Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 octobre 1961, n° 27462
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 octobre 1961, n° 27462 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1961/10-11-27462))
L’arrêt rendu le 11 octobre 1961 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l’affaire opposant la Société anonyme monégasque « Les Éditions Littéraires de Monaco » et le sieur J. (R.) au Ministre d’État, constitue un jalon historique fondamental du droit public monégasque. Intervenant quelques mois seulement après la promulgation de l’Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l’annulation, cette décision inaugure avec une fermeté remarquable le contrôle de légalité exercé par la haute juridiction sur les actes administratifs individuels, et plus particulièrement dans le domaine névralgique de l’urbanisme et de la construction.
Dans un territoire exigu où la pression foncière et immobilière représente un enjeu économique et environnemental permanent, la réglementation de l'urbanisme, issue de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et de l'Ordonnance Souveraine d'application du 16 novembre 1959, venait de doter la Principauté d'un cadre juridique moderne visant à ordonner le développement urbain tout en préservant le caractère du site, notamment ses espaces plantés. La confrontation de cette législation naissante avec la pratique administrative des dérogations aux règles de gabarit et de prospect offrait au Tribunal Suprême l'occasion de définir à la fois les conditions d'accès au prétoire pour les tiers lésés par une autorisation de construire et l'intensité du contrôle juridictionnel sur les appréciations de l'autorité administrative. Par une décision d'annulation riche d'enseignements tant sur le plan de la procédure contentieuse que sur le fond du droit de l'urbanisme, le juge suprême monégasque pose les jalons d'une jurisprudence protectrice des droits des tiers et garante de la suprématie des normes d'urbanisme face aux tentations dérogatoires de l'Administration.
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## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire prend sa source dans la délivrance d'une autorisation administrative d'urbanisme au début des années 1960, période marquée par d'importantes opérations de construction dans la Principauté. Par un arrêté en date du 19 décembre 1960, le Ministre d'État a accordé un permis de construire à une entité dénommée dans les visas de la décision la Société immobilière « du Soleil » — et désignée dans les motifs ainsi que dans le dispositif sous l'appellation de Société Civile Immobilière « Le Soleil » —, laquelle était représentée par le sieur P. (G.).
Le projet immobilier autorisé par cet arrêté ministériel devait s'implanter sur une parcelle située dans une zone réglementaire qualifiée de « zone à gabarit moyen » (l'emplacement topographique exact et les références cadastrales de la parcelle ne sont pas précisés dans la décision). Ce projet présentait plusieurs caractéristiques techniques et architecturales majeures qui allaient cristalliser le litige. Premièrement, l'implantation de l'édifice affectait directement la végétation existante sur le terrain d'assiette, sans maintenir une superficie d'espace vert permettant de conserver à la parcelle son caractère initial, et sans prévoir la reconstitution à proximité, au sein du même îlot urbain, d'un espace planté au moins équivalent. Deuxièmement, les plans autorisés comportaient des infrastructures en sous-sol, plus précisément des garages souterrains, dont l'emprise s'étendait à moins de quatre mètres des limites séparatives de propriété. Troisièmement, le permis de construire accordait au pétitionnaire une dérogation aux règles ordinaires relatives au gabarit et à la hauteur de l'immeuble, sur le fondement d'un plan de coordination émanant du constructeur lui-même.
L'arrêté ministériel du 19 décembre 1960 a toutefois été entouré d'une certaine opacité administrative à l'égard des tiers. En effet, ainsi que le relève expressément la décision, cet acte individuel n'a fait l'objet d'aucune mesure de publicité officielle — il n'a pas été publié — et n'a pas davantage été notifié aux propriétaires ou occupants voisins susceptibles d'être affectés par la construction. Sur le terrain, la concrétisation matérielle du permis de construire s'est traduite par l'ouverture du chantier au début du printemps suivant : selon les affirmations avancées par l'Administration au cours de l'instance, les travaux de bétonnage de l'immeuble litigieux auraient débuté le 6 mars 1961.
