Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 1959, n° 27455
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 1959, n° 27455 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1959/02-12-27455))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans un différend d'ordre professionnel opposant un agent, le sieur C. A., à l'administration monégasque au sujet des conditions de son affectation au sein de la Société Monégasque du Gaz.
Selon les éléments factuels relevés par la décision, le litige cristallise autour d'une correspondance émanant du Conseiller du Gouvernement pour les Travaux Publics. Cette lettre a été rédigée le 1er octobre 1957. Par le truchement de ce document, que le requérant qualifie de décision administrative, le Conseiller du Gouvernement aurait procédé à la désignation du sieur C. A. pour occuper un emploi spécifique au sein de la Société Monégasque du Gaz.
Le point d'achoppement réside dans la nature précise du poste attribué à l'intéressé et dans la qualification professionnelle qui en découle. En effet, par l'acte du 1er octobre 1957, le sieur C. A. s'est vu désigner pour un emploi de « maître-ouvrier ». Or, l'intéressé estimait que ses droits ou sa situation statutaire (dont les détails exacts ne sont pas précisés dans la décision) commandaient une tout autre affectation. Il soutenait ainsi qu'il aurait dû occuper, au sein de ladite Société Monégasque du Gaz, un poste de « contremaître », fonction hiérarchiquement ou statutairement distincte de celle de maître-ouvrier.
La mise en œuvre matérielle de cette mesure d'affectation n'a pas tardé à suivre l'émission du courrier ministériel. Il ressort en effet des pièces et documents produits au dossier, tels que synthétisés par la juridiction, que le sieur C. A. a effectivement pris son service au sein de la Société Monégasque du Gaz le 15 octobre 1957. C'est à cette date précise, au plus tard, que le fait invoqué comme étant dommageable par l'agent s'est trouvé pleinement réalisé et que l'acte contesté a été accompli et a produit ses effets juridiques et matériels à l'égard du requérant.
À l'époque où cette lettre du 1er octobre 1957 a été écrite et où la prise de service du 15 octobre 1957 est intervenue, l'ordonnancement juridique monégasque ne comportait pas encore les mécanismes de contrôle juridictionnel qui allaient être institués quelques mois plus tard. En effet, ce n'est que le 7 mai 1958 qu'est intervenue l'Ordonnance Souveraine n° 1792, texte fondamental créant un recours contentieux en annulation des ordonnances nécessaires à l'exécution des lois, ainsi que des mesures ou décisions administratives.
Voyant dans la promulgation de cette Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 l'ouverture d'une voie de droit nouvelle lui permettant de soumettre son grief à un juge, le sieur C. A. a entrepris de contester rétrospectivement les conditions de son affectation d'octobre 1957, estimant que l'autorité administrative avait agi en excédant ses pouvoirs et en violation de la loi.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
S'appuyant expressément sur les dispositions nouvellement édictées de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, le sieur C. A. a formé un recours contentieux aux fins d'annulation. Sa requête a été officiellement déposée le 16 juin 1958, soit un peu plus d'un mois après l'édiction de l'Ordonnance du 7 mai 1958, mais plus de huit mois après la lettre du 1er octobre 1957 et la prise de service du 15 octobre 1957.
Sur le plan formel et institutionnel, la décision reflète l'architecture particulière de la justice administrative retenue par le texte de 1958. Le recours du sieur C. A. a été adressé directement au Prince Souverain Rainier III (« Considérant que le sieur C. nous a adressé un recours »). L'affaire a été instruite contradictoirement : à la requête initiale du sieur C. A. a répondu un mémoire en défense présenté par le Ministre d'État. Par ailleurs, le ministère public, en la personne du Procureur Général, a déposé des conclusions. L'ensemble de ces pièces et documents produits a été soumis à l'examen du Tribunal Suprême, « saisi en matière administrative », sur le rapport duquel le Prince Souverain statue in fine.
Aux termes de sa requête déposée le 16 juin 1958, les prétentions du sieur C. A. tendaient à l'annulation de ce que la décision nomme prudemment « une prétendue décision administrative », à savoir la lettre du Conseiller du Gouvernement pour les Travaux Publics en date du 1er octobre 1957. Pour fonder sa demande d'annulation, le requérant invoquait deux griefs classiques du contentieux de la légalité : d'une part, l'excès de pouvoir (« excédant ses pouvoirs ») et, d'autre part, la violation directe de la norme législative (« en violation de la loi »). Selon la thèse du demandeur, l'illégalité résidait dans le fait de l'avoir désigné pour un emploi de maître-ouvrier à la Société Monégasque du Gaz, au lieu et place du poste de contremaître qu'il estimait devoir légalement occuper.
