Tribunal Suprême de Monaco, 30 janvier 1967, n° 27476

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 janvier 1967, n° 27476 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'origine matérielle du contentieux soumis à l'examen de la haute juridiction monégasque réside dans une démarche administrative infructueuse entreprise par un administré, désigné dans la décision sous l'appellation de « sieur P. ». Si la décision du 30 janvier 1967, eu égard à son issue exclusivement procédurale, demeure particulièrement laconique quant à la situation personnelle, familiale ou fiscale de l'intéressé (non précisé dans la décision), les visas de l'arrêt permettent néanmoins de circonscrire avec exactitude l'acte administratif ayant cristallisé le différend.

Le litige prend sa source dans une décision administrative de refus, intervenue le 24 janvier 1966. Par cet acte, l'autorité administrative compétente (non précisé dans la décision, bien que la défense soit assurée par le Ministre d'État) a opposé une fin de non-recevoir à la demande présentée par le sieur P. visant à se voir délivrer un certificat de domicile. Le texte de l'arrêt ne livre aucun détail sur la date de la demande initiale de l'administré, ni sur les motifs de fait ou de droit ayant présidé à l'édiction de ce refus du 24 janvier 1966 (non précisé dans la décision). De même, la nature exacte des pièces produites par le demandeur au soutien de sa prétention initiale à la domiciliation n'est pas exposée dans le corps de la décision (non précisé dans la décision).

Toutefois, la nature même de l'acte sollicité — un certificat de domicile — atteste de l'importance des enjeux sous-jacents pour le requérant. Le refus opposé le 24 janvier 1966 faisait directement grief au sieur P. en le privant de la reconnaissance officielle de son établissement sur le territoire, situation administrative qui a directement déterminé l'intéressé à élever le conflit sur le terrain juridictionnel en saisissant le juge de l'excès de pouvoir et de la légalité administrative. C'est donc ce refus formel du 24 janvier 1966 qui constitue le fait générateur exclusif du déclenchement de l'instance devant le Tribunal Suprême.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Confronté à cette décision négative du 24 janvier 1966, le sieur P. a initié une procédure contentieuse devant le Tribunal Suprême par le dépôt d'une requête introductive d'instance en date du 17 mars 1966. Ce recours initial s'articulait autour d'une double prétention parfaitement définie dans les visas de la décision. En premier lieu, à titre principal, le requérant sollicitait l'annulation pure et simple de la décision de refus du 24 janvier 1966. En second lieu, et « par voie de conséquence », le demandeur priait la haute juridiction de bien vouloir « entendre dire que le demandeur est fondé à obtenir le certificat de domicile qui lui a été refusé ». Le requérant ne se bornait donc pas à solliciter la disparition rétroactive de l'acte négatif de l'ordonnancement juridique ; il invitait également le juge suprême à consacrer positivement son droit subjectif à la délivrance dudit document administratif.

L'introduction de cette instance le 17 mars 1966 a ouvert une phase d'instruction écrite contradictoire qui s'est déroulée avec une parfaite régularité temporelle, épuisant l'ensemble des échanges de mémoires prévus par les textes régissant le fonctionnement de la juridiction. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 14 mai 1966. Aux termes de ce mémoire en défense, l'autorité gouvernementale concluait formellement au rejet pur et simple du recours formé par le sieur P. Les moyens de défense développés par le Ministre d'État au soutien de la légalité du refus du 24 janvier 1966 ou de l'irrecevabilité éventuelle des conclusions d'injonction ne sont pas détaillés (non précisé dans la décision).

L'instruction s'est poursuivie par le dépôt d'un mémoire en réplique par le demandeur en date du 6 juin 1966, par lequel le sieur P. maintenait selon toute vraisemblance ses conclusions initiales face aux arguments de l'administration (teneur exacte non précisée dans la décision). Le cycle des échanges écrits s'est achevé un mois plus tard avec le dépôt de la duplique de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, enregistrée le 6 juillet 1966. Durant cette phase, diverses pièces ont été produites et jointes aux dossiers respectifs des parties.

L'affaire étant en état d'être jugée à l'issue de cet échange complet de quatre mémoires (requête, contre-requête, réplique, duplique), le Président du Tribunal Suprême a pris, le 27 septembre 1966, une ordonnance présidentielle de fixation. Cet acte d'administration judiciaire a fixé au lundi 30 janvier 1967, à 14 heures 30, les jour et heure de l'audience publique au cours de laquelle devaient se tenir les débats au fond.

