Tribunal Suprême de Monaco, 26 avril 1950, n° 27451

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 avril 1950, n° 27451 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, et plus précisément après la Libération, les infrastructures maritimes de la Principauté de Monaco portaient encore les stigmates du conflit armé. C'est dans ce contexte particulier de retour progressif à la navigation civile que s'inscrit le sinistre maritime ayant donné lieu à la décision commentée.

Le 2 juillet 1945, la goélette dénommée « Intermondia » se trouvait dans les eaux du port de Monaco. Pour effectuer sa traversée préalable, le navire avait obtenu une autorisation délivrée par le service de l'Inscription maritime d'Antibes, lui permettant de relier le port français d'Antibes à celui de Monaco. À cette date, une violente explosion survint dans l'enceinte portuaire monégasque, provoquant la destruction et la perte totale de la goélette « Intermondia ».

Les circonstances exactes de ce sinistre faisaient apparaître la possibilité que l'accident fût imputable à l'explosion d'une mine sous-marine. Cet engin explosif serait demeuré immergé dans les eaux du port de Monaco à la suite d'opérations de déminage potentiellement défectueuses. Or, la gestion de la sécurité portuaire et le déminage des eaux monégasques s'inscrivaient dans un cadre administratif et diplomatique singulier, impliquant une coopération étroite avec la puissance publique française.

En effet, d'une part, en vertu d'une Ordonnance du 11 mai 1940 — prise par le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime usant de ses droits de souveraineté en application de l'alinéa 2 de l'article 1er du Traité du 17 juillet 1918 —, il avait été créé un service de police et de navigation. Ce service spécifique avait pour mission d'assurer, en accord avec les autorités françaises, le contrôle de la circulation tant sur le rivage que dans le port de Monaco, tout en fonctionnant sous l'autorité supérieure du Prince. D'autre part, postérieurement à la Libération, le Gouvernement monégasque avait expressément fait appel aux autorités françaises afin que ces dernières procèdent aux opérations techniques de déminage du port de Monaco.

Estimant que la perte du bâtiment engageait la responsabilité de la puissance publique monégasque en sa qualité de gestionnaire et de gardienne du domaine public portuaire, les victimes du dommage — à savoir la dame S. (dont la qualité exacte par rapport au navire n'est pas précisée dans la décision) ainsi qu'un consortium de onze compagnies d'assurances (l'Unité, La Paternelle, La Compagnie Nouvelle d'Assurances Maritime du Havre et Seine-Inférieure réunies, Les Assurances Commerciales, La Protectrice, La Minerve, La Compagnie d'Assurances Réunies et de Réassurances, Le Nord, La Fortune, Le Phénix-Accidents et Languedoc) — entendirent obtenir réparation du préjudice financier résultant de la destruction de l'« Intermondia ».

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Afin d'obtenir l'indemnisation du préjudice causé par la perte de la goélette, la dame S. et les onze compagnies d'assurances précitées ont assigné Monsieur l'Administrateur des Domaines de Son Altesse Sérénissime le Prince Souverain devant la juridiction civile de droit commun, le Tribunal de Première Instance de Monaco. Leur action tendait à l'allocation de dommages-intérêts sur le fondement de la responsabilité encourue par l'État monégasque à l'occasion de ce sinistre portuaire.

Dès ce stade initial de la procédure, la question de la compétence de l'ordre judiciaire monégasque pour connaître d'une telle action en responsabilité dirigée contre la puissance publique a été soulevée. Par un jugement rendu le 31 mars 1949, le Tribunal de Première Instance de Monaco a rejeté l'exception d'incompétence (dont la teneur exacte en première instance n'est pas précisée dans la décision) et s'est formellement déclaré compétent pour statuer au fond sur la demande en dommages-intérêts formulée par la dame S. et les assureurs.

Une instance d'appel ayant été engagée à l'encontre de ce jugement du 31 mars 1949, le Gouvernement monégasque a décidé d'élever le conflit de compétence en mettant en œuvre la procédure spécifique prévue par l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 sur le règlement des conflits de compétence entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. À cette fin, Son Excellence le Ministre d'État a adressé une requête au Procureur Général. Ce dernier a présenté un réquisitoire devant la Cour d'appel de Monaco, tendant au renvoi de l'instance d'appel devant le Tribunal Suprême afin qu'il soit statué sur la question de compétence. Par un arrêt en date du 17 décembre 1949, la Cour d'appel de Monaco a fait droit à ce réquisitoire, dessaisissant ainsi temporairement la juridiction d'appel de droit commun au profit de la haute juridiction monégasque, juge des conflits.