En défense, la teneur exacte de l'argumentation développée dans le mémoire en réponse du Ministre d'État, tout comme le sens précis des conclusions du Procureur Général, ne sont pas formellement détaillés dans le texte de la décision (non précisé dans la décision). Toutefois, au regard de la motivation adoptée sur le rapport du Tribunal Suprême, le débat procédural s'est immédiatement focalisé sur la question préalable et dirimante de la recevabilité de la requête au regard de l'application dans le temps de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 et du respect des délais de procédure qu'elle édicte.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême en matière administrative posait une double question de droit processuel et transitoire, déterminante pour l'accès au prétoire nouvellement institué par l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958.
En premier lieu, sur le terrain du droit transitoire et de l'application des normes dans le temps, l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, qui crée un droit nouveau consistant en un recours contentieux en annulation contre les mesures ou décisions administratives, revêt-elle un caractère rétroactif permettant de soumettre au contrôle de légalité des actes administratifs accomplis et ayant produit leurs effets antérieurement à son entrée en vigueur ?
En second lieu, et à titre subsidiaire sur le terrain de la procédure contentieuse, comment s'articule le délai de recours de deux mois prévu à l'article 2 de ladite Ordonnance à l'égard d'un acte contesté dont l'émission et l'exécution matérielle (la prise de service de l'agent) sont intervenues plus de huit mois avant le dépôt de la requête en annulation ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter la requête du sieur C. A. sans examiner le fond du litige ni même trancher définitivement la qualification juridique de la lettre du 1er octobre 1957 (désignée comme une « prétendue décision administrative » ou un acte qui « constituerait la décision »), la décision, rendue sur le rapport du Tribunal Suprême, déploie un raisonnement rigoureux en deux temps. Ces deux branches de la motivation, articulées par les locutions « Considérant d'une part » et « Considérant, d'autre part, et au surplus », concourent toutes deux à établir l'irrecevabilité radicale du pourvoi.
#### 1. L'affirmation du principe de non-rétroactivité de l'Ordonnance du 7 mai 1958
Dans un premier mouvement, la juridiction s'attache à définir la portée temporelle de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, fondement juridique exclusif du recours formé par le sieur C. A.
Le raisonnement procède d'abord d'une lecture littérale et exégétique du texte : le juge constate que « ladite ordonnance n'attribue à aucune des dispositions un caractère rétroactif ». En l'absence de mention expresse du législateur souverain dérogeant au principe selon lequel la norme nouvelle ne saisit pas le passé, la rétroactivité ne saurait se présumer.
Mais la motivation ne s'arrête pas à ce constat textuel ; elle l'enrichit d'une analyse substantielle de la nature juridique de la réforme opérée le 7 mai 1958. La décision relève que l'ordonnance crée « un droit nouveau », à savoir la faculté pour les administrés de former un recours contentieux en annulation contre les ordonnances nécessaires à l'exécution des lois et contre les mesures ou décisions administratives. Or, précisément parce qu'elle institue une voie de droit inédite dans l'ordre juridique monégasque, « elle ne porte pas atteinte aux droits acquis résultant d'une situation antérieure ».
Les situations juridiques définitivement constituées sous l'empire du droit antérieur — époque où un tel recours en annulation n'existait pas — bénéficient d'une stabilité que la norme nouvelle ne vient pas troubler. Dès lors, le Tribunal Suprême en tire la conséquence logique et impérative : l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 « doit être considérée comme ne légiférant que pour l'avenir ». Par ce motif de principe, toute tentative d'utiliser la voie de recours créée en mai 1958 pour remettre en cause des situations administratives consommées en 1957 se heurte à un obstacle temporel infranchissable.
#### 2. La sanction surabondante de la tardiveté au regard du délai de deux mois
Dans un second mouvement, introduit par la formule « d'autre part, et au surplus », la décision consolide sa solution en se plaçant sur le terrain strictement procédural du délai de recours, tel que fixé par l'article 2 de l'Ordonnance du 7 mai 1958. Ce motif surabondant démontre que, même à faire abstraction de la question de la non-rétroactivité, le recours était en tout état de cause voué à l'échec pour cause de forclusion.