C'est dans l'intervalle séparant l'ordonnance de fixation du 27 septembre 1966 et la date de l'audience prévue au 30 janvier 1967 qu'est survenu l'incident procédural majeur qui donne à cet arrêt toute sa substance. Par une nouvelle requête datée du 4 janvier 1967, et matériellement déposée au Greffe Général le lendemain, soit le 5 janvier 1967, le sieur P. a radicalement modifié ses prétentions. Abandonnant ses conclusions à fin d'annulation et de reconnaissance de droit, il a formellement demandé au Tribunal Suprême « qu'il lui soit donné acte de son désistement d'instance et d'action ».

Ce nouvel acte de procédure a immédiatement été soumis au principe du contradictoire et à l'examen du ministère public. Dès le jour de son dépôt au Greffe Général, le 5 janvier 1967, Monsieur le Procureur Général a pris des conclusions écrites. Quatre jours plus tard, le 9 janvier 1967, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a également déposé des conclusions relatives à cette demande de désistement. Il ressort des motifs et du dispositif de la décision que ni le Procureur Général ni le Ministre d'État n'ont formulé d'opposition à ce désistement, le Ministre d'État l'ayant même formellement accepté.

Malgré cet accord des parties sur l'extinction de l'action, l'audience publique s'est tenue comme prévu le 30 janvier 1967. Au cours de celle-ci, le Tribunal Suprême a entendu Monsieur le Professeur Reuter en la lecture de son rapport, puis les avocats des parties — Maître Raybaudi au nom du sieur P., et Maître Marquet pour Son Excellence Monsieur le Ministre d'État — en leurs explications et observations orales, avant d'entendre Monsieur le Procureur Général en ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Par suite de la requête déposée le 5 janvier 1967, le Tribunal Suprême n'était plus appelé à trancher la question de fond initialement soumise à sa censure, à savoir la légalité du refus de certificat de domicile du 24 janvier 1966 et l'étendue des pouvoirs du juge quant à la reconnaissance du droit d'obtenir un tel document. Le déplacement du litige sur le strict terrain de la procédure contentieuse soulevait en revanche une double problématique juridique d'une grande précision technique, touchant au régime juridique et aux conséquences pécuniaires du désistement devant la haute juridiction.

La question de droit centrale qui se posait au Tribunal Suprême pouvait se formuler ainsi : quelles sont les conditions de validité et, surtout, les conséquences juridiques et financières d'un désistement d'instance et d'action présenté par le requérant postérieurement à la clôture des échanges de mémoires et à l'ordonnance présidentielle fixant la date de l'audience, au regard des dispositions combinées des articles 27 et 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée par l'Ordonnance Souveraine n° 3612 du 15 juillet 1965 ?

Plus précisément, cette problématique générale se décomposait en deux sous-questions distinctes mais complémentaires : D'une part, le caractère tardif du désistement — c'est-à-dire son intervention en dehors des « délais légaux » prévus par les textes organiques régissant la procédure devant le Tribunal Suprême — fait-il obstacle à ce que la juridiction en donne acte aux parties dès lors que ce désistement a été régulièrement communiqué au ministère public et accepté sans opposition par l'autorité administrative défenderesse ? D'autre part, dans l'affirmative, l'acceptation d'un tel désistement hors délai exonère-t-elle le demandeur des sanctions pécuniaires prévues par l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, ou bien l'inobservation des délais légaux de désistement entraîne-t-elle de plein droit l'application de la condamnation à l'amende et aux entiers dépens ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette double interrogation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en deux temps parfaitement distincts que reflète l'articulation syntaxique des deux seuls considérants de la décision (« Considérant que... », suivi de « Mais considérant que... »). La juridiction opère ainsi une dissociation nette entre la validité intrinsèque du désistement en tant qu'acte mettant fin au litige, et son régime de sanction procédurale lié au moment de son intervention.

