Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 mai 1964, n° 27469
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mai 1964, n° 27469 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1964/05-05-27469))
La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, rendue le 5 mai 1964, constitue un jalon fondamental du droit public monégasque. Intervenant peu de temps après l'adoption de la Constitution du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance présidentielle du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement de la haute juridiction, cet arrêt délimite avec une rigueur remarquable les frontières de la compétence du juge constitutionnel et administratif face aux engagements internationaux de la Principauté. À l'occasion de la contestation de l'Ordonnance Souveraine ayant rendu exécutoire la célèbre convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, le Tribunal Suprême consacre solennellement l'incompétence de la juridiction interne pour connaître tant de la validité substantielle des traités internationaux que de la régularité des actes relatifs à leur conclusion, tout en réservant une hypothèse résiduelle et strictement encadrée de contrôle du vice propre affectant l'acte de publication.
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## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
À l'origine de ce contentieux se trouve la signature, à Paris, le 18 mai 1963, d'une convention fiscale internationale conclue entre la Principauté de Monaco et la France (bien que la réplique des requérants mentionne par erreur matérielle dans les visas la date du 13 mai 1963 à une reprise, l'ensemble de la décision confirme la date du 18 mai 1963). Afin d'intégrer cet instrument bilatéral dans l'ordonnancement juridique interne monégasque, une Ordonnance Souveraine a été édictée le 19 août 1963 pour rendre ladite convention exécutoire sur le territoire de la Principauté.
Le cœur de la contestation matérielle résidait dans les stipulations de l'article 7 de cette convention fiscale. Selon les termes de cet article rapportés dans les visas de la décision, un nouveau régime d'assujettissement fiscal a été institué pour les personnes physiques de nationalité française résidant à Monaco. Plus précisément, ce texte prévoit que les ressortissants français qui transporteront à Monaco leur domicile ou leur résidence, ou ceux qui ne peuvent justifier de cinq années de résidence habituelle à Monaco à la date butoir du 13 octobre 1962, seront désormais assujettis en France à l'impôt sur le revenu des personnes physiques ainsi qu'à la taxe complémentaire, et ce dans les mêmes conditions que s'ils avaient leur résidence en France.
Cette modification substantielle du statut fiscal des ressortissants français établis dans la Principauté a immédiatement suscité une vive réaction de la part des résidents concernés. Deux catégories distinctes de ressortissants français s'estimaient directement lésées par l'application combinée des critères temporels et géographiques fixés par l'article 7 :
* D'une part, les Français qui étaient venus s'établir à Monaco en provenance de la France métropolitaine ou des départements d'Outre-Mer depuis moins de cinq ans à la date du 13 octobre 1962. Ces derniers considéraient qu'ils étaient, sous l'empire du droit antérieur, titulaires d'un droit à l'exonération ou à un statut fiscal spécifique dont seule la jouissance se trouvait différée dans le temps.
* D'autre part, les Français qui étaient venus s'installer directement à Monaco en provenance de pays étrangers, de l'Algérie ou des Territoires français d'Outre-Mer. Pour cette seconde catégorie, l'effet de l'article 7 de la convention revenait à les priver rétroactivement, à compter du 13 octobre 1957 (soit cinq années avant la date de référence du 13 octobre 1962), du bénéfice de la législation fiscale antérieure plus favorable qui leur était immédiatement applicable lors de leur installation.
C'est dans ce contexte de remise en cause d'avantages fiscaux antérieurs par la voie d'un accord international rendu exécutoire en droit interne que plusieurs particuliers ainsi qu'un groupement associatif ont décidé de saisir la juridiction suprême monégasque.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Le 21 octobre 1963, deux requêtes distinctes mais convergentes ont été déposées devant le Tribunal Suprême. La première émanait d'un groupe de personnes physiques, désignées comme M. D. (W.) et consorts ainsi que M. G. (M.) et consorts. La seconde requête, datée du même jour, a été présentée par une personne morale, l'Association dénommée « l'Union des Intérêts Français à Monaco ». Les deux recours tendaient exactement aux mêmes fins, à savoir l'annulation de l'Ordonnance Souveraine du 19 août 1963 ayant rendu exécutoire à Monaco la convention fiscale signée à Paris le 18 mai 1963.
