Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27478

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 mars 1967, n° 27478 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 6 mars 1967 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une intervention législative majeure affectant la structure capitalistique et la gouvernance d'une personne morale de droit privé revêtant une importance singulière dans la Principauté : la Société des Bains de Mer (désignée dans la décision sous le sigle « S. B. M. »).

Antérieurement à l'intervention du législateur en 1966, la S. B. M. se présentait sous la forme juridique d'une société anonyme de monopole, constituée en tant que société commerciale à but exclusivement lucratif et intégralement soumise à la législation monégasque. Les relations entre l'État monégasque et cette société étaient régies par un cadre conventionnel et statutaire précis : un contrat avait été passé entre l'État et la S. B. M., dont les clauses se trouvaient formellement intégrées dans les statuts ainsi que dans le cahier des charges de la société.

L'examen des constatations factuelles opérées par la haute juridiction révèle que, dès cette époque antérieure à la réforme litigieuse, la S. B. M. ne fonctionnait pas comme une société anonyme de droit commun. Son objet social et les privilèges dont elle était bénéficiaire imprimaient à ses activités un caractère tout à fait particulier. D'une part, sur le plan financier et régalien, des franchises fiscales lui étaient accordées et elle exerçait certains pouvoirs de police. D'autre part, en ce qui concernait son fonctionnement intérieur et sa gouvernance, elle faisait l'objet d'une tutelle étatique étroite : le Gouvernement Princier détenait le pouvoir de s'opposer à l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale des actionnaires. De surcroît, la désignation des organes dirigeants clés — à savoir le Président, le Vice-Président et l'Administrateur-Délégué de la société — devait obligatoirement être approuvée par le Gouvernement. Enfin, la gestion même de la S. B. M. était placée sous la surveillance et le contrôle d'un Commissaire du Gouvernement, lequel était investi de pouvoirs étendus. Le capital social de l'entreprise s'élevait alors à cinq millions de francs.

C'est dans ce contexte qu'est intervenue la Loi n° 807 en date du 23 juin 1966, dont l'intitulé officiel précisait qu'elle avait pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S. B. M. ». Par cet acte législatif d'autorité, le législateur monégasque a profondément modifié l'équilibre capitalistique et institutionnel de la société. La loi a édicté deux mesures principales : premièrement, le capital social de la S. B. M. a été porté de cinq millions à huit millions de francs, cette augmentation de capital s'opérant par la création de six cent mille actions nouvelles directement attribuées à l'État ; deuxièmement, sur le plan de la gouvernance, la loi a prévu que quatre membres du Conseil d'Administration seraient désormais nommés directement par le Gouvernement.

Estimant que cette immixtion législative bouleversait sa nature juridique en la transformant, par voie d'autorité, d'une société privée en une société d'économie mixte, et qu'elle spoliait ses droits fondamentaux tout en rompant l'équilibre des conventions antérieurement conclues, la S. B. M. a décidé de contester la validité constitutionnelle de ce texte devant la juridiction suprême de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête présentée le 19 août 1966, introduite par « l'unanimité des Administrateurs composant le Conseil d'Administration » de la S. B. M., le Tribunal Suprême a été saisi d'un recours tendant à l'annulation de la Loi n° 807 du 23 juin 1966. La société requérante fondait son action sur le terrain du contrôle de constitutionnalité des lois, arguant que le texte législatif attaqué portait atteinte aux libertés et aux droits consacrés par le Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962, et visait plus spécialement la violation des articles 6, 9, 17, 24 et 30 de la Charte fondamentale.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires écrits. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 18 octobre 1966, suivie d'une réplique de la S. B. M., puis d'une duplique du Ministre d'État déposée le 22 novembre 1966. Lors de l'audience, après le rapport de Monsieur le Président Brouchot, les observations orales ont été présentées par Maître Lorenzi pour la S. B. M., et par Maîtres Marquet et George pour le Ministre d'État, avant que Monsieur le Procureur Général ne développe ses conclusions.

