examine ce moyen avec soin et le démonte pièce par pièce en procédant à une stricte délimitation de l'objet du litige.
Premièrement, le Tribunal Suprême redéfinit le cadre juridique de l'instance au fond : « le litige donne à juger uniquement la question de savoir dans quelles conditions et dans quelles limites la responsabilité de l'État Monégasque peut être retenue en sa qualité de gardien du port de Monaco, partie du domaine public monégasque dans le cas notamment où il serait établi que l'accident est dû à une mine sous-marine restée dans le port à la suite d'un déminage défectueux ». En ramenant le problème à la notion de garde du domaine public et à un éventuel défaut d'entretien ou de sécurité (un déminage défectueux), le Tribunal Suprême détache l'affaire de la haute politique internationale pour l'ancrer dans le contentieux administratif ordinaire de la responsabilité domaniale.
Deuxièmement, la Haute Juridiction écarte l'argument tiré d'une prétendue aliénation ou délégation de souveraineté ou de responsabilité au profit de la France, en analysant les trois éléments d'extranéité invoqués par le Gouvernement :
* S'agissant de **l'Ordonnance du 11 mai 1940** et du **Traité du 17 juillet 1918** : le Tribunal relève que c'est en usant de « ses droits de Souveraineté », par application de l'alinéa 2 de l'article 1er dudit Traité, que le Gouvernement princier a créé un service de police et de navigation destiné à assurer, certes en accord avec les autorités françaises, le contrôle de la circulation sur le rivage et dans le port. Surtout, le Tribunal souligne que ce service fonctionnait « sous l'autorité supérieure du Prince ». L'acte loin de marquer un abandon de souveraineté, en est au contraire la manifestation expresse.
* S'agissant des **opérations de déminage après la Libération** : le fait pour le Gouvernement monégasque d'avoir fait appel au concours technique et militaire des autorités françaises pour procéder au déminage du port n'a entraîné aucun transfert de la garde juridique du domaine public. Le Tribunal affirme avec force que ni par l'Ordonnance de 1940, ni par cet appel aux autorités françaises, « le Gouvernement Monégasque n'a abandonné ses droits et ses obligations concernant l'administration et l'entretien du port de Monaco qui restait sous sa garde ».
* S'agissant de **l'autorisation d'appareillage délivrée à Antibes** : le Tribunal juge que la responsabilité éventuelle de l'État monégasque « n'était en rien dégagée par l'autorisation que le Service de l'Inscription maritime d'Antibes a délivrée pour permettre à "l'Intermondia" de se rendre d'Antibes à Monaco ». Cet acte administratif français est juridiquement sans incidence sur l'obligation de sécurité pesant sur l'État monégasque à l'intérieur de ses propres eaux portuaires.
Troisièmement, tirant la conclusion logique de ces prémisses, le Tribunal Suprême déduit « que, par suite, le présent litige ne soulève aucune question qui, mettant en cause la portée d'actes internationaux ou la conduite de la guerre, serait de nature à échapper à la compétence des tribunaux de la Principauté ». Le déclinatoire de compétence est donc dépourvu de tout fondement juridique.
### C. Le dispositif
En conclusion de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante :
> « Par ces motifs :
> Déclare mal fondé le déclinatoire de compétence soulevé par le Procureur général au nom du Gouvernement. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'arrêt *Dame F., Veuve F. c/ Ministre d'État* rendu le 26 avril 1950 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une décision majeure, véritable pierre angulaire du droit public monégasque de l'après-guerre. Sa portée doctrinale et jurisprudentielle s'apprécie à un triple niveau : la consécration du système moniste de juridiction en matière de contentieux administratif (1), l'encadrement restrictif de la théorie des actes de gouvernement et des faits de guerre (2), et la réaffirmation de la souveraineté monégasque dans le cadre des relations conventionnelles avec la France (3).
#### 1. L'architecture juridictionnelle monégasque : l'unité de juridiction et la portée de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932
La première contribution fondamentale de cet arrêt réside dans la clarification lumineuse qu'il opère quant à la répartition des compétences juridictionnelles au sein de la Principauté. Contrairement au modèle français voisin, caractérisé par un dualisme juridictionnel strict issu des lois révolutionnaires et consacré par l'existence d'un ordre administratif coiffé par le Conseil d'État, l'organisation judiciaire de Monaco repose historiquement sur le principe de l'unité de juridiction pour le contentieux ordinaire, tempéré par l'existence du Tribunal Suprême pour le contentieux constitutionnel et de l'excès de pouvoir (organisation dont les détails étrangers au texte sont non précisés dans la décision).