Au soutien de leurs requêtes initiales, les demandeurs développaient une argumentation articulée autour de la violation des principes généraux du droit. Ils soutenaient que les dispositions de l'article 7 de la convention fiscale portaient gravement atteinte à la situation juridique des deux catégories de Français précitées. Selon eux, tant le principe de l'intangibilité des droits acquis que le principe de la non-rétroactivité des actes administratifs figurent au nombre des principes généraux du droit qui s'imposent impérativement à l'autorité réglementaire monégasque lorsqu'elle édicte une Ordonnance Souveraine. En rendant exécutoire un texte comportant une telle rétroactivité (remontant au 13 octobre 1957 pour certaines catégories) et détruisant des droits en cours d'acquisition, l'Ordonnance Souveraine encourait l'annulation.
En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 23 décembre 1963. L'argumentation gouvernementale se plaçait résolument sur le terrain de l'irrecevabilité radicale des recours. Le Ministre d'État faisait valoir une triple fin de non-recevoir :
1. En premier lieu, les requêtes étaient irrecevables en tant qu'elles étaient dirigées contre une Ordonnance Souveraine prise pour l'application d'un traité diplomatique.
2. En deuxième lieu, l'irrecevabilité découlait du fait que les requêtes mettaient directement en cause la validité même d'un traité international.
3. En troisième lieu, le Ministre d'État soutenait que les requérants soulevaient des moyens tirés de la violation de principes généraux du droit, lesquels ne sauraient être utilement présentés devant le Tribunal Suprême lorsque celui-ci statue en matière constitutionnelle. Le Ministre d'État concluait en outre à la condamnation des requérants aux entiers dépens.
L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'un mémoire en réplique présenté par les requérants le 21 janvier 1964. Persistant dans leurs conclusions initiales, les demandeurs ont considérablement enrichi et déplacé leur argumentation juridique pour tenter de contourner l'obstacle de l'immunité juridictionnelle des traités opposée par l'Exécutif :
* Tout d'abord, pour écarter la fin de non-recevoir, ils ont allégué l'existence d'un « détournement de procédure », soutenant que l'article 7 de la convention fiscale avait en réalité pour seul objet et pour effet de réaliser, sous le couvert d'un acte international, une aggravation de la législation fiscale interne concernant les Français de Monaco.
* Ensuite, sur le plan de la régularité formelle et procédurale, ils ont soulevé un moyen nouveau tiré de ce que la convention du 18 mai 1963 avait été promulguée en violation des dispositions de l'article 14 de la Constitution monégasque.
* De plus, s'attaquant aux fondements théoriques de la défense gouvernementale, ils ont soutenu que les principes qui fondent la théorie des « actes de Gouvernement » en droit public français ne sont pas nécessairement transposables ni applicables dans l'ordre juridique de la Principauté de Monaco.
* Enfin, ancrant désormais leur contestation sur un terrain strictement constitutionnel pour répondre à l'objection du Ministre d'État relative à l'inopérance des principes généraux du droit, ils ont fait valoir que l'article 7 de la convention litigieuse violait directement le principe d'égalité inscrit à l'article 32 de la Constitution.
Le Ministre d'État a clôturé cet échange par le dépôt d'une duplique le 24 février 1964. Tout en maintenant l'intégralité de ses moyens d'irrecevabilité antérieurs, il a répondu sur le fond au moyen tiré de la violation de l'article 14 de la Constitution, en précisant que la promulgation de la convention fiscale n'avait nullement méconnu ce texte constitutionnel dès lors que le Conseil de la Couronne avait bel et bien été consulté le 9 juillet 1963.
Lors de l'audience, après la lecture du rapport par M. Marcel Lachaze, membre du Tribunal Suprême, la juridiction a entendu les plaidoiries d'un collège d'avocats illustrant l'importance de l'affaire, composé de Me Raybaudi, avocat défenseur, Me Yves Bonello, avocat au Barreau de Nice, et Me Gilbert George, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation française, avant d'entendre M. le Procureur Général en ses conclusions.
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## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême par les requérants, enrichie au fil des mémoires par une pluralité de moyens relevant tant de la légalité administrative que de la conformité constitutionnelle, posait à la haute juridiction une question fondamentale de compétence juridictionnelle et d'articulation des normes.
Le problème juridique central pouvait se formuler ainsi : **Le Tribunal Suprême de Monaco, saisi d'un recours en annulation dirigé contre une Ordonnance Souveraine rendant exécutoire une convention internationale, est-il compétent, au titre de ses attributions constitutionnelles (article 90-A de la Constitution) ou administratives (article 90-B de la Constitution), pour apprécier la validité substantielle des stipulations de ce traité au regard de la Constitution et des principes généraux du droit, ou pour contrôler la régularité constitutionnelle de la procédure de conclusion et de ratification dudit traité ?**
Subsidiairement, dans l'hypothèse où une telle compétence lui serait déniée, se posait la question de savoir dans quelle mesure l'acte interne d'exécution — l'Ordonnance Souveraine de publication elle-même — demeurait néanmoins justiciable d'un contrôle de légalité restreint devant le juge suprême.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter les requêtes jointes de facto dans une même décision, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande concision mais d'une architecture juridique implacable, structuré en quatre temps distincts qui épuisent l'ensemble des moyens soulevés par les parties.