L'argumentation de la société requérante s'articulait autour de plusieurs griefs d'inconstitutionnalité distincts, outre la référence initiale aux articles 6 et 9 de la Constitution :

En premier lieu, la S. B. M. invoquait la violation du principe d'égalité devant la loi, garanti par l'article 17 de la Constitution. Ce moyen se décomposait en deux branches. D'une part, la requérante soutenait qu'en augmentant le capital social de cinq à huit millions de francs par la création de six cent mille actions nouvelles attribuées à l'État et en imposant la nomination gouvernementale de quatre administrateurs, la loi avait transformé une société privée en société d'économie mixte. Ce faisant, le législateur avait, selon elle, établi une discrimination inconstitutionnelle entre la S. B. M. et les autres sociétés anonymes à monopole existant dans la Principauté. D'autre part, la société faisait valoir qu'en modifiant par voie d'autorité un contrat passé entre elle et l'État — contrat dont les clauses figuraient dans ses statuts et son cahier des charges —, la loi avait violé le principe admis par le Code civil monégasque selon lequel les conventions font la loi des parties. Cette atteinte à la force obligatoire du contrat rompait ainsi l'égalité devant exister entre la S. B. M. et les autres sujets de droit monégasques, auxquels ce principe civiliste a été et demeure toujours applicable.

En deuxième lieu, la S. B. M. fondait son recours sur la violation du droit de propriété, proclamé inviolable par l'article 24 de la Constitution. Elle développait à cet égard une analyse tant formelle que substantielle des effets de la loi. Elle soutenait d'abord que, du fait de sa transformation légale en société d'économie mixte, l'ancienne S. B. M. se trouvait dépossédée de son patrimoine par voie de transfert à une société nouvelle. Subsidiairement, « en tout état de cause », elle arguait que l'intrusion de six cent mille actions nouvelles dans le capital social, combinée à la création de quatre postes d'administrateurs nommés par le Gouvernement, aurait nécessairement pour résultat d'assurer à l'État-actionnaire la majorité tant à l'Assemblée Générale qu'au Conseil d'Administration. Par ce mécanisme majoritaire, l'État deviendrait le maître absolu du patrimoine social et pourrait en disposer à son gré. Pour la requérante, cette opération s'analysait, en réalité, en une véritable expropriation, laquelle était entachée d'inconstitutionnalité faute d'avoir été précédée d'une déclaration légale d'utilité publique et de l'allocation d'une juste indemnité à la S. B. M.

En troisième lieu, la requérante soutenait que la loi attaquée violait l'article 30 de la Constitution, au motif qu'en imposant de telles modifications structurelles et l'entrée forcée de l'État, le législateur n'avait pas respecté le principe constitutionnel de la liberté d'association.

En réponse à ces prétentions, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés :

Sur le premier moyen relatif à l'égalité devant la loi (article 17), l'État opposait que ce principe ne trouve à s'appliquer entre personnes physiques ou morales que si celles-ci se trouvent dans une situation identique de fait et de droit. Or, le Ministre d'État soulignait que la S. B. M. tenait une place tout à fait à part dans l'économie de la Principauté et qu'elle était déjà soumise, antérieurement à l'entrée en vigueur de la Loi n° 807, à un régime juridique et financier différent de celui des autres sociétés anonymes monégasques de monopole. Il ajoutait que les mesures législatives nouvelles avaient été prises dans l'intérêt général de la Principauté.

Sur le deuxième moyen tiré du droit de propriété (article 24), le Ministre d'État faisait valoir que la protection constitutionnelle concerne uniquement la privation totale du droit de propriété. Se référant à l'intitulé même de la loi, il soutenait que le texte n'avait nullement pour objet de déposséder la S. B. M. de son patrimoine, mais seulement d'assurer à l'État une participation à l'activité de cette société. Aucune disposition législative ne portant atteinte à ce patrimoine et n'opérant de transfert de propriété à un tiers, l'article 24 était, selon la défense, inapplicable en l'espèce.

Enfin, sur le troisième moyen relatif à la liberté d'association (article 30), le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir conceptuelle, soutenant qu'une société commerciale n'est juridiquement pas assimilable à une association.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême par le conseil d'administration de la S. B. M. posait à la juridiction constitutionnelle monégasque une série de questions fondamentales touchant à la fois à l'étendue de sa propre compétence d'attribution et à la portée matérielle des droits fondamentaux garantis aux personnes morales de droit privé face au pouvoir législatif.

Le problème juridique central pouvait se résumer ainsi : Une loi qui augmente d'autorité le capital d'une société anonyme de monopole par la création d'actions attribuées à l'État et impose la nomination gouvernementale d'administrateurs, modifiant ainsi unilatéralement ses statuts et son cahier des charges contractuel, méconnaît-elle les droits et libertés constitutionnels garantis par la Constitution du 17 décembre 1962 ?

