Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 novembre 1965, n° 27472
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 novembre 1965, n° 27472 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1965/11-09-27472))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la planification urbaine et de l'aménagement du territoire monégasque au cours de la première moitié des années 1960, plus spécifiquement dans le secteur stratégique du quartier des Bas-Moulins et du Larvotto. Ce secteur faisait l'objet d'une réglementation d'urbanisme progressive, fondée sur la législation générale issue de l'ordonnance-loi modifiée n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, ainsi que des règlements pris pour son application.
Dans ce cadre normatif, une première étape réglementaire avait été franchie par l'édiction de l'ordonnance souveraine n° 2 856 du 29 juin 1962 relative au plan de coordination du quartier des Bas-Moulins et du Larvotto. Selon les écritures de l'administration, ce texte établissait le programme d'aménagement dudit quartier et déterminait déjà la destination des parcelles situées dans ce périmètre.
Une seconde étape est intervenue avec la promulgation de l'ordonnance souveraine n° 3 264 du 23 décembre 1964 « portant règlement d'urbanisme, de construction et de voirie de la première zone nord-ouest du quartier des Bas-Moulins et du Larvotto ». Au sein de ce nouveau corpus réglementaire figuraient notamment les articles 3 et 16 (dont la teneur exacte n'est pas reproduite dans la décision). Ces dispositions avaient pour objet et pour effet, selon les termes mêmes du débat contentieux, de prévoir l'affectation d'un terrain appartenant à la Société Terrimmeuble à usage de jardin public.
S'estimant lésée par cette affectation réglementaire qu'elle analysait non comme une simple servitude d'urbanisme mais comme une véritable dépossession matérielle et juridique opérée en dehors du cadre légal de la loi modifiée n° 502 du 6 avril 1949 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, la Société Terrimmeuble a décidé de contester la légalité et la constitutionnalité de l'ordonnance souveraine du 23 décembre 1964 devant la haute juridiction monégasque.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
La procédure devant le Tribunal Suprême, régie par l'ordonnance souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement de cette juridiction, s'est déroulée en deux phases distinctes : une phase écrite marquée par un échange nourri d'arguments touchant au droit de l'urbanisme, au droit de l'expropriation et aux libertés fondamentales constitutionnelles, suivie d'une phase orale au cours de laquelle le litige a trouvé une issue purement procédurale.
Dans un premier temps, par une requête enregistrée en date du 22 février 1965, la Société Terrimmeuble a saisi le Tribunal Suprême de conclusions à double finalité.
D'une part, à titre principal, la société requérante sollicitait l'annulation partielle de l'ordonnance souveraine n° 3 264 du 23 décembre 1964, en ciblant spécifiquement ses articles 3 et 16.
D'autre part, sur le terrain indemnitaire, elle demandait à la juridiction de lui donner acte « des plus expresses réserves qu'elle formule à requérir, aux termes de l'article 90 B 1° de la Constitution, telles indemnités qu'il appartiendra ».
Au soutien de ces prétentions initiales, la Société Terrimmeuble développait une argumentation articulée autour de l'excès de pouvoir et de la violation directe de la Constitution et de la loi. Elle soutenait que l'ordonnance attaquée avait, « sans en avoir le pouvoir, exproprié un terrain appartenant à la Société ». Selon la requérante, cette expropriation de fait ou déguisée méconnaissait à la fois les dispositions légales régissant l'expropriation (la loi n° 502 du 6 avril 1949 visée par l'arrêt) et deux dispositions fondamentales de la Constitution monégasque : l'article 17, qui consacre le principe de l'égalité des Monégasques devant la loi, et l'article 24, qui garantit le principe de l'inviolabilité de la propriété.
En réponse à cette offensive contentieuse, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 23 avril 1965, concluant au rejet intégral de la requête tant sur le terrain de la recevabilité que sur celui du bien-fondé.
En premier lieu, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir tirée de la forclusion. L'administration faisait valoir que l'ordonnance souveraine du 23 décembre 1964 revêtait un caractère purement confirmatif par rapport à l'ordonnance souveraine du 29 juin 1962 ayant établi le programme d'aménagement du quartier des Bas-Moulins et du Larvotto. Cette première ordonnance n'ayant pas été attaquée dans les délais de recours contentieux, les dispositions de la seconde ne pouvaient plus, selon l'administration, être utilement remises en cause.