Dans un premier temps, le juge suprême examine la recevabilité et l'efficacité juridique de la demande de désistement. Il relève d'abord l'existence matérielle de l'acte de volonté du requérant : une requête datée du 4 janvier 1967 et déposée au greffe le lendemain, soit le 5 janvier 1967, par laquelle le sieur P. sollicite qu'il lui soit donné acte de son désistement à la fois d'instance et d'action. Le Tribunal vérifie ensuite le respect du caractère contradictoire de la procédure en constatant que cette requête a été « régulièrement communiquée à Monsieur le Procureur Général et à Son Excellence Monsieur le Ministre d'État ». Enfin, il constate l'accord des volontés, ou du moins l'absence de résistance de la partie adverse et du ministère public, en notant que la requête « ne fait l'objet d'aucune opposition ». De cette triple constatation (manifestation de volonté du demandeur, régularité de la communication, absence d'opposition), le Tribunal Suprême tire la conséquence logique qui s'impose quant au sort du procès : « il échet dès lors d'y faire droit ». Le contrat judiciaire de désistement est parfait ; rien ne s'oppose à ce que le juge prenne acte de la volonté des parties d'éteindre définitivement tant l'instance engagée le 17 mars 1966 que l'action même visant la décision du 24 janvier 1966.

Cependant, dans un second temps introduit par la conjonction d'opposition « Mais considérant que », le Tribunal Suprême vient immédiatement tempérer les effets habituellement bienveillants du désistement en examinant la temporalité de cet acte au prisme des textes visés (les articles 27 et 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée par celle n° 3612 du 15 juillet 1965). La cour pose un constat objectif implacable : « le désistement dont s'agit n'est pas intervenu dans les délais légaux ». Bien que le texte même du considérant ne détaille pas le mode de calcul de ce délai (qui, à la lecture des visas mentionnant l'article 27 et la chronologie de l'instruction achevée le 6 juillet 1966 avec une ordonnance de fixation du 27 septembre 1966, était manifestement expiré au 5 janvier 1967, soit vingt-cinq jours seulement avant l'audience), la tardiveté est juridiquement acquise.

Dès lors que la condition de délai légal fait défaut, le Tribunal Suprême estime qu'il a l'obligation (« il y a lieu de ») de tirer les conséquences rigoureuses prévues par les textes régissant sa procédure. La motivation opère ici un renvoi direct et mécanique aux « dispositions de l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ». L'application de ce texte emporte une double conséquence défavorable pour l'auteur du désistement tardif. D'une part, comme l'indique explicitement la fin du second considérant, il convient « de mettre les dépens à la charge du demandeur ». D'autre part, bien que les motifs se bornent à viser « l'application des dispositions de l'article 36 » sans nommer expressément le terme d'amende dans le considérant lui-même, c'est bien sur le fondement direct de cet article 36 que le dispositif prononce, outre les dépens, la condamnation du requérant à une amende pécuniaire de dix mille francs. Le raisonnement est donc celui d'une compétence liée ou, à tout le moins, d'une application stricte de la loi procédurale : le désistement hors délai éteint certes le litige s'il est accepté, mais il expose le demandeur aux mêmes sanctions financières (amende et dépens de l'article 36) que celles qui frappent le plaideur téméraire dont le recours est rejeté au fond.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation en deux volets, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante :

« DÉCIDE : Il est donné acte aux parties du désistement d'instance et d'action du sieur P. et accepté par Son Excellence Monsieur le Ministre d'État ; Le sieur P. est condamné à dix mille francs d'amende et aux dépens. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 30 janvier 1967 par le Tribunal Suprême dans l'affaire sieur P. c/ Ministre d'État constitue un jalon fondamental dans l'édification du droit du contentieux administratif et constitutionnel monégasque. Rendue moins de quatre ans après la promulgation de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, et à peine dix-huit mois après sa modification par l'Ordonnance Souveraine n° 3612 du 15 juillet 1965, cette décision s'inscrit dans la phase de mise en œuvre initiale et d'interprétation fondatrice du nouveau corpus procédural de la haute juridiction.

L'intérêt majeur de cet arrêt réside dans l'articulation précise qu'il opère entre deux dispositions clés de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 expressément visées par la cour : l'article 27 et l'article 36. À travers cette combinaison normative, le Tribunal Suprême fixe avec une grande fermeté la philosophie du procès devant lui, laquelle repose sur un équilibre entre le principe dispositif (la maîtrise par les parties de la matière litigieuse) et les impératifs d'une bonne administration de la justice (la sanction de l'encombrement tardif du rôle de la juridiction).

