Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 mai 1969, n° 27487
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 mai 1969, n° 27487 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1969/05-19-27487))
La maîtrise du temps juridictionnel et la direction de l'instruction constituent les deux piliers fondamentaux de l'office du juge constitutionnel et administratif monégasque. Par sa décision avant dire droit rendue le 19 mai 1969 dans les affaires opposant les sociétés immobilières *Patricia*, *Le Colisée*, *Rocca-Bella* (ainsi qu'un requérant personne physique en la personne du sieur G. P.) au Ministre d'État, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco livre une illustration d'une remarquable rigueur quant à l'interprétation des textes régissant sa propre procédure. Bien que d'apparence concise, conformément à la tradition rédactionnelle des juridictions suprêmes d'inspiration francophone de l'époque, cette décision aborde avec une grande fermeté conceptuelle la distinction entre la volonté des parties de différer le cours du procès et le pouvoir souverain de la juridiction d'ordonner les mesures nécessaires à la manifestation de la vérité.
Le litige s'inscrit dans un contexte propre au droit de l'urbanisme et de la domanialité en Principauté de Monaco, matière particulièrement sensible compte tenu de l'exiguïté du territoire et des enjeux économiques majeurs attachés aux opérations immobilières. Toutefois, l'intérêt premier de cette décision du 19 mai 1969 réside moins dans la substance du droit de l'urbanisme — qui n'est ici abordée que sous l'angle préparatoire d'une mesure d'instruction — que dans la précision chirurgicale avec laquelle le Tribunal Suprême applique l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1964 modifiée sur son organisation et son fonctionnement.
Confrontée à une demande de renvoi d'audience formulée par les parties sur le fondement d'un « intérêt légitime », la Haute Juridiction oppose un refus catégorique tiré de la lettre même des textes, lesquels exigent la démonstration d'un « empêchement légitime ». Pourtant, dans le même mouvement juridictionnel, après avoir ordonné la jonction de plusieurs instances, le Tribunal Suprême décide de ne pas trancher immédiatement le fond du litige. Il ordonne un supplément d'instruction enjoignant au Ministre d'État de produire des éléments factuels et juridiques précis, et sursoit par voie de conséquence à statuer sur d'autres recours connexes. Cette dialectique entre le rejet du renvoi sollicité par les plaideurs et l'ajournement du jugement au fond décidé d'office par le juge met en lumière le caractère éminemment inquisitoire et d'ordre public de la procédure devant le Tribunal Suprême monégasque.
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## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'examen de la décision rendue le 19 mai 1969 ne permet d'appréhender les faits substantiels à l'origine du contentieux qu'à travers le prisme très spécifique de la mesure d'instruction ordonnée par le Tribunal Suprême. La genèse exacte des opérations immobilières projetées ou réalisées par les sociétés requérantes ainsi que la nature précise des décisions administratives individuelles ou réglementaires attaquées demeurent, à ce stade avant dire droit de la procédure, en grande partie implicites (non précisé dans la décision).
Néanmoins, le dispositif de la décision révèle que le cœur du litige matériel s'articule autour de l'application de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3613 du 20 juillet 1966. Plus précisément, la difficulté factuelle et juridique qui retient l'attention de la Haute Juridiction concerne « la situation des hors-lignes dont la cession aux parcelles riveraines est prévue » par ladite disposition réglementaire. La notion d'« hors-ligne » renvoie, dans la terminologie du droit de la voirie et de l'urbanisme, aux parcelles ou fractions de parcelles déclassées ou situées en dehors des nouvelles limites d'alignement de la voie publique, lesquelles ont vocation à être cédées aux propriétaires des fonds riverains afin d'assurer la cohérence parcellaire et l'harmonie des constructions en bordure du domaine public.
Plusieurs acteurs économiques majeurs du secteur immobilier monégasque se trouvent impliqués dans cette configuration complexe :
* La Société civile immobilière (SCI) *Patricia* ;
* La Société anonyme monégasque (SAM) *Le Colisée* ;
* La Société civile immobilière (SCI) *Rocca-Bella*, qui apparaît comme la requérante principale en termes volumétriques puisqu'elle est à l'origine de pas moins de six recours distincts parmi les neuf mentionnés ;
* Une personne physique, désignée dans la décision comme le « sieur G. P. ».