La règle de droit est rappelée avec précision : l'article 2 de l'ordonnance « édicte que le recours qu'elle institue doit être déclaré dans les deux mois suivant l'acte contesté ». Pour appliquer cette règle de déchéance aux faits de l'espèce, le juge administratif se livre à une chronologie minutieuse des événements, établie à partir « des documents de la cause » :
1. **La date d'émission de l'acte :** La lettre du Conseiller du Gouvernement pour les Travaux Publics, qui constituerait la décision d'affectation contestée, a été écrite le 1er octobre 1957.
2. **La date de réalisation des effets et de connaissance acquise :** La décision relève que « le fait invoqué comme dommageable a été réalisé au plus tard le 15 octobre suivant, date à laquelle C. a pris son service ». En prenant effectivement ses fonctions de maître-ouvrier à la Société Monégasque du Gaz le 15 octobre 1957, l'acte contesté a été non seulement « accompli », mais il a pleinement « produit ses effets » à l'égard de l'agent.
3. **La date d'introduction du recours :** La requête du sieur C. A. n'a été déposée que le 16 juin 1958.
La confrontation de ces dates fait apparaître un écart de huit mois entre la réalisation définitive de l'acte (15 octobre 1957) et la saisine de la juridiction (16 juin 1958). Le dépôt de la requête étant intervenu « plus de deux mois après le jour où l'acte contesté a été accompli et a produit ses effets », la sanction procédurale tombe inéluctablement : la requête est déclarée « irrecevable comme tardive ».
### C. Le dispositif
À l'issue de cette double démonstration, le Prince Souverain, statuant sur le rapport du Tribunal Suprême saisi en matière administrative, prononce la décision suivante :
> « À ces causes :
> Avons ordonné et ordonnons :
> Avons ordonné et ordonnons :
> - Le recours formé par le sieur C., le 16 juin 1958, est irrecevable ; »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 12 février 1959 dans l'affaire *sieur C. A. c/ Ministre d'État* occupe une place historique et méthodologique singulière dans les annales du droit public monégasque. Rendue moins d'un an après la promulgation de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, elle constitue l'une des toutes premières applications de ce texte fondateur et pose les jalons essentiels du droit transitoire et de la procédure contentieuse administrative dans la Principauté.
#### 1. L'anatomie d'une justice administrative en transition : le régime de l'Ordonnance du 7 mai 1958
À la lecture de la décision, le juriste contemporain est immédiatement frappé par la structure formelle de l'acte juridictionnel. L'intitulé et les visas débutent par la formule régalienne : « Rainier III, par la grâce de Dieu, prince souverain de Monaco. Vu notre Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 [...] Sur le rapport de Notre Tribunal Suprême saisi en matière administrative [...] Avons ordonné et ordonnons ».
Le texte même de la décision met ainsi en lumière la mécanique institutionnelle propre à l'Ordonnance du 7 mai 1958 : le recours est adressé au Prince (« Considérant que le sieur C. nous a adressé un recours »), et la décision finale prend la forme d'une ordonnance souveraine rendue « sur le rapport » du Tribunal Suprême. Bien que l'organe juridictionnel réalise l'instruction, examine les pièces et rédige le rapport contenant les motifs de droit et de fait, la justice administrative telle qu'elle ressort de ce texte de 1958 présente les traits formels de la justice retenue, éclairée par la juridiction suprême.
Au-delà de cet aspect organique, la décision révèle la prudence du juge face à la notion même d'acte administratif susceptible de recours. L'Ordonnance du 7 mai 1958 visait l'annulation « des ordonnances nécessaires à l'exécution des lois, ainsi que des mesures ou décisions administratives ». Or, en l'espèce, le litige portait sur l'affectation d'un agent comme maître-ouvrier au sein de la « Société Monégasque du Gaz » par une lettre du Conseiller du Gouvernement pour les Travaux Publics.
La juridiction emploie à deux reprises un vocabulaire empreint d'une grande réserve quant à la nature juridique de cet acte : elle évoque d'abord « une prétendue décision administrative », puis « la lettre de M. le Conseiller de Gouvernement qui constituerait la décision par laquelle C. a été affecté ». L'usage de l'adjectif « prétendue » et du conditionnel « constituerait » n'est pas fortuit. Il témoigne du fait que la qualification de cette lettre en tant que décision administrative faisant grief — et relevant de la compétence du juge de l'annulation s'agissant d'un emploi au sein de la Société Monégasque du Gaz — n'allait nullement de soi. Toutefois, fidèle au principe d'économie des moyens qui gouverne la technique juridictionnelle des cours suprêmes, le Tribunal Suprême s'abstient de trancher cette délicate question de compétence ou de qualification de l'acte dès lors que l'irrecevabilité liée au temps et au délai suffit à clore le débat.
