Tribunal Suprême de Monaco, 04 février 1970, n° 27488

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 février 1970, n° 27488 (Lire sur source officielle)

Le contentieux de l’excès de pouvoir devant le juge administratif et constitutionnel monégasque offre un terrain d'observation privilégié des règles gouvernant la recevabilité des recours introduits par les personnes morales, et plus spécifiquement par les ordres professionnels. Bien que la finalité première du recours pour excès de pouvoir soit d’assurer le respect de la légalité objective par les autorités administratives, l’accès au prétoire demeure subordonné au respect d’exigences procédurales strictes tenant à la qualité pour agir des représentants légaux ou statutaires de ces groupements. La décision rendue le 4 février 1970 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit au cœur de cette problématique, en opposant la rigueur des conditions de représentation en justice d’un ordre professionnel à la volonté de ce dernier de remettre en cause une autorisation administrative individuelle d’exercice délivrée dix années plus tôt.

Dans cette affaire, le litige opposait la présidence de l'Ordre des architectes de la Principauté de Monaco à l'autorité ministérielle ainsi qu'à un professionnel bénéficiaire d'une autorisation d'exercer. Si le fond du dossier soulevait d'importantes questions relatives à la reconnaissance des diplômes d'ingénieur pour l'accès à la profession réglementée d'architecte et à la théorie du retrait des actes administratifs individuels créateurs de droits que l'on prétendait obtenus par surprise ou erreur, le Tribunal Suprême ne s'est pas engagé sur ce terrain substantiel. Arrêtant son examen au stade liminaire de la recevabilité, la Haute Juridiction a tranché le litige par le prisme exclusif de la procédure contentieuse administrative. En accueillant l'intervention volontaire du bénéficiaire de l'acte attaqué et en faisant droit à l'une des fins de non-recevoir soulevées par ce dernier, le juge suprême monégasque consacre avec fermeté l'obligation, pour le président d'un ordre professionnel, de justifier d'une habilitation spéciale et expresse de son organe délibérant pour ester en justice, distincte de la simple autorisation de former un recours administratif préalable.

L'étude approfondie de cette décision commande d'examiner, dans un premier temps, le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine de la juridiction suprême (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par le Tribunal (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt majeur (III).

I. Le contexte factuel et procédural

La genèse de ce contentieux met en lumière les tensions pouvant résulter de la vérification tardive des titres et diplômes requis pour l'accès à une profession réglementée dans la Principauté (A), lesquelles ont donné lieu à des échanges procéduraux particulièrement denses devant le Tribunal Suprême (B).

A. Les faits à l'origine du litige

Par un arrêté ministériel en date du 2 mars 1959, le sieur M. C. (également désigné dans le corps de la décision sous l'identité de sieur C. M.) a été officiellement autorisé par le Ministre d'État à exercer la profession d'architecte sur le territoire de la Principauté de Monaco. Cette autorisation administrative individuelle lui a permis d'intégrer la profession et d'être inscrit au tableau de l'Ordre des architectes.

Toutefois, près d'une décennie après la délivrance de cette autorisation, le Conseil de l'Ordre des architectes de la Principauté a estimé que l'arrêté ministériel du 2 mars 1959 avait été pris dans des conditions irrégulières, considérant qu'il avait été « surpris tant à la bonne foi de l'Ordre des architectes, que de celle de Monsieur le Ministre d'État ». Au soutien de cette appréciation, les instances ordinales ont relevé que le sieur M. C. n'était pas titulaire d'un diplôme d'études supérieures d'architecture conférant aux ressortissants du pays de délivrance le droit d'exercer la profession d'architecte. En réalité, l'intéressé détenait uniquement un diplôme d'ingénieur des arts et manufactures, délivré en 1953 par l'École Centrale des arts et manufactures de Paris.

Or, selon l'analyse développée par la présidence de l'Ordre, les textes applicables — à savoir un arrêté du 6 janvier 1942, ultérieurement modifié par un arrêté du 17 août 1960 — n'autorisaient à porter le titre d'architecte et à être inscrits à l'Ordre que « les anciens élèves de l'École Centrale des arts et manufactures, qui ont obtenu entre le premier juillet mil neuf cent vingt-quatre et le premier septembre mil neuf cent trente-neuf, le diplôme de constructeur et qui n'ont pas payé patente d'entrepreneur, ni apporté leur concours à une entreprise ». Ayant obtenu son diplôme d'ingénieur en 1953, soit postérieurement à la période transitoire de référence fermée le 1er septembre 1939, le sieur M. C. ne remplissait pas, selon l'Ordre, les conditions légales et réglementaires pour bénéficier de cette dérogation.