Cette interrogation globale se subdivisait en quatre sous-questions techniques précises que le Tribunal Suprême devait successivement trancher :

1. Sur la compétence : Le Tribunal Suprême est-il compétent, dans le cadre d'un recours en annulation dirigé contre une loi, pour contrôler la conformité de celle-ci aux articles 6 et 9 de la Constitution, lesquels ne figurent pas au sein du Titre III de la Charte fondamentale ?
2. Sur le principe d'égalité (article 17) : Le législateur porte-t-il atteinte au principe d'égalité devant la loi en soumettant une société anonyme de monopole à un régime dérogatoire (participation étatique forcée) et en modifiant unilatéralement les conventions passées avec elle, alors même que d'autres sociétés de monopole et d'autres cocontractants demeurent soumis au droit commun ?
3. Sur le droit de propriété (article 24) : L'entrée de l'État au capital d'une société anonyme par création d'actions nouvelles et la nomination d'administrateurs d'État s'analysent-elles, pour la société personne morale elle-même, en une dépossession patrimoniale ou une expropriation de fait soumise aux exigences constitutionnelles d'utilité publique et d'indemnisation préalable ?
4. Sur la liberté d'association (article 30) : Une société commerciale poursuivant un but exclusivement lucratif est-elle recevable et fondée à invoquer à son profit la protection constitutionnelle de la liberté d'association ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter intégralement la requête de la S. B. M., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique d'une grande rigueur formelle, structuré en quatre temps correspondant aux différentes normes constitutionnelles invoquées.

1. L'incompétence rationae materiae à l'égard des dispositions hors du Titre III (Articles 6 et 9)

Abordant en premier lieu les moyens tirés de la violation des articles 6 et 9 de la Constitution, le Tribunal Suprême soulève d'office — ou du moins tranche prioritairement — la question des limites constitutionnelles de sa propre juridiction. Il se fonde expressément sur l'article 90 A de la Constitution de la Principauté. Ce texte fondateur délimite strictement la compétence d'attribution du juge constitutionnel monégasque : le Tribunal Suprême n'est compétent pour statuer en matière constitutionnelle qu'en ce qui concerne les recours (qu'ils soient en annulation, en appréciation de validité ou en indemnité) ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution.

Procédant à une vérification purement topographique du texte constitutionnel, le Tribunal constate que les articles 6 et 9 visés par la requête ne sont pas insérés dans ce Titre III. Sans même examiner la teneur substantielle de ces articles ni la pertinence des griefs que la S. B. M. entendait en tirer, le Tribunal Suprême en déduit mécaniquement et impérativement son incompétence radicale pour se prononcer sur les moyens tirés de leur violation.

2. La relativité du principe d'égalité devant la loi au regard de la spécificité de la S. B. M. (Article 17)

Examinant ensuite le grief tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution, le Tribunal Suprême commence par énoncer le principe directeur gouvernant l'application de cette norme : le principe d'égalité devant la loi « n'est applicable qu'aux personnes physiques ou morales se trouvant dans une situation identique, quant à leurs droits et à leurs obligations ». Par cette formule, le juge consacre d'emblée l'applicabilité des droits du Titre III aux personnes morales, tout en subordonnant l'exigence d'égalité de traitement à une stricte identité de situations juridiques et factuelles.

Dès lors, toute la démonstration du Tribunal consiste à apprécier in concreto la situation de la S. B. M. sous le régime antérieur à la publication de la Loi n° 807. Le juge relève une série d'indices convergents démontrant l'irréductible singularité de la requérante :

• Son objet social et les privilèges dont elle bénéficiait imprimaient à ses activités un « caractère particulier » ;
• Elle jouissait de franchises fiscales ;
• Elle exerçait certains pouvoirs de police (prérogatives de puissance publique tout à fait exorbitantes du droit commun des sociétés commerciales) ;
• Son fonctionnement intérieur était déjà lourdement encadré par l'Exécutif : droit de veto gouvernemental sur l'entrée en fonction des administrateurs élus par l'assemblée générale, approbation gouvernementale requise pour la désignation du Président, du Vice-Président et de l'Administrateur-Délégué, et enfin surveillance et contrôle de sa gestion par un Commissaire du Gouvernement investi de pouvoirs étendus.