Devant le Tribunal Suprême, l'instruction s'est poursuivie par le dépôt de mémoires respectifs pour la dame S., pour les différentes compagnies d'assurances et pour l'Administration des Domaines de S.A.S. le Prince de Monaco, auxquels se sont ajoutées les conclusions écrites du Procureur Général en date du 3 avril 1950.

L'argumentation développée au soutien du déclinatoire de compétence par le Gouvernement monégasque, représenté par le Procureur Général et l'Administration des Domaines, ne reposait pas uniquement sur une répartition textuelle interne des compétences, mais s'appuyait sur la nature même des actes et des situations en cause. Le Gouvernement soutenait en effet que l'instance engagée mettait en cause des questions qui, par leur nature intrinsèque, devaient échapper à tout recours contentieux devant les tribunaux de la Principauté. Plus précisément, la défense gouvernementale s'articulait autour de l'idée que le litige touchait à la portée d'actes internationaux et à des faits de conduite de la guerre (tels que la présence de mines sous-marines, l'application du Traité franco-monégasque du 17 juillet 1918 par l'Ordonnance du 11 mai 1940, l'intervention des forces françaises pour le déminage après la Libération, et l'autorisation de naviguer délivrée par l'Inscription maritime d'Antibes). Selon la thèse gouvernementale, cette imbrication d'accords diplomatiques, de mesures de souveraineté liées à l'état de guerre et d'interventions d'autorités étrangères soustrayait le litige à la compétence des juridictions monégasques, l'État ayant en quelque sorte vu sa garde et sa responsabilité effacées ou absorbées par ces circonstances exceptionnelles et internationales.

En réplique, la dame S. et les compagnies d'assurances (dont le détail des mémoires n'est pas reproduit dans la décision, mais qui se déduit de l'objet de l'instance retenu par le Tribunal) soutenaient que leur action demeurait une action classique en responsabilité civile et administrative contre l'État monégasque pris en sa qualité de gardien du domaine public portuaire, relevant à ce titre de la compétence de principe du Tribunal de Première Instance.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême sur renvoi de la Cour d'appel, en application de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932, posait une double question fondamentale touchant à l'architecture juridictionnelle de la Principauté et aux limites de l'immunité juridictionnelle des actes de puissance publique.

En premier lieu, sur le terrain de la répartition interne des compétences, il s'agissait de déterminer quelle est l'étendue de la compétence de la juridiction civile de droit commun (le Tribunal de Première Instance) lorsque l'action tend à engager la responsabilité pécuniaire de l'État monégasque, en l'absence d'un ordre de juridictions administratives générales en Principauté, et en l'absence de texte législatif attribuant spécifiquement ce contentieux à l'autorité administrative.

En second lieu, et de manière plus décisive au regard de l'argumentation gouvernementale, le problème juridique consistait à savoir si une action en responsabilité dirigée contre l'État monégasque, pris en sa qualité de gardien d'une dépendance du domaine public (le port de Monaco) à la suite de l'explosion d'une mine sous-marine après un déminage potentiellement défectueux, échappe par sa nature à tout contrôle juridictionnel (au titre de la théorie des actes de gouvernement, des actes internationaux ou des faits de conduite de la guerre) dès lors que la police de la navigation portuaire, l'autorisation préalable d'accès du navire et les opérations de déminage ont impliqué l'application d'un traité bilatéral et le concours actif des autorités françaises.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter le déclinatoire de compétence et confirmer la plénitude de juridiction des tribunaux judiciaires monégasques dans cette affaire, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux en deux temps : il pose d'abord le principe directeur de l'organisation du contentieux administratif à Monaco (l'unité de juridiction au profit du juge de droit commun), avant d'écarter méthodiquement l'exception tirée de l'injusticiabilité par nature du litige (le refus d'assimiler la garde du domaine public à un acte international ou de guerre).

1. L'affirmation de la compétence de principe de la juridiction de droit commun en matière administrative

Le Tribunal Suprême commence par qualifier l'objet exact de la demande initiale : l'instance engagée par la dame S. et les assureurs contre l'Administration des Domaines « tend à établir la responsabilité que l'État Monégasque a pu encourir à l'occasion de la perte de la goélette "Intermondia" ». Il s'agit donc bien d'un contentieux de pleine juridiction tendant à la mise en jeu de la responsabilité de la puissance publique.

