Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 1952, n° 27453

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mai 1952, n° 27453 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 29 mai 1952 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans un contexte de conflit social. Selon les allégations du requérant, le sieur B., les événements litigieux se sont déroulés au cours d'un mouvement de grève, précisément à la date du 7 février 1952. Ce jour-là, à une heure matinale fixée à six heures vingt, deux fonctionnaires appartenant aux services de la Sûreté se sont présentés au domicile de l'intéressé et y ont pénétré. Selon l'exposé des faits présenté par le requérant et relaté dans la décision, cette introduction au sein du domicile privé a été effectuée sans que lesdits agents ne soient munis d'une quelconque autorisation délivrée par voie d'ordonnance de justice.

L'intervention des forces de l'ordre ne s'est pas limitée à cette seule pénétration domiciliaire. Les deux fonctionnaires de la Sûreté ont contraint le sieur B. à quitter les lieux et l'ont obligé à les accompagner jusqu'au Palais du Gouvernement. Une fois conduit dans cette enceinte gouvernementale, le requérant affirme y avoir fait l'objet d'une mesure de privation de liberté particulièrement rigoureuse, puisqu'il soutient avoir été « gardé au secret pendant plusieurs heures ». Aucune précision supplémentaire n'est fournie par le texte de la décision quant à la durée exacte en heures de cette retenue ou aux conditions matérielles de celle-ci (non précisé dans la décision).

Le dénouement de cette rétention au Palais du Gouvernement est intervenu à la suite d'un entretien direct avec la plus haute autorité exécutive gouvernementale de la Principauté. En effet, le sieur B. expose qu'il n'a recouvré sa liberté qu'à l'issue d'une entrevue avec le Ministre d'État. Au cours de cet échange, le Ministre d'État aurait usé de son autorité pour adresser des injonctions précises au requérant quant à son comportement professionnel et militant. Il lui aurait ainsi « intimé l'ordre de cesser son activité syndicale et de prescrire la fin de la grève ». Ce sont ces agissements matériels et ces injonctions verbales, imputés tant aux agents de la Sûreté qu'au Ministre d'État lui-même, qui constituent le socle factuel du contentieux porté devant la juridiction constitutionnelle monégasque. La véracité matérielle de ces allégations n'a toutefois pas été tranchée au fond par la juridiction, laquelle emploie à dessein le conditionnel et des formules distanciées telles que « le sieur B. allègue », « lui aurait intimé », ou encore « les faits invoqués, s'ils venaient à être établis ».

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant que la séquence factuelle du 7 février 1952 caractérisait une violation grave de ses prérogatives fondamentales par les autorités publiques, le sieur B. a saisi directement le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. Sa requête introductive d'instance a été enregistrée le 22 février 1952, soit exactement quinze jours après la survenance des événements dénoncés. La procédure contradictoire écrite s'est poursuivie avec célérité, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco ayant fait déposer un mémoire en réponse en son nom dès le 14 mars 1952. La nature exacte des conclusions en défense développées par le Ministre d'État dans ce mémoire n'est pas détaillée dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision), bien que la structure de la décision laisse apparaître que la question préalable de la compétence juridictionnelle du Tribunal Suprême s'est trouvée au cœur des débats.

Lors de l'audience, la juridiction a entendu tour à tour M. Brouchot (dont la qualité exacte de rapporteur ou de membre du tribunal n'est pas explicitée par les points de suspension du texte officiel), Maître Lorenzi (avocat dont la partie représentée n'est pas formellement rattachée dans les visas, bien qu'il s'agisse d'un conseil intervenant à l'instance), ainsi que le Procureur Général. L'affaire a ensuite été mise en délibéré pour être examinée en Chambre du Conseil, conformément aux prescriptions légales régissant le fonctionnement de la haute juridiction.

Sur le terrain du droit substantiel, les prétentions du sieur B. tendaient à faire juger par le Tribunal Suprême que les mesures coercitives et les ordres pris à son encontre le 7 février 1952 constituaient des atteintes caractérisées aux droits et libertés fondamentaux garantis par le Titre II de l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911. Pour fonder juridiquement son recours, le requérant invoquait expressément la violation combinée de quatre dispositions constitutionnelles distinctes : les articles 6, 7, 8 et 10 de la Constitution de 1911.