En second lieu, et à titre subsidiaire sur le fond, le Ministre d'État soutenait que la requête reposait sur un moyen manquant en fait et sur des moyens erronés en droit. Sur le plan factuel, le gouvernement monégasque opposait que les dispositions attaquées des articles 3 et 16 « se bornent à prévoir l'affectation du terrain de la société comme jardin public sans pour autant en déposséder la société ». Sur le plan juridique, l'administration défendait la légalité intrinsèque des mesures prises. Elle écartait le grief tiré de la violation de l'article 24 de la Constitution en réitérant l'absence de toute dépossession. Quant à la violation alléguée de l'article 17 de la Constitution relatif à l'égalité des citoyens, le Ministre d'État répliquait qu'aucune atteinte n'avait été portée à ce principe « dès l'instant où les sujétions imposées à la société n'excèdent pas celles que doivent supporter les personnes se trouvant dans une situation comparable ».
Loin de fléchir face à cette défense, la Société Terrimmeuble a déposé un mémoire en réplique le 21 mai 1965. Tout en persistant dans les conclusions d'annulation de sa requête initiale par les mêmes motifs, elle a fait évoluer le volet financier de ses prétentions. Passant de simples réserves à une demande chiffrée de plein contentieux, elle a sollicité « l'allocation d'une indemnité de 7 750 000 francs ». Pour justifier ce montant, la requérante invoquait un préjudice spécifique tenant au « retard apporté à l'offre et au règlement de l'indemnité de dépossession ainsi que de la résistance de l'administration ».
Le Ministre d'État a clôturé l'instruction écrite par un mémoire en duplique en date du 21 juin 1965. Maintenant l'ensemble de ses précédentes conclusions, l'autorité gouvernementale a précisé son argumentation sur trois points. Premièrement, sur la recevabilité et la connaissance acquise, elle a souligné que la société requérante connaissait dès l'année 1962 la destination réservée à son terrain, destination que l'ordonnance attaquée de 1964 ne pouvait d'ailleurs pas modifier. Deuxièmement, sur la nature de l'acte, elle a rappelé que l'ordonnance litigieuse s'était limitée à fixer un programme s'inscrivant dans le cadre des opérations d'urbanisme prévues par l'ordonnance-loi du 3 novembre 1959. Troisièmement, face à la nouvelle demande chiffrée de 7 750 000 francs, le Ministre d'État a soulevé une exception d'incompétence juridictionnelle, soutenant que le Tribunal Suprême était incompétent pour connaître de conclusions indemnitaires fondées sur le retard que l'administration aurait mis à procéder à une expropriation régulière et à indemniser la société propriétaire.
C'est à l'issue de ces échanges écrits vigoureux qu'un revirement procédural majeur s'est produit lors de l'audience publique. Après l'audition du rapport de M. Louis Pichat, membre du Tribunal Suprême, l'avocat défenseur de la Société Terrimmeuble, Me Victor Raybaudi, a pris la parole pour conclure « à ce qu'il soit donné acte à la Société Terrimmeuble de son désistement d'instance et d'action ». Prenant immédiatement la parole au nom de l'État, Me J.-C. Marquet, avocat défenseur, et Me Gilbert George, avocat aux Conseils français, ont déclaré accepter purement et simplement ces conclusions aux fins de désistement d'instance et d'action, suivis par les conclusions du Procureur Général.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La physionomie du problème juridique soumis au Tribunal Suprême a radicalement muté entre la phase écrite de l'instruction et le délibéré consécutif à l'audience de plaidoirie.
Initialement, la haute juridiction était saisie d'un ensemble de questions substantielles et procédurales d'une grande densité juridique, touchant au cœur du droit administratif et constitutionnel des biens. Le Tribunal aurait dû successivement s'interroger sur :
1. **La recevabilité du recours pour excès de pouvoir** contre un règlement d'urbanisme d'exécution (l'ordonnance de 1964) au regard de la théorie des actes confirmatifs et du caractère impératif ou programmateur d'un plan de coordination antérieur (l'ordonnance de 1962) devenu définitif.
2. **La compétence du Tribunal Suprême** sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution pour connaître d'une demande d'indemnisation ne résultant pas directement de l'annulation d'un acte administratif, mais d'une prétendue faute de l'administration consistant à tarder à engager une procédure régulière d'expropriation et à verser l'indemnité de dépossession correspondante.