#### 1. La qualification préalable de la nature hybride des moyens soulevés
Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême procède à une analyse synthétique de l'objet des recours et de la nature des moyens invoqués. Il relève que les deux requêtes sont formellement dirigées contre un acte de droit interne — l'Ordonnance Souveraine du 19 août 1963 — mais qu'en réalité, parce que cet acte a pour objet de rendre exécutoire à Monaco la convention fiscale du 18 mai 1963, les requêtes mettent directement en cause la validité de l'article 7 de ladite convention.
Le juge opère alors un rattachement textuel précis au regard des chefs de compétence que lui attribue la Constitution monégasque. Il constate que les moyens développés par les requérants (qui invoquaient à la fois des principes généraux du droit s'imposant à l'autorité réglementaire, le détournement de procédure, la violation de l'article 14 sur la procédure des traités et la violation de l'article 32 relatif au principe d'égalité) « se rattachent à la fois aux dispositions de l'article 90-A et de l'article 90-B de la Constitution ». Ce faisant, le Tribunal refuse de suivre le Ministre d'État sur le terrain d'une distinction formelle qui aurait consisté à écarter certains moyens (tels les principes généraux du droit) au seul motif que le juge n'aurait été saisi qu'en matière constitutionnelle. Le Tribunal accepte d'envisager sa propre compétence sous le double prisme du contentieux constitutionnel (article 90-A) et du contentieux administratif de l'excès de pouvoir (article 90-B).
#### 2. L'incompétence absolue pour apprécier la validité substantielle des traités internationaux
Ayant ainsi embrassé la totalité de ses titres de compétence, le Tribunal Suprême énonce, dans son deuxième considérant, sa règle de principe majeure : statuant « soit en matière constitutionnelle en vertu de l'article 90-A de la Constitution, soit en matière administrative, en vertu de l'article 90-B de la Constitution », le Tribunal « n'a pas qualité pour apprécier la validité des traités internationaux conclus entre la Principauté de Monaco et les puissances étrangères ».
La formulation retenue — « n'a pas qualité pour apprécier » — traduit une incompétence radicale, d'ordre public, tenant à la nature même de l'acte conventionnel international. Parce que le traité est l'œuvre commune de la Principauté et d'une puissance étrangère, il échappe par nature à la juridiction interne monégasque, quelle que soit la voie de droit empruntée par les requérants. Par cet attendu de principe, le Tribunal Suprême balaie simultanément tous les moyens de fond et de finalité dirigés contre l'article 7 de la convention : ni la violation alléguée du principe constitutionnel d'égalité (article 32), ni la méconnaissance des principes généraux de non-rétroactivité et de respect des droits acquis, ni même le grief de détournement de procédure ne peuvent être examinés, car leur examen conduirait inévitablement le juge interne à se prononcer sur la validité intrinsèque d'un engagement international.
#### 3. L'immunité juridictionnelle des actes relatifs à la conclusion du traité (la consécration des actes de gouvernement)
Dans son troisième considérant, la haute juridiction répond aux moyens de légalité externe qui visaient non plus le contenu de l'article 7, mais le processus ayant conduit à l'entrée en vigueur de la convention, et plus particulièrement le grief tiré de la violation de l'article 14 de la Constitution. Bien que le Ministre d'État ait tenté, dans sa duplique, de démontrer au fond que cet article avait été respecté par la consultation du Conseil de la Couronne le 9 juillet 1963, le Tribunal Suprême refuse de s'engager dans cette vérification factuelle et tranche la question en amont, sur le terrain exclusif de la recevabilité.
Le Tribunal affirme « qu'il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'apprécier la régularité des actes ayant trait à la négociation, à la signature et à la ratification des traités internationaux ». Il en déduit immédiatement et mécaniquement « qu'ainsi le moyen pris d'une prétendue violation de l'article 14 de la Constitution n'est pas recevable ». En répondant ainsi à l'argument des requérants qui contestaient l'applicabilité à Monaco de la théorie française des actes de gouvernement, le Tribunal Suprême consacre solennellement cette théorie en droit positif monégasque : tous les actes préalables ou concomitants à la naissance de l'engagement international (négociation, signature, ratification, y compris les consultations constitutionnelles obligatoires qui s'y rattachent) sont détachables du contentieux administratif et constitutionnel interne et bénéficient d'une immunité juridictionnelle absolue.