De ce faisceau d'éléments, le Tribunal Suprême tire une conclusion logique implacable : la situation de la S. B. M. n'était identique ni à celle des autres sociétés régies par la législation monégasque, ni même à celle des autres sociétés de monopole existant dans la Principauté.

La prémisse d'identité de situation faisant défaut, la conséquence juridique s'impose : « le législateur était en droit de prendre des dispositions spécifiques à l'égard de la requérante ». Enfin, balayant la seconde branche du moyen relative à l'atteinte à la force obligatoire des contrats (Code civil), le Tribunal juge que, compte tenu de cette situation spécifique qui vient d'être précisée, la S. B. M. n'est pas fondée à soutenir, « nonobstant le contrat dont elle se prévaut », que la loi nouvelle violerait l'article 17. La spécificité statutaire et régalienne de la société neutralise ainsi l'argument tiré de l'égalité contractuelle.

3. L'absence de privation du droit de propriété de la personne morale (Article 24)

Sur le terrain de l'article 24 de la Constitution, le Tribunal rappelle d'abord la lettre même du texte constitutionnel : « La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité, établie et versée dans les conditions prévues par la loi ». Il ressort de cette citation que la garantie constitutionnelle (exigence d'utilité publique et de juste indemnité) n'est déclenchée qu'en présence d'une « privation » de propriété.

Pour déterminer si la S. B. M. a subi une telle privation, le Tribunal Suprême procède à une analyse rigoureuse fondée sur la distinction classique du droit des sociétés entre la personne morale elle-même (seule requérante à l'instance) et ses actionnaires, ainsi que sur l'objet réel de la loi. D'une part, le juge se réfère à l'intitulé de la Loi n° 807, qui a pour objet « d'assurer la participation de l'État à la S. B. M. », et affirme que cet objet est, par nature, « exclusif de toute dépossession ». D'autre part, examinant le dispositif légal, le Tribunal constate qu'aucune disposition de la loi ne l'autorise à déclarer que le patrimoine de la S. B. M. ait subi « une amputation quelconque ». Bien au contraire, l'augmentation de capital par création d'actions nouvelles apporte des fonds nouveaux ou modifie la répartition du capital, mais ne soustrait aucun élément d'actif au bilan de la société. Le Tribunal insiste sur la permanence de la personnalité juridique : la S. B. M. « est une personne morale qui conservera jusqu'à sa dissolution tous ses droits sur ce patrimoine dont elle demeure propriétaire ». Cette affirmation réfute directement la thèse de la requérante selon laquelle la loi aurait opéré un transfert de patrimoine à une société nouvelle. En outre, répondant à l'argument selon lequel l'État deviendrait maître du patrimoine social par le jeu des majorités au conseil et à l'assemblée, le Tribunal relève que « la gestion de la S. B. M. reste confiée à des administrateurs, responsables devant elle, devant les associés et devant les tiers ». Le maintien des règles de la responsabilité civile et sociale des mandataires sociaux garantit que le patrimoine social reste affecté à l'objet de la personne morale et n'est pas confisqué par l'État.

Concluant que la société requérante n'était « ni directement, ni indirectement privée de tout ou partie de son droit de propriété », le Tribunal Suprême déclare l'article 24 de la Constitution inapplicable en l'espèce et écarte le moyen comme non fondé.

4. L'inapplicabilité de la liberté d'association aux sociétés commerciales (Article 30)

Enfin, le Tribunal Suprême examine avec une grande concision le moyen tiré de la violation de l'article 30 de la Constitution, qui consacre le principe de la liberté de s'associer. Adoptant pleinement la thèse défendue par le Ministre d'État, la haute juridiction opère une distinction ontologique fondée sur le but poursuivi par le groupement de personnes.

Le Tribunal relève que la S. B. M. est une « Société Commerciale à but exclusivement lucratif ». Or, les associations protégées par l'article 30 constituent, par définition, « des groupements à but désintéressé ». En raison de cette antinomie fondamentale entre la recherche et le partage de bénéfices d'une part, et le caractère désintéressé (non lucratif) d'autre part, une société commerciale n'est juridiquement pas assimilable à une association. Par voie de conséquence, la S. B. M. est privée de la qualité pour invoquer le bénéfice de l'article 30 de la Constitution.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation écartant successivement tous les griefs de la société requérante, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête présentée par la S. B. M. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge de la S. B. M. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Rendue moins de cinq ans après la promulgation de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, la décision *S. B.