Les conditions exactes dans lesquelles ces propriétaires ou promoteurs riverains ont sollicité, obtenu ou se sont vu refuser la cession de ces « hors-lignes », ou encore les modalités financières et urbanistiques de ces cessions, ne sont pas détaillées dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision). Il apparaît toutefois avec certitude que l'appréciation de la légalité ou de la constitutionnalité des actes pris par l'autorité administrative dépendait étroitement de la situation matérielle et juridique exacte de ces délaissés de voirie ou « hors-lignes » visés par l'Ordonnance Souveraine du 20 juillet 1966.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Sur le plan procédural, le Tribunal Suprême se trouvait saisi d'une série de neuf recours distincts inscrits au rôle de l'audience du 19 mai 1969 et dirigés contre le Ministre d'État de la Principauté de Monaco. La décision procède à une énumération rigoureuse de ces instances, qu'elle divise implicitement en deux groupes distincts selon leur lien de rattachement direct ou connexe à la question des « hors-lignes ».
Le premier groupe de requêtes comprend six recours :
* Le recours n° 1 introduit par la Société civile immobilière *Patricia* ;
* Le recours n° 2 introduit par la Société anonyme monégasque *Le Colisée* ;
* Les recours n° 3, n° 4, n° 5 et n° 6, tous quatre introduits par la Société civile immobilière *Rocca-Bella*.
Le second groupe de requêtes, identifié dans la dernière partie du dispositif, rassemble trois autres recours :
* Le recours n° 7 introduit par la Société civile immobilière *Rocca-Bella* ;
* Le recours n° 8 introduit par le sieur G. P. ;
* Le recours n° 9 également introduit par la Société civile immobilière *Rocca-Bella*.
La nature exacte des conclusions au fond (annulation pour excès de pouvoir, indemnisation, appréciation de validité) contenues dans ces neuf requêtes introductives d'instance n'est pas exposée dans la décision (non précisé dans la décision). En effet, un incident procédural majeur est venu se greffer sur l'examen de ces affaires lors de l'audience du 19 mai 1969.
Les affaires ayant été régulièrement fixées au rôle de cette audience dans le respect des délais réglementaires, les parties — représentées à la barre par leurs conseils respectifs, Maître Bore et Maître George (sans que la décision ne précise lequel de ces avocats représentait les requérants ou l'État) — ont déposé des conclusions formelles « à fin de renvoi » concernant les recours numérotés de 1 à 6. Pour justifier leur demande tendant à ce que l'examen des affaires soit reporté à une audience ultérieure, les parties ont fait valoir l'existence d'un « intérêt légitime ». La teneur matérielle de cet intérêt légitime allégué (négociations transactionnelles en cours, attente d'une décision administrative parallèle, difficultés de communication de pièces de dernière minute) n'est aucunement divulguée par le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision).
Par ailleurs, conformément aux règles gouvernant la procédure devant le Tribunal Suprême, le Procureur Général a été entendu en ses conclusions lors de cette même audience, bien que le sens de ses réquisitions — tant sur la demande de renvoi que sur l'opportunité d'une mesure d'instruction — ne soit pas relaté dans le corps de la décision (non précisé dans la décision).
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## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La configuration procédurale singulière de l'audience du 19 mai 1969 soumettait au Tribunal Suprême une double interrogation juridique, touchant tant au droit processuel strict qu'à l'exercice de ses pouvoirs d'instruction.
En premier lieu, la Haute Juridiction devait résoudre une question d'interprétation textuelle relative à la police de l'audience et à la maîtrise du rôle : **l'invocation par les parties d'un simple « intérêt légitime » suffit-elle à justifier le renvoi à une audience ultérieure d'une affaire régulièrement fixée au rôle du Tribunal Suprême, lorsque les parties sont dûment représentées à la barre par leurs avocats, au regard des exigences de l'article 30 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1964 modifiée ?**
En second lieu, une fois l'obstacle de la demande de renvoi franchi et la juridiction saisie de l'examen des requêtes inscrites au rôle, se posait la question de l'état d'avancement de l'instruction et de la gestion d'un contentieux sériel : **comment le Tribunal Suprême doit-il articuler ses pouvoirs de jonction, d'instruction d'office et de sursis ou de renvoi pour connexité lorsque les éléments versés aux débats relativement à l'application d'une Ordonnance Souveraine (en l'occurrence l'article 4 de l'Ordonnance n° 3613 du 20 juillet 1966) s'avèrent insuffisants pour permettre la manifestation de la vérité et le jugement au fond des recours principaux et des recours connexes ?**
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps nettement distincts, reflétant la dualité des problématiques posées : d'une part, le traitement rigoureux des conclusions à fin de renvoi ; d'autre part, la prise en main souveraine du calendrier procédural par le jeu combiné de la jonction, du supplément d'instruction avant dire droit et du renvoi pour connexité.