Premièrement, en se prévalant de l'article 6 de la Constitution, le requérant visait la garantie de la liberté individuelle. Ce texte fondamental pose le principe selon lequel nul ne peut faire l'objet de poursuites en dehors des cas limitativement prévus par la loi et selon les formes qu'elle prescrit. Surtout, son second alinéa encadre strictement l'arrestation : à l'exclusion de l'hypothèse du flagrant délit, aucune arrestation ne peut légalement intervenir sans être fondée sur une ordonnance motivée émanant d'un juge, acte juridictionnel qui doit impérativement être signifié à la personne concernée au moment même de son arrestation ou, au plus tard, dans un délai maximal de vingt-quatre heures. Le requérant rattachait manifestement à ce texte son interpellation matinale et sa garde au secret au Palais du Gouvernement sans mandat judiciaire.

Deuxièmement, le sieur B. invoquait l'article 7 de la Constitution, disposition consacrant le principe de la légalité des peines, aux termes de laquelle aucune peine ne saurait être ni établie ni appliquée autrement qu'en vertu d'une loi.

Troisièmement, la requête s'appuyait sur l'article 8 du texte constitutionnel, qui sanctuarise l'inviolabilité du domicile. Cet article interdit toute visite domiciliaire qui n'aurait pas lieu dans un cas expressément prévu par le législateur et dans le respect scrupuleux des formes légales prescrites. L'introduction des deux fonctionnaires de la Sûreté à six heures vingt du matin sans ordonnance de justice était directement visée par ce moyen.

Quatrièmement et dernièrement, le requérant mobilisait l'article 10 de la Constitution. Cette disposition garantit, outre la liberté des cultes et de leur exercice public, « la liberté de manifester ses opinions, en toute matière », sous la seule réserve de la répression des délits qui seraient commis à l'occasion de l'usage de ces libertés. Par l'invocation de cet article, le sieur B. entendait contester la régularité constitutionnelle de l'injonction qui lui aurait été faite par le Ministre d'État de mettre un terme à son activité syndicale et d'ordonner la cessation du mouvement de grève. La nature exacte de la mesure réparatrice ou d'annulation sollicitée in fine par le requérant dans le dispositif de sa requête n'est pas reproduite dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision), le Tribunal Suprême ayant circonscrit son examen à la seule question de sa compétence.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême par le sieur B. confrontait la haute juridiction à une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911. Le problème de droit pouvait être formulé de la manière suivante : le Tribunal Suprême, institué pour statuer sur les recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés constitutionnels, est-il compétent pour connaître d'agissements matériels et d'ordres imputés à des agents de la force publique et à une autorité gouvernementale, lorsque ces faits, à les supposer établis, sont susceptibles de revêtir une qualification pénale et de constituer des infractions réprimées par le Code pénal ?

Au cœur de cette interrogation se trouvait l'interprétation et la mise en œuvre de la clause de subsidiarité ou d'attribution résiduelle de compétence énoncée à l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par celle du 15 juin 1946), prise pour l'application de l'article 14 de la Constitution du 5 janvier 1911. En effet, si ce texte confère au Tribunal Suprême une compétence souveraine pour sanctionner les atteintes aux droits et libertés consacrés par le Titre II de la Constitution, il assortit immédiatement cette attribution d'une restriction majeure : seules relèvent du juge constitutionnel les atteintes « qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires ».

Dès lors, la juridiction devait déterminer la méthode d'identification de la compétence des tribunaux ordinaires. Fallait-il s'arrêter à la qualification constitutionnelle donnée aux faits par le requérant dans sa requête — à savoir l'atteinte à la liberté individuelle, à l'inviolabilité du domicile et à la liberté d'opinion — pour retenir la compétence du juge constitutionnel, ou appartenait-il au Tribunal Suprême de procéder lui-même à une requalification juridique virtuelle des faits allégués au regard du droit pénal commun, afin de vérifier si les juridictions répressives ou civiles ordinaires n'étaient pas naturellement investies du pouvoir d'en connaître ? C'est toute l'articulation entre la protection constitutionnelle des libertés publiques et la sanction pénale des voies de fait ou actes arbitraires commis par les agents de l'autorité publique qui se trouvait ainsi posée.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette question et décliner sa compétence, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur formelle, structuré en cinq temps parfaitement distincts.

Dans un premier temps, la haute juridiction pose la majeure de son syllogisme en rappelant le cadre normatif gouvernant son office. Elle vise l'article 14 de la Constitution monégasque du 5 janvier 1911 qui l'a instituée, et cite littéralement les termes de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946). Il en ressort que la compétence du Tribunal Suprême en matière de protection des droits fondamentaux du Titre II de la Constitution n'est pas générale et absolue, mais résiduelle : elle s'arrête là où commence la compétence des « tribunaux ordinaires ».