En l'espèce, le Tribunal Suprême n'était pas saisi d'un recours en annulation pour excès de pouvoir, ni d'un recours en appréciation de constitutionnalité, mais bien d'un conflit de compétence élevé sur le fondement de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932. L'existence même d'une législation sur les « conflits de compétence entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire » dans un État dépourvu de tribunaux administratifs de droit commun pouvait sembler paradoxale. En France, le Tribunal des conflits arbitre entre deux ordres de juridictions (l'ordre judiciaire et l'ordre administratif). À Monaco, comme le rappelle avec une précision chirurgicale l'arrêt commenté, il y a « absence de tribunaux administratifs ».
Dès lors, que signifie le conflit de compétence prévu par l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 ? Le Tribunal Suprême en livre la clé d'interprétation authentique : le conflit ne vise pas à transférer un litige d'un juge judiciaire vers un juge administratif inexistant, mais à protéger les compétences décisionnelles que la loi aurait expressément réservées à « l'autorité administrative » active (c'est-à-dire au Gouvernement, au Ministre d'État ou à des commissions administratives spéciales instituées par la loi) contre l'immixtion du juge judiciaire.
En posant le principe selon lequel « la juridiction de droit commun représentée par le Tribunal de Première Instance, de Monaco est, en l'absence de tribunaux administratifs, compétente pour connaître de toutes les questions contentieuses », le Tribunal Suprême érige le juge civil ordinaire en juge naturel du contentieux de la pleine juridiction administrative, et singulièrement du contentieux de la responsabilité de la puissance publique. L'exception prévue par l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 (« les questions attribuées par la loi à l'autorité administrative ») est d'interprétation stricte : pas de texte, pas d'exception. Or, aucune loi monégasque n'ayant attribué à l'administration active le pouvoir de se juger elle-même en matière de dommages causés par le domaine public, la compétence du Tribunal de Première Instance demeure entière.
Cette solution garantit l'effectivité de l'État de droit dans la Principauté : si le déclinatoire de compétence avait été accueilli en l'absence de juridiction administrative, cela aurait abouti à un déni de justice pur et simple, laissant les victimes d'agissements de l'administration sans aucun juge devant lequel porter leurs réclamations indemnitaires.
#### 2. La délimitation stricte de l'acte de gouvernement et du fait de guerre
Conscient de la faiblesse de son argumentation au regard de la lettre de l'Ordonnance-Loi de 1932 (puisqu'aucune loi n'attribuait ce contentieux à l'administration), le Gouvernement monégasque avait tenté d'utiliser la procédure de conflit pour faire consacrer une immunité juridictionnelle absolue, en invoquant des questions qui « par leur nature échapperaient à tout recours contentieux ». On reconnaît là, sous la plume du rédacteur de l'arrêt, la définition classique de l'acte de gouvernement et de la théorie des faits de guerre.
En droit public comparé, et notamment dans la jurisprudence administrative française de l'époque qui influence naturellement la doctrine du Tribunal Suprême, les actes de gouvernement (qui incluent les actes mettant en cause les rapports internationaux de l'État et la conduite des relations diplomatiques ou militaires) bénéficient d'une immunité juridictionnelle totale : ils ne sont susceptibles d'aucun recours, ni en annulation, ni en responsabilité, devant quelque juridiction que ce soit. De même, les dommages résultant directement d'opérations militaires ou de faits de guerre échappent par nature au régime de droit commun de la responsabilité de la puissance publique, sauf législation spéciale sur les dommages de guerre.
Tout l'intérêt de l'arrêt du 26 avril 1950 réside dans le refus du Tribunal Suprême de se laisser aveugler par l'environnement international et militaire du dossier, en opérant une distinction rigoureuse entre l'acte diplomatique ou militaire d'une part, et la gestion administrative du domaine public d'autre part. C'est l'application de la technique juridique de la détachabilité ou, plus exactement ici, de la qualification exacte du fait générateur de responsabilité.
Pour le Gouvernement, l'explosion d'une mine sous-marine en juillet