Pour déterminer le juge compétent à cet égard, la haute juridiction procède à une lecture combinée de l'organisation judiciaire monégasque et de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 sur le règlement des conflits de compétence entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. Le Tribunal pose un attendu de principe d'une grande clarté :

« Considérant que la juridiction de droit commun représentée par le Tribunal de Première Instance de Monaco est, en l'absence des tribunaux administratifs, compétente pour connaître de toutes les questions contentieuses ; »

L'absence d'un ordre de juridictions administratives distinct de l'ordre judiciaire (contrairement au modèle français de dualité de juridictions) confère au Tribunal de Première Instance une compétence universelle de droit commun pour l'ensemble du « contentieux », qu'il soit de nature privée ou administrative (à l'exception notable du contentieux de l'annulation réservé au Tribunal Suprême lui-même, bien que la décision ne le mentionne pas ici, se concentrant sur l'opposition entre autorité judiciaire et autorité administrative).

Le Tribunal précise immédiatement la seule limite légale à cette compétence générale de la juridiction ordinaire en citant les termes mêmes de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 : il n'est fait exception à cette compétence que pour les questions « attribuées par la loi à l'autorité administrative ». Ce système — qui évoque la vieille théorie de l'administrateur-juge, mais strictement cantonnée à des attributions législatives expresses — impose donc de vérifier s'il existe un texte spécial soustrayant le litige au juge judiciaire.

Procédant à cette vérification, le Tribunal Suprême constate sobrement « qu'aucune loi monégasque n'a réservé à l'autorité administrative la connaissance des affaires de la nature de celle qui a fait l'objet du déclinatoire de compétence ». En conséquence, sur le strict plan de la répartition légale des compétences internes, le déclinatoire est dépourvu de base textuelle.

2. La neutralisation de l'exception d'injusticiabilité tirée des actes internationaux et des faits de guerre

Le cœur de la motivation réside toutefois dans la réponse apportée à l'argument subsidiaire mais central du Gouvernement monégasque, selon lequel « l'instance mettrait en cause des questions qui par leur nature, échapperaient à tout recours contentieux ». Le Gouvernement tentait ici d'opposer une fin de non-recevoir radicale fondée sur l'incompétence absolue des juridictions pour connaître des actes de souveraineté internationale et des opérations militaires ou de guerre.

Pour réfuter cette thèse, le Tribunal Suprême opère une stricte délimitation de la matière litigieuse, en la ramenant à une question purement interne de gestion domaniale et de responsabilité administrative :

« Considérant, que le litige donne à juger uniquement la question de savoir dans quelles conditions et dans quelles limites la responsabilité de l'État Monégasque peut être retenue en sa qualité de gardien du port de Monaco, partie du domaine public monégasque, dans le cas notamment où il serait établi que l'accident est dû à une mine sous-marine, restée dans le port à la suite d'un déminage défectueux ; »

En qualifiant l'État monégasque de « gardien du port de Monaco, partie du domaine public monégasque », le juge des conflits détache l'événement de son contexte géopolitique et militaire pour l'ancrer dans le droit administratif des biens et de la responsabilité publique. L'explosion de la mine n'est plus envisagée sous l'angle d'un fait de guerre échappant au juge, mais sous celui d'un éventuel défaut d'entretien ou de sécurité d'un ouvrage public (« à la suite d'un déminage défectueux ») placé sous la garde de l'Administration.

Encore fallait-il démontrer que cette qualité de gardien du domaine public et les obligations qui en découlent n'avaient pas été transférées à un État tiers ou absorbées par l'exécution de traités internationaux. Le Tribunal Suprême examine alors successivement les trois éléments d'extranéité et de souveraineté invoqués par le Gouvernement, pour juger qu'aucun d'eux n'a emporté abandon ou transfert de la garde du port :

• Sur l'application du Traité du 17 juillet 1918 et l'Ordonnance du 11 mai 1940 : Le Gouvernement invoquait l'Ordonnance du 11 mai 1940 créant un service de police et de navigation pour contrôler la circulation sur le rivage et dans le port en accord avec les autorités françaises, prise en application de l'article 1er, alinéa 2, du Traité du 17 juillet 1918. Le Tribunal relève, en retournant les termes mêmes du texte contre l'argumentation gouvernementale, que par cette Ordonnance, le gouvernement de S.A.S. use précisément de « ses droits de souveraineté » et que ledit service fonctionne « sous l'autorité supérieure du Prince ». Loin de marquer une abdication de compétence au profit de la France ou de transformer la police portuaire en acte diplomatique insusceptible de recours, ce texte confirme le maintien de la souveraineté et de l'autorité administrative monégasque sur le port.
• Sur le recours aux autorités françaises pour le déminage : Le fait que le Gouvernement monégasque ait fait appel aux autorités françaises pour procéder matériellement aux opérations de déminage du port après la Libération est analysé comme une simple modalité d'exécution technique d'une mission de service public incombant à Monaco. Pour le Tribunal, par cette sollicitation, le Gouvernement « n'a abandonné ses droits et ses obligations concernant l'administration et l'entretien du port de Monaco, qui restait sous sa garde ». L'État monégasque demeure juridiquement le gardien de son domaine public et le garant de sa sécurité vis-à-vis des usagers, nonobstant la nationalité des opérateurs techniques ayant procédé au déminage.
• Sur l'autorisation délivrée par l'Inscription maritime d'Antibes : Enfin, la circonstance que l'« Intermondia » ait reçu une autorisation de l'administration maritime française d'Antibes pour rallier Monaco est jugée inopérante sur le terrain de la compétence et de la garde. Le Tribunal énonce que la responsabilité éventuelle de Monaco « n'était en rien dégagée » par cet acte administratif étranger, lequel se bornait à autoriser le départ et la navigation du navire sans se substituer aux obligations de sécurité du gestionnaire du port de destination.