Dans un deuxième temps, le Tribunal expose la mineure factuelle et les prétentions constitutionnelles du requérant. Il résume avec précision les allégations du sieur B. relatives aux événements du 7 février 1952 (introduction domiciliaire sans ordonnance de justice par deux fonctionnaires de la Sûreté, conduite forcée et garde au secret au Palais du Gouvernement, injonction du Ministre d'État concernant l'activité syndicale et la grève). Il reproduit ensuite in extenso les quatre articles constitutionnels invoqués par le demandeur (articles 6, 7, 8 et 10 de la Constitution de 1911), donnant ainsi acte au requérant de la parfaite correspondance thématique entre les griefs formulés (arrestation arbitraire, violation de domicile, entrave à la liberté d'opinion) et les garanties proclamées par la charte fondamentale.

C'est dans le troisième temps de sa motivation que réside l'apport décisif du raisonnement juridictionnel. Le Tribunal Suprême refuse de se laisser lier par le seul prisme constitutionnel adopté par le requérant. Il procède à une confrontation directe entre les faits allégués — pris dans leur matérialité brute et sous réserve de leur preuve (« s'ils venaient à être établis ») — et les dispositions du Code pénal monégasque. La juridiction relève ainsi que ces faits « seraient susceptibles de caractériser les infractions prévues par les articles 96 et 146 du Code pénal monégasque », textes qu'elle prend soin de citer intégralement dans sa décision.

L'examen de ces deux dispositions répressives révèle une adéquation étroite avec les faits dénoncés par le sieur B. D'une part, l'article 96 du Code pénal réprime de la peine de la dégradation civique le fait, pour tout fonctionnaire public ou agent du Gouvernement, d'avoir « ordonné ou fait quelque acte arbitraire et attentatoire, soit à la liberté individuelle, d'un ou de plusieurs habitants, soit aux lois et institutions de la Principauté ». Cette incrimination couvre tant l'arrestation et la détention arbitraire au Palais du Gouvernement que les atteintes plus larges aux droits garantis par les lois et institutions. Qui plus est, le second alinéa de l'article 96 règle la question de la chaîne de commandement administratif et gouvernemental : il prévoit un mécanisme d'exemption de peine au profit du subordonné qui justifie avoir agi par ordre de ses supérieurs dans une matière relevant de leur ressort et pour laquelle l'obéissance hiérarchique était due, la sanction pénale étant alors reportée et « appliquée seulement aux supérieurs qui auront donné l'ordre ». Par cette citation intégrale incluant le second alinéa, le Tribunal Suprême montre que le droit pénal appréhende non seulement l'action matérielle des agents d'exécution (les deux fonctionnaires de la Sûreté), mais également l'intervention décisionnelle de l'autorité supérieure (le Ministre d'État).

D'autre part, l'article 146 du Code pénal incrimine spécifiquement la violation de domicile commise par une personne dépositaire de l'autorité publique. Il punit d'un emprisonnement de six jours à un an et d'une amende de 16 à 500 francs tout fonctionnaire de l'ordre administratif ou judiciaire, officier de justice ou de police, ou commandant ou agent de la force publique qui, agissant ès qualités, « se sera introduit dans le domicile d'un habitant, contre le gré de celui-ci hors les cas prévus par la loi, et sans les formalités qu'elle a prescrites ». Ce texte renvoie in fine au mécanisme d'imputation hiérarchique du second alinéa de l'article 96. L'hypothèse de l'introduction matinale des deux agents de la Sûreté au domicile du sieur B. sans ordonnance judiciaire correspond exactement aux éléments constitutifs de ce délit.

Dans un quatrième temps, le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette qualification pénale virtuelle : puisque les faits dénoncés comme des atteintes aux droits et libertés constitutionnels tombent sous le coup des articles 96 et 146 du Code pénal, ils « entrent en vertu des textes précités, dans la compétence des tribunaux ordinaires ». Les juridictions de droit commun (et notamment les juridictions répressives ou civiles statuant sur les conséquences de ces infractions) sont donc naturellement compétentes pour en connaître.