3. **La frontière matérielle et constitutionnelle** entre, d'une part, la servitude d'urbanisme ou la réserve foncière instituée par voie réglementaire (affectation d'un terrain privé en jardin public en application de l'ordonnance-loi du 3 novembre 1959) et, d'autre part, l'expropriation indirecte ou de fait portant atteinte à l'inviolabilité du droit de propriété garantie par l'article 24 de la Constitution et aux garanties légales de la loi du 6 avril 1949, ainsi qu'au principe d'égalité devant les charges publiques et devant la loi consacré par l'article 17 de la Constitution.
Toutefois, la formulation par la société requérante, à la barre du Tribunal, de conclusions aux fins de désistement d'instance et d'action, conjuguée à l'acceptation expresse de ce désistement par les représentants du Ministre d'État, a intégralement purgé le litige de ces questions de fond et de recevabilité.
Dès lors, la seule question de droit qui demeurait effectivement posée à la juridiction au moment de statuer était d'ordre strictement processuel : **quelles sont les conditions de validité et les conséquences juridiques, tant sur le fond du droit que sur la charge des dépens, d'un désistement d'instance et d'action formulé oralement à l'audience par le requérant et expressément accepté par l'autorité administrative défenderesse dans le cadre d'un recours constitutionnel et administratif devant le Tribunal Suprême ?**
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Face à cet accord procédural intervenu entre les parties en fin d'instruction, la motivation déployée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur formelle, propres aux décisions donnant acte d'un désistement en contentieux administratif et constitutionnel. Le raisonnement de la juridiction se décompose en deux temps, répondant successivement à la question de l'extinction de l'instance et de l'action, puis à celle de l'imputation des frais du procès.
Dans un premier temps, s'agissant des « conclusions aux fins de désistement », le Tribunal Suprême procède à une double constatation juridique :
D'une part, il relève l'existence d'une convergence des volontés processuelles des parties en notant « que le désistement susvisé d'instance et d'action présenté par la Société requérante est accepté par le Ministre d'État ». Bien que la décision ne développe pas de théorie générale sur la nécessité ou non d'une acceptation du défendeur en contentieux de l'annulation et de l'indemnisation, le juge prend soin de viser et de retenir cette acceptation expresse formulée par les conseils de l'État lors de l'audience, ce qui scelle définitivement le contrat judiciaire mettant fin au litige et interdit toute rétractation ultérieure de la part de la société requérante.
D'autre part, le Tribunal exerce son office de contrôle de la régularité et de la licéité du désistement en affirmant « que rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ». Par cette formule lapidaire mais essentielle, la haute juridiction vérifie implicitement mais nécessairement que l'objet du litige — bien que touchant à la légalité objective d'une ordonnance souveraine et à la protection de droits constitutionnels — ne fait pas obstacle à la faculté pour le requérant de renoncer tant à l'instance engagée qu'à l'action même sur laquelle elle reposait, et qu'aucun motif d'ordre public n'impose au juge de passer outre cette volonté d'abandon pour statuer au fond. Le juge se trouve ainsi dessaisi de plein droit de l'examen de la fin de non-recevoir pour forclusion, de l'exception d'incompétence sur le volet indemnitaire, et des moyens d'inconstitutionnalité et d'illégalité.
Dans un second temps, s'agissant des « dépens », le Tribunal Suprême énonce « que dans les circonstances de l'affaire il y a lieu de mettre les dépens à la charge de la Société requérante ». Le juge fait ici application du principe général de procédure selon lequel la partie qui se désiste, mettant fin de son propre chef à une instance qu'elle avait elle-même provoquée et contraignant le défendeur à exposer des frais de défense (ici la rédaction d'une contre-requête, d'une duplique et la constitution d'un avocat défenseur ainsi que d'un avocat aux Conseils français), doit supporter la charge financière des dépens de l'instance éteinte. La mention « dans les circonstances de l'affaire » révèle néanmoins que le Tribunal Suprême se réserve un pouvoir d'appréciation souverain pour vérifier qu'aucune circonstance particulière ne justifierait de déroger à cette règle d'imputation des frais à la partie qui renonce à son recours.
### C. Le dispositif
En conséquence de ces motifs, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante :
> « DÉCIDE :
> - Il est donné acte du désistement d'instance et d'action présenté par la Société Terrimmeuble.