De cette triple analyse, le Tribunal Suprême tire une conclusion logique implacable : « le présent litige ne soulève aucune question qui, mettant en cause la portée d'actes internationaux ou la conduite de la guerre serait de nature à échapper à la compétence des tribunaux de la Principauté ». Le déclinatoire de compétence est, par conséquent, déclaré mal fondé.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision, caractérisé par sa concision propre au contentieux des conflits de compétence, s'énonce exactement comme suit :

« Par ces motifs : Déclare mal fondé le déclinatoire de compétence soulevé par le Procureur général au nom du Gouvernement. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien que rendue au milieu du XXe siècle et ancrée dans les circonstances historiques très particulières de l'immédiat après-guerre, la décision du Tribunal Suprême du 26 avril 1950 revêt une importance cardinale dans l'histoire du droit public monégasque. Elle constitue un véritable arrêt de principe à double titre : d'une part, elle cristallise la structure du contentieux administratif au sein d'un système d'unité de juridiction ; d'autre part, elle encadre strictement la théorie des actes de gouvernement et des faits de guerre pour préserver le droit au juge en matière de responsabilité de la puissance publique.

1. La consécration de l'unité de juridiction et le rejet de la théorie du « ministre-juge » en droit monégasque

Sur le plan de l'organisation juridictionnelle interne, la décision commentée offre une illustration éclatante de la spécificité du modèle monégasque par rapport au modèle français, pourtant traditionnellement proche. En France, l'interprétation des lois des 16-24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III a conduit à soustraire le contentieux de la responsabilité de l'État aux tribunaux judiciaires (comme l'a consacré le célèbre arrêt Blanco du Tribunal des conflits français en 1873) pour le confier à un ordre de juridictions administratives distinct.

À Monaco, le Tribunal Suprême rappelle avec force qu'« en l'absence des tribunaux administratifs », la juridiction de droit commun — le Tribunal de Première Instance — bénéficie d'une plénitude de juridiction pour connaître de « toutes les questions contentieuses ». Cette affirmation de principe place le juge civil ordinaire au cœur du contrôle de l'action administrative, en tant que juge de droit commun du contentieux administratif de pleine juridiction (et notamment du contentieux de la responsabilité extracontractuelle de l'État).

L'apport majeur de l'arrêt de 1950 réside dans son interprétation stricte de l'Ordonnance-Loi du 9 juillet 1932 sur le règlement des conflits de compétence entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. En soulignant qu'il n'est fait exception à la compétence judiciaire que pour les questions « attribuées par la loi à l'autorité administrative », le Tribunal Suprême condamne toute résurgence d'une compétence générale de l'Administration pour se juger elle-même (théorie de l'administrateur-juge ou du ministre-juge). L'autorité administrative active ne détient qu'une compétence d'attribution exceptionnelle, qui requiert un texte législatif exprès. À défaut d'une telle loi spéciale — absence que le Tribunal constate en matière de responsabilité pour dommage causé sur le domaine public —, le principe de la compétence judiciaire reprend son empire absolu. Le conflit élevé par le Procureur Général ne visait d'ailleurs pas tant à revendiquer la connaissance du fond du litige au profit d'un organe administratif institué par la loi, qu'à paralyser l'action judiciaire au nom d'une immunité juridictionnelle absolue.

2. La délimitation restrictive de l'injusticiabilité : actes internationaux, faits de guerre et garde du domaine public

Le second grand apport théorique de l'arrêt du 26 avril 1950 réside dans la manière dont le Tribunal Suprême accueille — en creux — mais surtout cantonne la catégorie des actes échappant « par leur nature » à tout recours contentieux.

En examinant au fond le moyen du Gouvernement, le Tribunal Suprême admet implicitement le principe selon lequel une question « mettant en cause la portée d'act