C'est dans ce contexte d'exécution matérielle des travaux que deux voisins ou tiers intéressés (leur qualité exacte par rapport à la parcelle litigieuse n'est pas précisée dans la décision), à savoir la Société anonyme monégasque « Les Éditions Littéraires de Monaco », agissant par l'intermédiaire de son Président, Administrateur délégué, le sieur V. (L.), d'une part, et le sieur J. (R.), d'autre part, ont pris conscience de l'ampleur et des caractéristiques du projet immobilier autorisé par le Ministre d'État.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Estimant que l'autorisation de construire méconnaissait gravement la réglementation d'urbanisme récemment entrée en vigueur, la Société anonyme monégasque « Les Éditions Littéraires de Monaco » et le sieur J. (R.) ont saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 27 juin 1961, soit plus de six mois après la signature de l'arrêté ministériel et plus de trois mois après la date alléguée du début des travaux de bétonnage.
Cette saisine directe de la haute juridiction s'inscrivait dans un cadre institutionnel et procédural nouvellement refondu. Le recours était exercé sous l'empire de l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 (modifiée par les Ordonnances des 18 novembre 1917, 12 juillet 1922, 17 octobre 1944 et 16 janvier 1946) et de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946). Surtout, les requérants mettaient en œuvre la voie de droit tout juste consacrée par l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 concernant le contentieux administratif de l'annulation, texte qui avait confié au Tribunal Suprême la compétence pour statuer souverainement sur les recours aux fins d'annulation pour violation de la loi ou excès de pouvoir formés contre les décisions administratives.
Aux termes de leur requête, les demandeurs concluaient à l'annulation pure et simple de l'arrêté du Ministre d'État du 19 décembre 1960. Au soutien de leurs prétentions, ils développaient une argumentation articulée autour de la violation directe de plusieurs dispositions fondamentales du nouveau droit monégasque de l'urbanisme. Ils invoquaient, en premier lieu, la méconnaissance de l'article 8 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 concernant l'Urbanisme, la Construction et la Voirie, texte de valeur législative protégeant les zones vertes et espaces plantés. Ils soulevaient, en second lieu, la violation de multiples dispositions réglementaires issues de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 prise pour l'application de ladite Ordonnance-Loi, visant spécifiquement ses articles 8, 9, 11, 13 et 50, relatifs notamment aux règles d'implantation par rapport aux limites séparatives (prospect), aux hauteurs et gabarits des constructions, ainsi qu'aux conditions d'octroi de dérogations par le biais de plans de coordination.
En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête structurée en deux temps, opposant à titre principal un obstacle procédural dirimant et défendant, à titre subsidiaire, la légalité interne et externe de sa décision.
Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir tirée de la forclusion de la requête. S'appuyant sur le délai de recours contentieux de deux mois prévu par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, l'autorité administrative soutenait que le recours introduit le 27 juin 1961 contre un arrêté du 19 décembre 1960 était manifestement tardif. Pour pallier l'absence de publication et de notification de l'arrêté litigieux, le Ministre d'État invoquait la théorie de la connaissance acquise résultant de faits matériels d'exécution : selon lui, la circonstance que les travaux de bétonnage de l'immeuble avaient commencé dès le 6 mars 1961 établissait que les requérants avaient eu connaissance de l'existence du permis de construire plus de deux mois avant l'introduction de leur pourvoi, entraînant ainsi la déchéance de leur droit d'agir.
Sur le fond du droit, et à titre subsidiaire, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme non fondée. Si la décision ne détaille pas l'intégralité des arguments en défense sur la question des espaces verts et des garages souterrains, elle expose avec précision la ligne de défense de l'Administration concernant le dépassement de gabarit et de hauteur. Le Ministre d'État justifiait la légalité de la dérogation accordée en se prévalant des dispositions de l'article 13 b) de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. Selon l'Administration, la présentation d'un plan de coordination (bien qu'émanant initialement du constructeur avant d'être repris par le Comité compétent) permettait d'octroyer légalement une autorisation exceptionnelle dérogeant aux règles normales de hauteur et de gabarit.
Après avoir entendu M. Marcel Lachaze, membre du Tribunal Suprême, en son rapport, les observations orales d'un collège d'avocats particulièrement éminent composé de Mes Edgar Faure, Cueff et Fourcade, ainsi que les conclusions du Procureur Général, la haute juridiction a tranché l'ensemble de ces contestations.
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## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême soulevait une double problématique juridique, touchant successivement à la recevabilité temporelle du recours en annulation en matière d'urbanisme et aux limites du pouvoir d'appréciation et de dérogation de l'Administration dans la délivrance des permis de construire.