Enfin, dans un cinquième temps, faisant application de la règle d'exclusion posée à l'article 1er de l'Ordonnance du 21 avril 1911, le Tribunal Suprême conclut à sa propre incompétence ratione materiae pour statuer sur le recours dont il est saisi, ce qui le dispense d'examiner « les autres demandes, moyens et conclusions des parties ». Bien que la requête soit formellement déclarée recevable en la forme (« Reçoit le sieur B. en son recours »), l'obstacle de l'incompétence ferme définitivement la voie du prétoire constitutionnel au requérant, lequel supporte la charge des dépens de l'instance.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême est formulé dans les termes exacts suivants :

« Par ces motifs : Et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres demandes, moyens et conclusions des parties ; Reçoit le sieur B. en son recours ; Se déclare incompétent ; Condamne le sieur B. aux dépens. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 29 mai 1952 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon historique majeur dans la compréhension de l'office du juge constitutionnel monégasque sous le régime de la Constitution du 5 janvier 1911. Institué par l'article 14 de cette charte constitutionnelle — ce qui en fait historiquement l'une des toutes premières juridictions constitutionnelles spécialisées au monde —, le Tribunal Suprême voyait ses attributions précisées par l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, telle que modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946. L'arrêt commenté illustre de manière topique la conception stricte de la subsidiarité du recours constitutionnel qui prévalait dans cet état du droit positif monégasque.

L'enseignement fondamental de cette décision réside dans l'articulation entre la norme constitutionnelle et la norme pénale comme critère de répartition des compétences juridictionnelles. Le Titre II de la Constitution de 1911 proclamait un ensemble de droits fondamentaux classiques d'inspiration libérale : garantie de la liberté individuelle contre les poursuites et arrestations arbitraires (article 6), principe de légalité des délits et des peines (article 7), inviolabilité du domicile (article 8), liberté des cultes et liberté de manifester ses opinions (article 10). Toutefois, la garantie juridictionnelle de ces droits n'était pas monopolisée par le Tribunal Suprême. Le législateur constituant et organique de 1911 avait conçu l'intervention du Tribunal Suprême comme une voie de droit complémentaire, destinée à combler les lacunes de la protection juridictionnelle ordinaire, et non à s'y substituer.

En énonçant que le Tribunal Suprême ne statue que sur les atteintes aux droits et libertés « qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires », l'article 1er de l'Ordonnance du 21 avril 1911 instaurait une véritable exception de recours parallèle ou, plus exactement, une règle d'incompétence absolue du juge constitutionnel dès lors qu'un juge de droit commun pouvait être saisi. L'apport de l'arrêt du 29 mai 1952 est de démontrer comment cette règle opère face à des agissements matériels graves de l'exécutif et de la police administrative.

Paradoxalement, c'est la gravité même des faits allégués par le sieur B. qui fonde l'incompétence de la juridiction suprême. En effet, parce que l'introduction sans titre judiciaire au domicile d'un habitant et la séquestration au secret au Palais du Gouvernement dépassent le stade de la simple illégalité administrative pour basculer dans l'arbitraire réprimé par le Code pénal (articles 96 et 146), ces agissements cessent de relever du contentieux constitutionnel spécifique pour intégrer le giron naturel du juge ordinaire, gardien de la liberté individuelle et de la propriété privée par le biais de la répression pénale.

Une analyse attentive du raisonnement du Tribunal Suprême permet d'observer une nuance dans le traitement des différents griefs invoqués par le requérant. Le sieur B. dénonçait trois séries de faits : la violation de son domicile (rattachée à l'article 8 de la Constitution), son arrestation suivie d'une garde au secret (rattachée aux articles 6 et 7), et enfin l'ordre intimé par le Ministre d'État de cesser son activité syndicale et de mettre fin à la grève (rattaché à l'article 10 sur la liberté d'opinion). Pour décliner sa compétence, le Tribunal mobilise deux textes du Code pénal : l'article 146, qui correspond exactement à la violation de domicile, et l'article 96, qui punit tout « acte arbitraire et attentatoire, soit à la liberté individuelle, d'un ou de plusieurs habitants, soit aux lois et institutions de la Principauté ». La formulation très large de l'article 96 du Code pénal — qui vise non seulement les atteintes à la liberté individuelle (la détention au secret), mais aussi tout acte attentatoire « aux lois et institutions de la Principauté » — permet au Tribunal Suprême d'englober l'intégralité de la séquence factuelle du 7 février 1952, y compris les pressions exercées par le Ministre d'État lors de l'entrevue finale, dans le champ d'application virtuel de la loi pénale.

De surcroît, la référence explic