En premier lieu, l'arrêt consacre la pleine efficacité du désistement d'instance et d'action même lorsqu'il intervient en dehors des délais légaux fixés par l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine. Il convient de souligner la précision terminologique employée tant par le requérant que par le Tribunal : il s'agit d'un « désistement d'instance et d'action ». En droit processuel, cette qualification revêt une portée maximale. Alors que le simple désistement d'instance n'éteint que la procédure en cours sans interdire, sous réserve des délais de recours contentieux, la réintroduction ultérieure d'une demande identique, le désistement d'action emporte renonciation définitive et irrévocable au droit substantiel d'agir en justice relativement à l'acte attaqué (en l'espèce, le refus du 24 janvier 1966).

En donnant acte de ce double désistement bien qu'il ait été déposé le 5 janvier 1967 — soit près de six mois après la clôture de l'instruction écrite intervenue avec la duplique du 6 juillet 1966, plus de trois mois après l'ordonnance présidentielle de fixation du 27 septembre 1966, et à peine vingt-cinq jours avant l'audience du 30 janvier 1967 —, le Tribunal Suprême démontre que l'expiration des « délais légaux » visés au second considérant n'est pas une cause d'irrecevabilité du désistement lui-même. Dès lors que le défendeur (le Ministre d'État) l'accepte (comme le souligne expressément le dispositif : « et accepté par Son Excellence Monsieur le Ministre d'État ») et que le Procureur Général ne s'y oppose pas, le juge ne saurait contraindre les parties à plaider au fond un litige qui n'a plus d'objet. L'accord des parties sur l'extinction du processus juridictionnel s'impose quant au principe même du dessaisissement de la cour.

En second lieu, et c'est là l'apport le plus remarquable et le plus sévère de la décision, le Tribunal Suprême refuse que ce désistement tardif puisse constituer une échappatoire aux sanctions procédurales prévues par l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. L'économie générale des textes visés (articles 27 et 36 modifiés en 1965) apparaît ici en pleine lumière : le législateur monégasque a entendu favoriser les désistements précoces, intervenant dans les « délais légaux », en offrant vraisemblablement au requérant qui se ravise à temps une issue procédurale financièrement neutre ou allégée (hors les frais déjà exposés). En revanche, lorsque le demandeur laisse l'instruction écrite aller jusqu'à son terme (requête, contre-requête, réplique, duplique), laisse le Président fixer la date de l'audience, oblige le juge rapporteur (en l'occurrence l'éminent Professeur Reuter) à préparer son rapport, et attend les dernières semaines précédant l'audience pour déposer une requête de désistement, l'appareil juridictionnel a d'ores et déjà été pleinement mobilisé.

En jugeant que, faute d'être intervenu dans les délais légaux, « il y a lieu de faire application des dispositions de l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 », le Tribunal Suprême assimile purement et simplement l'auteur d'un désistement tardif au demandeur qui succombe au fond. La sanction prononcée au dispositif est dès lors implacable : « Le sieur P. est condamné à dix mille francs d'amende et aux dépens. »

L'infliction d'une amende de dix mille francs — somme considérable à l'époque des faits en 1967 — en sus de la charge des dépens, alors même que le tribunal se borne à donner acte d'un désistement accepté, témoigne d'une conception extrêmement rigoureuse de la discipline procédurale. Cette amende de l'article 36, typique des juridictions suprêmes à l'époque (à l'instar de l'amende pour recours abusif ou de l'ancienne amende de fol appel ou de pourvoi), revêt ici un caractère quasi automatique dès lors que les délais de l'article 27 sont dépassés. Le Tribunal Suprême ne recherche pas si le recours initial du 17 mars 1966 était manifestement abusif ou dilatoire, ni quels sont les motifs qui ont poussé le sieur P. à se désister le 4 janvier 1967 (satisfaction extra-judiciaire partielle, prise de conscience de la faiblesse juridique de sa thèse suite à la duplique du Ministre d'État, ou changement de projets personnels quant à sa domiciliation). Le seul fait objectif du dépassement des délais légaux de désistement suffit à déclencher le couperet de l'article 36.

Par ailleurs, une lecture attentive des visas de l'arrêt révèle une subtilité