En premier lieu, sur le terrain procédural, la question posée au juge était la suivante : en l'absence de toute publication ou notification d'un arrêté ministériel délivrant un permis de construire, quel est le fait générateur susceptible de faire courir le délai de recours contentieux de deux mois prévu à peine de déchéance par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 ? Plus précisément, la simple connaissance matérielle de l'existence d'une construction en cours, matérialisée par le démarrage de travaux de bétonnage sur le terrain, suffit-elle à déclencher ce délai à l'encontre des tiers, ou le déclenchement de la forclusion exige-t-il que les requérants aient été mis à même de connaître précisément les vices juridiques entachant l'autorisation administrative elle-même ?
En second lieu, sur le fond du droit de l'urbanisme, le Tribunal Suprême devait déterminer la portée exacte et le degré d'impérativité des règles posées par l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. Cette interrogation globale se subdivisait en trois sous-questions techniques d'une grande importance pratique :
1. L'autorité administrative peut-elle légalement autoriser une construction dans une zone comportant des espaces plantés lorsque le projet ne maintient pas une superficie d'espace vert suffisante pour conserver à la parcelle son caractère et ne prévoit pas davantage la reconstitution d'un espace équivalent dans le même îlot urbain, au regard de l'article 8 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 ?
2. La règle de recul (prospect) imposée par l'article 9-6° de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 dans la zone à gabarit moyen, qui prescrit que les constructions doivent être tenues à quatre mètres au moins des limites de propriété, s'applique-t-elle indistinctement aux ouvrages édifiés en sous-sol, tels que des garages souterrains, ou est-elle restreinte aux seules constructions en superstructure ?
3. Enfin, dans quelle mesure le juge de l'excès de pouvoir contrôle-t-il la condition de « nécessité » exigée par l'article 13 b) de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959 pour permettre à l'Administration, dans le cadre d'un plan de coordination partiel, d'accorder une dérogation exceptionnelle aux règles de gabarit et de hauteur des immeubles ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une grande rigueur analytique, répondant méthodiquement à la fin de non-recevoir avant de procéder à un examen substantiel des griefs de légalité interne qui emportent la conviction du juge.
#### 1. Le rejet de la fin de non-recevoir : une conception exigeante de la connaissance acquise
Pour écarter l'exception de forclusion opposée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême commence par asseoir le cadre normatif du litige. Il rappelle que l'article 1er de l'Ordonnance-Loi du 4 janvier 1961 lui attribue compétence pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour violation de la loi ou excès de pouvoir dirigés contre les décisions administratives, et que l'article 2 de ce texte renvoie, pour la procédure, aux règles de l'Ordonnance du 21 avril 1911 modifiée le 15 juin 1946. Or, l'article 11 de cette ordonnance de 1911 dispose que le recours doit être formé, à peine de déchéance, dans les deux mois « à partir du jour où a eu lieu le fait sur lequel il est fondé, ou à partir du jour où ce fait a pu être connu de l'intéressé ».
Toute la difficulté résidait dans l'interprétation des termes « le fait sur lequel il est fondé » appliqués au contentieux de la légalité d'un acte administratif individuel non publié ni notifié. Là où le Ministre d'État assimilait ce « fait » à la simple exécution matérielle des travaux sur le chantier (le bétonnage débuté le 6 mars 1961), le Tribunal Suprême opère un déplacement conceptuel décisif. Après avoir constaté l'absence de notification et de publication de l'arrêté du 19 décembre 1960, la haute juridiction pose le principe selon lequel le délai ne saurait courir tant qu'il n'est pas établi que les requérants ont été « à même de connaître les vices dont pouvait être entaché ledit arrêté ».
Ce faisant, le juge refuse de déduire la connaissance des illégalités de la seule visibilité des premiers travaux de gros œuvre. Le motif est d'une logique implacable : en admettant même que le début du bétonnage au 6 mars 1961 soit tenu pour juridiquement établi, ce fait matériel « n'était pas de nature à révéler aux requérants les vices qui servent de base à leur requête ». En effet, la coulée de béton dans les fondations d'un chantier ne permet nullement à un voisin de savoir si l'acte administratif d'autorisation prévoit ou non une reconstitution d'espaces verts à proximité, si un plan de coordination régulier a été approuvé par le Comité compétent, ou encore quelle sera la hauteur finale exacte de l'édifice achevé. La charge de la preuve de la connaissance acquise pesant sur l'Administration qui se prévaut de la tardiveté, et cette preuve n'étant pas rapportée pour une période antérieure de plus de deux mois au 27 juin 1961, la requête est déclarée pleinement recevable.