#### 1. Le rejet strict de la demande de renvoi : la distinction cardinale entre « intérêt légitime » et « empêchement légitime »
Pour écarter les conclusions à fin de renvoi présentées dans les affaires n° 1 à 6, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme juridique d'une grande classicité, fondé sur les articles 23, 29 et surtout 30 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1964 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.
Le juge commence par verrouiller les prémisses procédurales de la tenue de l'audience par deux constats factuels incontestables :
* Premièrement, il relève « que l'affaire a été fixée à la date de ce jour dans les délais réglementaires ». Ce faisant, il purge toute contestation potentielle relative à une éventuelle précipitation dans l'audiencement ou au non-respect des délais de convocation et de préparation de la défense prévus par les textes (notamment les articles 23 et 29 visés en tête de la décision).
* Deuxièmement, il constate « que les parties sont présentes en la personne de leurs avocats ». La présence effective à la barre de Maître Bore et de Maître George démontre matériellement que les plaideurs sont représentés et en mesure de faire valoir leurs observations orales devant la juridiction.
C'est sur le terrain de la qualification juridique du motif de renvoi que le Tribunal Suprême porte l'estocade. Il observe que les parties fondent leur demande sur l'existence d'un « intérêt légitime ». Or, confrontant cette prétention à la lettre de l'article 30 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1964, le Tribunal rappelle que le renvoi ne peut être décidé par lui « qu'en cas d' "empêchement légitime" ».
L'opposition sémantique et conceptuelle mise en exergue par les guillemets utilisés dans la motivation même de l'arrêt est fondamentale :
* L'**intérêt légitime** relève de l'opportunité, de la stratégie procédurale ou de la convenance des parties (même respectable et dénuée d'intention dilatoire). Il traduit un souhait, un avantage espéré du report de l'audience.
* L'**empêchement légitime**, à l'inverse, renvoie à une impossibilité matérielle ou juridique d'ordre quasi-irrésistible (telle que la maladie grave de l'avocat non substituable, un cas de force majeure empêchant le déplacement ou la production d'un acte essentiel dans les délais).
Dès lors que l'audience a été régulièrement fixée et que les avocats sont physiquement présents à la barre, l'existence d'un empêchement se trouve factuellement démentie, et la simple allégation d'un intérêt au report est juridiquement inopérante. Le Tribunal Suprême en déduit logiquement « qu'en conséquence il n'y a pas lieu à renvoi ».
#### 2. La maîtrise souveraine de l'instruction : jonction, mesure avant dire droit et renvoi pour connexité
Ayant refusé de se dessaisir temporairement du dossier à la demande des parties, le Tribunal Suprême aborde l'examen des requêtes inscrites au rôle et déploie toute la palette de ses pouvoirs de direction du procès.
Tout d'abord, visant l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1964, la Haute Juridiction « ordonne la jonction des procédures » concernant les six premiers recours (SCI *Patricia*, SAM *Le Colisée*, et les quatre premiers recours de la SCI *Rocca-Bella*). Bien que la motivation de cette jonction soit implicite, elle découle à l'évidence de l'identité de la question de droit et de fait qui les traverse toutes, à savoir le sort des « hors-lignes » régis par l'Ordonnance Souveraine du 20 juillet 1966.
Ensuite, « statuant avant dire droit », le Tribunal Suprême estime « qu'en l'état de la procédure [il] a besoin d'un complément d'instruction qu'il juge utile à la manifestation de la vérité ». Cette formule consacrée témoigne du caractère inquisitoire de la procédure administrative et constitutionnelle monégasque : le juge n'est pas le spectateur passif des preuves apportées par les parties ; s'il s'estime insuffisamment éclairé pour rendre une justice conforme à la vérité matérielle et juridique, il lui appartient d'exiger la production des éléments manquants. En l'espèce, la charge de cette production est imposée à l'autorité administrative défenderesse : le Ministre d'État se voit impartir un délai impératif de trois mois pour soumettre au Tribunal « une information précise sur la situation des hors-lignes dont la cession aux parcelles riveraines est prévue par l'article quatre de l'Ordonnance Souveraine numéro trois mille six cent treize du vingt juillet mil neuf cent soixante-six ».
Enfin, le Tribunal Suprême tire les conséquences logiques de cette mesure d'instruction sur le second groupe de requêtes inscrites au rôle du même jour (les recours n° 7 et n° 9 de la SCI *Rocca-Bella* et le recours n° 8 du sieur G. P.). Relevant que ces trois affaires présentent « un lien de connexité avec les présents recours » (les recours n° 1 à 6), le Tribunal décide que leur jugement est, « par voie de conséquence », renvoyé après l'accomplissement des mesures d'instruction ordonnées.