> - Les dépens sont mis à la charge de la Société Terrimmeuble. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
Bien qu'elle s'achève par un donné acte de désistement qui prive l'observateur d'une prise de position explicite du juge sur le fond, la décision rendue le 9 novembre 1965 dans l'affaire *Société Terrimmeuble c/ Ministre d'État* présente un intérêt majeur à un double titre : d'une part, par ce qu'elle consacre formellement sur le terrain de la procédure devant le Tribunal Suprême nouvellement réformé par l'ordonnance souveraine du 16 avril 1963 ; d'autre part, par la photographie extrêmement précise qu'elle offre, à travers ses visas substantiels, des controverses constitutionnelles et administratives relatives au droit de l'urbanisme monégasque au milieu des années 1960.
#### 1. La consécration du désistement d'instance et d'action dans le contentieux constitutionnel et administratif
Sur le plan strictement jurisprudentiel et processuel, l'arrêt *Société Terrimmeuble* illustre le fonctionnement du Tribunal Suprême sous l'empire de la Constitution de 1962 (dont les articles 17, 24 et 90 B 1° sont expressément visés dans la décision) et de l'ordonnance souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.
La première particularité remarquable de cette décision réside dans la nature duale du désistement constaté : il s'agit d'un « désistement d'instance et d'action ». Dans la tradition du contentieux administratif d'inspiration française (dont l'influence à Monaco est ici manifestée par la présence à la barre d'un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation aux côtés de l'avocat défenseur monégasque), le recours pour excès de pouvoir est traditionnellement conçu comme un procès fait à un acte, de nature objective. Toutefois, le recours dont était saisi le Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution revêtait un caractère mixte : il tendait à la fois à l'annulation objective des articles 3 et 16 de l'ordonnance souveraine n° 3 264 du 23 décembre 1964, et à l'allocation d'une indemnité subjective de 7 750 000 francs en réparation d'un préjudice patrimonial lié au droit de propriété.
En accueillant sans réserve ni distinction la qualification de « désistement d'instance et d'action », le Tribunal Suprême admet que la société requérante n'a pas seulement renoncé à la procédure pendante (l'instance), mais qu'elle a définitivement abdiqué le droit substantiel même d'agir en justice (l'action) tant pour contester la validité des dispositions réglementaires litigieuses que pour réclamer l'indemnité de 7 750 000 francs au titre du retard d'expropriation allégué. L'effet extinctif est donc absolu : la Société Terrimmeuble se trouve définitivement fermée à toute possibilité de réintroduire un recours similaire, quand bien même les délais de recours n'auraient pas été expirés.
La seconde particularité processuelle tient aux modalités d'expression et de réception de ce désistement. Alors que toute l'instruction écrite (requête du 22 février 1965, contre-requête du 23 avril 1965, réplique du 21 mai 1965 et duplique du 21 juin 1965) témoignait d'une opposition frontale et irréductible entre la société propriétaire et le gouvernement monégasque, la décision révèle que le désistement n'a fait l'objet d'aucun mémoire écrit préalable visé par l'arrêt, mais a été formulé directement par voie de conclusions orales à l'audience par Me Victor Raybaudi, après la lecture du rapport de M. Louis Pichat. Le Tribunal Suprême valide pleinement ce mode opératoire oral, confirmant la souplesse de la procédure à l'audience lorsqu'il s'agit de mettre un terme amiable ou unilatéral au litige. De même, l'acceptation immédiate à la barre par les représentants du Ministre d'État parfait cet accord processuel, bien qu'en matière de recours en annulation pur, l'acceptation du défendeur ne soit généralement requise que si celui-ci a formé des conclusions reconventionnelles. Ici, la présence de conclusions indemnitaires de 7 750 000 francs dans le mémoire en réplique donnait au litige une coloration de plein contentieux justifiant pleinement que le Tribunal relève avec soin l'acceptation du Ministre d'État pour sécuriser le donné acte.
#### 2. Les enjeux sous-jacents du contrôle des règlements d'urbanisme au regard des articles 17 et 24 de la Constitution
Au-delà de son issue procédurale, la rédaction minutieuse des visas des mémoires des parties dans l'arrêt du 9 novembre 1965 constitue un document jurisprudentiel de premier ordre pour comprendre l'articulation des normes d'urbanisme et de la protection constitutionnelle des droits fondamentaux dans la Principauté. Les moyens résumés par le Tribunal Suprême dessinent avec une grande netteté les trois lignes de fracture juridique de l'époque :
**En premier lieu, l'articulation temporelle et juridique des plans d'urbanisme successifs.** Le litige met en lumière l'architecture