#### 2. L'examen au fond : la censure cumulative de trois illégalités substantielles
Abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême retient trois moyens d'annulation distincts, chacun révélant une violation directe de la réglementation d'urbanisme.
**En premier lieu**, le juge examine la conformité du permis au regard de la protection législative de la végétation urbaine. Il cite intégralement l'article 8 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959, lequel pose un principe général de préservation (« Toutes les zones vertes, tous les espaces plantés, publics ou privés, doivent être maintenus ou reconstitués ») assorti d'un régime d'autorisation de construire expressément qualifié d'« exceptionnel ». Outre l'exigence procédurale de l'avis du Comité visé à l'article 3, le texte législatif subordonne la légalité de la construction à une condition alternative stricte de résultat : soit le projet laisse subsister une superficie d'espace vert suffisante pour conserver à la parcelle son caractère actuel, soit il comporte la reconstitution à proximité, dans le même îlot urbain, d'un espace vert au moins équivalent. Procédant à une appréciation souveraine des pièces du dossier et des caractéristiques factuelles du projet, le Tribunal Suprême constate que la construction autorisée ne remplit ni la première ni la seconde branche de cette alternative. La violation de la loi est directe et manifeste.
**En deuxième lieu**, la haute juridiction se penche sur le respect des règles de recul par rapport aux limites séparatives, régies par l'article 9-6° de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. Ce texte prescrit que, « dans la zone à gabarit moyen les constructions doivent être tenues à quatre mètres au moins des limites de propriétés ». Le débat juridique portait ici sur le champ d'application matériel du terme « constructions », l'Administration ayant autorisé l'implantation de garages souterrains dans cette bande de recul de quatre mètres. Le Tribunal Suprême fait application de l'adage classique d'interprétation juridique *ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus* (là où la loi ne distingue pas, il n'y a pas lieu de distinguer). Il affirme avec netteté que, pour l'application de ces dispositions, « il n'y a pas lieu de distinguer les constructions souterraines et les autres ». Dès lors qu'il est constant en fait que les garages souterrains autorisés sont implantés à moins de quatre mètres des limites de propriété, l'arrêté méconnaît directement la règle de prospect.
**En troisième lieu**, le Tribunal Suprême analyse la légalité de la dérogation accordée en matière de gabarit et de hauteur sur le fondement de l'article 13 b) de l'Ordonnance Souveraine du 16 novembre 1959. Ce texte permet au Comité, afin d'ordonner les opérations projetées entre elles ou avec les constructions voisines, de prescrire l'établissement de plans de coordination partiels ; le second alinéa précise que, « dans ce cas et s'il y a nécessité, le gabarit et la hauteur des immeubles pourront faire l'objet d'une autorisation exceptionnelle ».
La motivation du juge sur ce point révèle un contrôle juridictionnel particulièrement approfondi. Le Tribunal Suprême émet d'abord une réserve implicite mais transparente sur la régularité procédurale du plan de coordination utilisé en l'espèce : alors que le texte prévoit que le Comité « prescrit » l'établissement d'un tel plan, il s'agissait ici d'un plan « émanant du constructeur et que le Comité se serait approprié ». Toutefois, faisant preuve de pragmatisme, le juge choisit de ne pas fonder sa censure sur ce terrain formel (« en admettant même qu'il ait été satisfait aux prescriptions du premier alinéa... ») pour porter le fer au cœur de la condition de fond posée par le second alinéa : la condition de « nécessité ». Exerçant un contrôle plein et entier sur la qualification juridique des faits, le Tribunal Suprême juge souverainement « qu'il n'y avait en l'espèce, pour l'Administration, aucune nécessité, au sens de l'article 13 b) deuxième alinéa d'accorder la dérogation susvisée ». La dérogation, dépourvue de sa justification légale, est ainsi jugée illégale.
#### 3. La portée globale des vices constatés : l'annulation totale et l'économie de moyens
Ayant relevé ces trois illégalités matérielles touchant à l'emprise végétale, au sous-sol et à la superstructure du bâtiment, le Tribunal Suprême apprécie leur incidence sur le sort de l'