#### 4. La réserve théorique du « vice propre » de l'Ordonnance Souveraine de publication
Enfin, dans son quatrième et dernier considérant sur le fond, le Tribunal Suprême précise la seule hypothèse dans laquelle sa compétence pourrait s'exercer à l'égard de l'Ordonnance Souveraine attaquée. Il distingue intellectuellement le traité lui-même (et ses actes de conclusion) de l'acte purement interne qui en assure l'introduction formelle dans l'ordre juridique monégasque.
Le juge relève que « si les requérants entendent contester la validité de l'Ordonnance Souveraine du 19 août 1963, en tant que celle-ci porte publication de la Convention du 18 mai 1963, ils n'invoquent aucun vice propre à ladite Ordonnance sur ce point ». Par un raisonnement *a contrario* limpide, le Tribunal admet qu'une Ordonnance Souveraine rendant exécutoire un traité reste un acte administratif susceptible de recours, mais uniquement en tant qu'elle porte publication de ce traité, et à la condition expresse que soit invoqué un « vice propre » à cette ordonnance (par exemple, un vice de forme affectant l'ordonnance elle-même, distinct de la procédure de ratification du traité). Constatant qu'en l'espèce tous les griefs des requérants visaient en réalité soit le contenu de la convention, soit sa procédure de ratification/promulgation au titre de l'article 14, et qu'aucun vice spécifique à l'acte de publication n'était allégué, le Tribunal rejette définitivement les requêtes et met les dépens à la charge des demandeurs.
### C. Le dispositif
Le Tribunal Suprême tranche le litige par le dispositif suivant :
> « DÉCIDE :
> Les requêtes susvisées sont rejetées ;
> Les dépens sont mis à la charge des sieurs D. (W.) et consorts, G. (M.) et consorts et de l'Association « l'Union des Intérêts Français à Monaco ». »
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## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'arrêt rendu le 5 mai 1964 par le Tribunal Suprême s'inscrit dans un moment historique charnière pour les institutions de la Principauté de Monaco. Intervenant à la suite de la crise franco-monégasque de 1962 — dont l'épilogue diplomatique fut précisément la signature de la convention fiscale du 18 mai 1963 et l'adoption de la nouvelle Constitution monégasque du 17 décembre 1962 —, cette décision fixe les grands équilibres de l'État de droit monégasque dans ses rapports avec l'ordre international.
#### 1. L'intégration assumée de la théorie des actes de gouvernement en droit public monégasque
L'un des apports théoriques les plus saillants de la décision réside dans la réception formelle de la théorie des actes de gouvernement. Les requérants avaient expressément invité le Tribunal Suprême à s'émanciper du modèle juridique français en soutenant, dans leur mémoire en réplique du 21 janvier 1964, « que les principes qui fondent la théorie des actes de Gouvernement en droit français, ne sont pas nécessairement applicables à Monaco ». L'argument pouvait sembler séduisant au regard de la spécificité de la Constitution monégasque de 1962, qui venait d'ériger le Tribunal Suprême en gardien à la fois des libertés fondamentales (article 90-A) et de la légalité administrative (article 90-B), selon une architecture juridictionnelle unifiée qui se distingue du dualisme français (Conseil constitutionnel d'une part, Conseil d'État d'autre part).
Pourtant, le Tribunal Suprême rejette sans ambiguïté cette invitation à l'autonomie conceptuelle. Comme l'indique d'ailleurs le sommaire officiel de la décision qui emploie explicitement l'expression « Actes de gouvernement », la haute juridiction transpose intégralement la distinction classique du droit administratif français entre les actes administratifs soumis au contrôle juridictionnel et les actes de gouvernement bénéficiant d'une immunité absolue. Dans sa branche tournée vers les relations internationales, cette théorie soustrait au juge interne l'ensemble du processus diplomatique.
En affirmant qu'il ne lui appartient pas d'apprécier la régularité des actes ayant trait « à la négociation, à la signature et à la ratification des traités internationaux », le Tribunal Suprême verrouille tout contrôle de constitutionnalité externe des engagements internationaux *a posteriori*. Cette position est d'autant plus remarquable que les requérants invoquaient la violation d'une disposition constitutionnelle précise — l'article 14 de la Constitution — et que le Ministre d'État avait accepté le débat au fond dans sa duplique en prouvant que le Conseil de la Couronne avait été consulté le 9 juillet 1963. En refusant de constater simplement la réalité de cette consultation pour rejeter le moyen au fond, et en préférant déclarer le moyen radicalement irrecevable, le Tribunal Suprême