On mesure ici toute la subtilité — voire le paradoxe apparent — de la décision : le Tribunal Suprême refuse le renvoi d'audience demandé par les parties sur le fondement de l'article 30, mais finit par différer le jugement au fond de l'ensemble des neuf recours (les six premiers par le biais d'un avant dire droit de trois mois, les trois derniers par un renvoi après instruction pour cause de connexité). La différence est toutefois capitale en droit processuel : le report ne résulte pas du bon vouloir des plaideurs, mais d'une décision juridictionnelle souveraine qui fait progresser le litige en contraignant l'Administration à livrer des informations précises dans un délai déterminé.
### C. Le dispositif
Le dispositif de la décision du 19 mai 1969, particulièrement structuré, mérite d'être reproduit intégralement :
> « DÉCIDE :
> les conclusions à fin de renvoi présentées par les parties sont rejetées ;
> Le Ministre d'État devra soumettre au Tribunal Suprême, à l'appui des recours sus-énumérées : numéro un Société civile immobilière PATRICIA, numéro deux Société anonyme monégasque LE COLISEE, numéro trois Société civile immobilière ROCCA-BELLA, numéro quatre Société civile immobilière ROCCA-BELLA, numéro cinq : Société civile immobilière ROCCA-BELLA, numéro six, Société civile immobilière ROCCA-BELLA, dans le délai de trois mois, une information précise sur la situation des hors-lignes dont la cession aux parcelles riveraines est prévue par l'article quatre de l'Ordonnance Souveraine numéro trois mille six cent treize du vingt juillet mil neuf cent soixante-six ;
> Par voie de conséquence, le jugement des recours sus-énumérés : numéro sept Société civile immobilière ROCCA-BELLA, numéro huit sieur G. P., et numéro neuf Société civile immobilière ROCCA-BELLA présentant un lien de connexité avec les présents recours est renvoyé après l'accomplissement des mesures d'instruction ci-dessus décidées ;
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
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## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 19 mai 1969 par le Tribunal Suprême occupe une place de premier plan dans la construction du droit processuel monégasque, d'autant plus qu'elle intervient quelques années seulement après la promulgation de la Constitution du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1964 qui a refondé l'organisation et le fonctionnement de la Haute Juridiction. En statuant ainsi, le Tribunal Suprême pose les jalons d'une jurisprudence ferme quant à l'autonomie de la procédure publique par rapport aux conceptions privatistes du procès.
#### 1. L'affirmation du caractère d'ordre public du déroulement de l'instance devant le Tribunal Suprême
Dans les procédures civiles traditionnelles d'inspiration libérale, l'adage selon lequel le procès est « la chose des parties » a longtemps conduit les juridictions judiciaires à faire preuve d'une grande souplesse face aux demandes conjointes ou concordantes de renvoi formulées par les avocats. Lorsque les conseils des deux bords s'accordent sur l'existence d'un « intérêt légitime » à ne pas plaider immédiatement, le juge civil s'incline fréquemment.
À l'exact opposé de cette pratique, la décision *Sociétés Patricia, Le Colisée, Rocca-Bella* affirme avec force que devant le Tribunal Suprême de Monaco, le cours de la justice est d'ordre public. En visant les articles 23, 29 et 30 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1964, la Haute Juridiction rappelle que la procédure qui s'applique devant elle est essentiellement écrite et dirigée par le Président et le Tribunal lui-même. Une fois que l'instruction écrite préalable est close et que l'affaire a été inscrite au rôle et fixée à une audience dans le respect des délais réglementaires, les parties perdent toute maîtrise sur le calendrier juridictionnel.
La lecture littérale et restrictive de l'article 30 (« empêchement légitime » contre « intérêt légitime ») érige une barrière infranchissable contre les manœuvres dilatoires ou même contre les simples accords procéduraux de convenance entre les plaideurs et l'Administration. Le vocable utilisé dans la décision (« les parties invoquent », « présentées par les parties ») laisse d'ailleurs entendre que la demande de renvoi n'était pas nécessairement combattue par la partie adverse, voire qu'elle faisait l'objet d'un consensus entre les avocats présents à la barre. En rejetant néanmoins ces conclusions, le Tribunal Suprême signifie que même l'accord des parties ne saurait lier le juge ni tenir en échec les prévisions restrictives de l'article 30 de l'Ordonnance de 1964.
Cette rigueur s'inscrit dans la droite ligne de la tradition du droit public français, dont le droit administratif monégasque est historiquement proche (les membres du Tribunal Suprême étant d'ailleurs fréquemment issus des hautes juridictions françaises, telles que le Conseil d'État ou la Cour de cassation). En content