Fort de ce constat, le sieur M. R., agissant en qualité de Président de l'Ordre des architectes de la Principauté de Monaco (fonction à laquelle il avait été élu le 2 février 1961), a été habilité par le Conseil de l'Ordre à entreprendre une démarche auprès de l'autorité administrative. Le 31 octobre 1968, il a ainsi adressé au Ministre d'État une demande formelle tendant à ce qu'il soit procédé à la « rétractation » (au retrait) de l'arrêté ministériel d'autorisation du 2 mars 1959. Le Ministre d'État ayant gardé le silence pendant une durée de quatre mois sur cette réclamation, une décision implicite de rejet est née, cristallisant le litige et ouvrant la voie à la phase contentieuse.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le 25 avril 1969, le sieur M. R., se présentant en sa qualité de Président de l'Ordre des architectes de la Principauté, a déposé une requête devant le Tribunal Suprême. Ses conclusions tendaient à l'annulation de l'arrêté ministériel du 2 mars 1959 autorisant le sieur M. C. à exercer la profession d'architecte (plus exactement, ainsi que le précisera le Tribunal dans ses motifs, le recours visait la décision implicite de rejet résultant du silence gardé pendant plus de quatre mois par le Ministre d'État sur la demande du 31 octobre 1968 tendant au retrait dudit arrêté), ainsi qu'à la condamnation du Gouvernement princier aux entiers dépens.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires et à l'entrée en scène du bénéficiaire de l'acte attaqué :

1. La défense de l'Administration (contre-requête du 13 juin 1969) : Le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête en opposant la forclusion tirée de l'expiration du délai de recours contentieux. S'appuyant explicitement sur les principes dégagés par la jurisprudence du Conseil d'État français, le Ministre d'État a rappelé que les décisions administratives non réglementaires sont créatrices de droits acquis et ne peuvent plus être rapportées par l'Administration une fois le délai de recours contentieux expiré. Si une dérogation existe pour les décisions obtenues par des manœuvres ou des procédés frauduleux, lesquelles peuvent être rapportées sans condition de délai, l'autorité ministérielle a soutenu qu'aucun agissement de cette nature ne pouvait être imputé au sieur M. C., qui n'avait jamais fait état d'un titre ou d'un diplôme qu'il ne possédait pas. L'arrêté du 2 mars 1959 étant ainsi devenu définitif, le Ministre d'État demandait en outre la publication de la décision à intervenir au Journal de Monaco et la condamnation de l'Ordre des architectes aux dépens.

2. L'intervention volontaire du bénéficiaire de l'acte (requête en intervention du 19 juin 1969) : Représenté par Maître Marquilly, avocat-défenseur, et plaidant par Maître Boulloche, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, le sieur M. C. a présenté une requête en intervention tendant aux mêmes fins que la contre-requête ministérielle.

   • Sur la recevabilité de sa propre intervention, il faisait valoir son intérêt évident au maintien de la décision attaquée.
   • Sur la recevabilité de la requête principale, il soulevait une double fin de non-recevoir décisive : d'une part, le sieur M. R. ne justifiait pas avoir été investi depuis moins de trois ans dans ses fonctions de Président de l'Ordre à la date d'introduction de sa requête le 25 avril 1969 ; d'autre part, il ne justifiait d'aucune délibération du Conseil de l'Ordre l'autorisant spécialement à ester en justice devant le Tribunal Suprême.
   • Sur le fond, outre son adhésion aux arguments du Ministre d'État concernant l'absence de fraude et l'intangibilité des droits acquis, l'intervenant soutenait qu'en France, le Conseil supérieur de l'Ordre des architectes s'était toujours réservé le droit d'inscrire au tableau des candidats dépourvus du diplôme d'architecte mais titulaires du diplôme d'ingénieur-constructeur de l'École Centrale obtenu en dehors de la période 1924-1939. De surcroît, il arguait que la loi monégasque du 20 juin 1950 exigeait seulement des candidats qu'ils aient « entrepris des études d'architecture ».

À l'audience, après le rapport de Monsieur Marcel Lachaze, Membre du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Maîtres Defrenois, George et Boulloche, et les conclusions du Procureur Général, l'affaire a été mise en délibéré pour être jugée conformément à la loi.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Saisi d'un litige mêlant d'épineuses questions de fond relatives au retrait des actes administratifs et des contestations formelles touchant à la régularité de sa saisine, le Tribunal Suprême a circonscrit son office aux questions préalables de recevabilité (A), développant une motivation rigoureuse fondée sur les textes régissant l'Ordre des architectes (B), laquelle aboutit à un dispositif de rejet intégral de la requête initiale (C).