#### 2. La consécration de la sécurité juridique et des droits acquis face aux lois de procédure nouvelles
L'apport doctrinal majeur de la décision du 12 février 1959 réside dans son premier considérant de fond relatif à l'application dans le temps de l'Ordonnance du 7 mai 1958. En théorie générale du droit processuel, on enseigne fréquemment que les lois de procédure et de compétence sont d'application immédiate. Le requérant avait manifestement tenté de tirer parti de l'entrée en vigueur de l'Ordonnance du 7 mai 1958 en déposant sa requête le 16 juin 1958, soit moins de deux mois après la publication du texte, espérant sans doute que le délai de deux mois de l'article 2 ne courrait, pour les actes antérieurs, qu'à compter de la création de la voie de recours.
Le Tribunal Suprême condamne fermement cette interprétation en opérant une distinction fondamentale. L'Ordonnance du 7 mai 1958 ne se borne pas à aménager une procédure préexistante ; elle crée « un droit nouveau », celui de contester par la voie du recours en annulation la légalité des décisions administratives.
Si l'on avait admis que cette voie de droit nouvelle pût être exercée contre des actes accomplis avant le 7 mai 1958, l'ensemble de l'action administrative passée de la Principauté se fût trouvé rétrospectivement fragilisé et exposé à un risque d'annulation contentieuse. Pour conjurer ce péril d'insécurité juridique, la décision mobilise la théorie des « droits acquis résultant d'une situation antérieure ».
Cette référence aux droits acquis appelle une analyse attentive. Dans le contexte d'une mesure défavorable à l'agent (qui se plaignait d'avoir été nommé maître-ouvrier et non contremaître), quels sont ces « droits acquis » que l'Ordonnance ne saurait remettre en cause ? Il s'agit, au sens large, de la stabilité des situations juridiques administratives définitivement constituées et consolidées sous l'empire de la législation antérieure. L'administration, tout comme le cas échéant la Société Monégasque du Gaz ou les tiers, bénéficie d'une situation juridique acquise dès lors que l'acte d'affectation a été pris et exécuté à une époque où aucune voie de recours en annulation n'existait pour le remettre en cause.
En affirmant que l'Ordonnance « doit être considérée comme ne légiférant que pour l'avenir », le Tribunal Suprême érige un mur étanche entre le passé administratif antérieur au 7 mai 1958 et l'ère nouvelle du contrôle juridictionnel de légalité.
#### 3. La théorie de la réalisation de l'acte et le point de départ du délai de recours
Le second pilier de la décision, bien que présenté « au surplus », offre un éclairage précieux sur la conception du délai de recours contentieux dans la jurisprudence administrative monégasque naissante.
L'article 2 de l'Ordonnance du 7 mai 1958 dispose que le recours doit être déclaré « dans les deux mois suivant l'acte contesté ». La formule légale « suivant l'acte contesté » appelait nécessairement une interprétation jurisprudentielle pour déterminer avec exactitude le *dies a quo* (le point de départ) de ce délai de deux mois. S'agit-il de la date de signature de l'acte, de sa notification, ou de son exécution ?
En l'espèce, le juge relève deux jalons temporels :
- La date d'écriture de la lettre : le 1er octobre 1957 ;
- La date de prise de service de l'agent : le 15 octobre 1957.
La motivation retenue est particulièrement instructive : le juge souligne « que le fait invoqué comme dommageable a été réalisé au plus tard le 15 octobre suivant, date à laquelle C. a pris son service » et que la requête a été déposée « plus de deux mois après le jour où l'acte contesté a été accompli et a produit ses effets ».
Par cette formulation, le Tribunal Suprême consacre une approche réaliste et objective du point de départ du délai de forclusion, qui s'apparente étroitement à la théorie de la connaissance acquise ou de l'exécution matérielle de la décision. Même à supposer que la date exacte de réception de la lettre du 1er octobre 1957 par le sieur C. A. n'ait pas été formellement établie au dossier, le fait que l'intéressé ait pris son service le 15 octobre 1957 démontre