A. Le problème juridique posé

La présence de moyens de fond (retrait d'un acte créateur de droits, notion de manœuvres frauduleuses, équivalence des diplômes d'ingénieur et d'architecte) et de moyens de forme (intervention, qualité pour agir du requérant) imposait au Tribunal Suprême de respecter l'ordre logique d'examen des questions contentieuses. Dès lors qu'une fin de non-recevoir est soulevée et s'avère fondée, le juge de l'excès de pouvoir est tenu de rejeter la requête comme irrecevable sans pouvoir examiner le bien-fondé des prétentions des parties.

Le problème juridique soumis à la Haute Juridiction se décomposait ainsi en deux questions procédurales étroitement imbriquées :

En premier lieu, le bénéficiaire d'une autorisation administrative individuelle d'exercer une profession réglementée est-il recevable à former une intervention volontaire en défense dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le refus du Ministre d'État de retirer ladite autorisation, et a-t-il qualité, à ce titre, pour opposer des fins de non-recevoir à la requête principale que l'Administration n'avait pas elle-même soulevées ?

En second lieu, et à titre principal, le Président de l'Ordre des architectes de la Principauté de Monaco a-t-il qualité pour déférer au Tribunal Suprême une décision administrative au nom de l'Ordre sur le seul fondement de ses fonctions présidentielles ou d'une habilitation du Conseil de l'Ordre à former un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État, ou doit-il impérativement justifier d'une délibération spéciale du Conseil de l'Ordre l'autorisant expressément à ester en justice devant la juridiction suprême conformément à l'article 19 de l'Ordonnance-loi du 24 mars 1942 ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à ces interrogations, le Tribunal Suprême vise en premier lieu les textes fondamentaux gouvernant sa compétence et la matière litigieuse : l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 (notamment son article 90), l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, ainsi que l'Ordonnance-loi du 24 mars 1942 modifiée, réglementant le titre et la profession d'architecte et instituant l'Ordre des Architectes dans la Principauté.

Le raisonnement de la juridiction se déploie ensuite en quatre temps distincts, marqués par une grande économie de moyens et une précision technique remarquable.

1. L'admission libérale et logique de l'intervention en défense

S'agissant de la recevabilité de l'intervention du sieur M. C., le Tribunal Suprême procède par une affirmation concise mais décisive : « Considérant que le sieur M. C. a intérêt au maintien de la décision attaquée ; que par suite, son intervention doit être admise ». Le juge applique ici le critère classique de l'intérêt conservatoire en matière d'intervention en défense dans le contentieux de l'annulation. L'objet du recours du Président de l'Ordre étant d'obtenir l'annulation du refus de retirer l'arrêté du 2 mars 1959 — et, par voie de conséquence, de priver le sieur M. C. du droit d'exercer sa profession d'architecte à Monaco —, l'intéressé justifiait d'un intérêt direct, personnel et certain au maintien de l'acte attaqué. Cette admission confère à l'intervenant la qualité de partie à l'instance, lui permettant de soulever des moyens propres, et notamment des fins de non-recevoir que le Ministre d'État (qui s'était concentré sur la tardiveté du recours au regard de la théorie du retrait) avait omis d'invoquer dans sa contre-requête initiale.

2. L'accueil de la fin de non-recevoir tirée du défaut d'autorisation d'ester en justice

Abordant la recevabilité de la requête principale du sieur R., le Tribunal Suprême relève que l'intervenant lui oppose une « double fin de non-recevoir ». La première branche contestait l'investiture légale du sieur R. en tant que Président de l'Ordre (au motif qu'élu le 2 février 1961, son mandat de trois ans aurait expiré avant l'introduction de la requête le 25 avril 1969). La seconde branche tirait argument de l'absence d'autorisation d'ester en justice délivrée par le Conseil de l'Ordre.

Faisant application de la technique de l'économie de moyens, le Tribunal choisit de ne pas trancher définitivement la question de la péremption du mandat présidentiel, en utilisant une formule concessive classique : « Considérant qu'en admettant même que lorsqu'il a introduit son recours devant le Tribunal Suprême, le sieur R., élu Président de l'Ordre, le deux février mil neuf cent soixante et un ait pu être regardé comme maintenu dans l'exercice desdites fonctions... ». Cette réserve permet au juge d'aller directement au cœur du second vice procédural, lequel est rédhibitoire.

En effet, le Tribunal constate que le requérant « ne justifie d'aucune délibération du Conseil de l'Ordre l'autorisant, conformément à l'article 19 de l'Ordonnance-loi du vingt-quatre mars mil neuf cent quarante-deux, à déférer au Tribunal Suprême, la décision implicite de rejet résultant du silence gardé pendant plus de quatre mois par le Ministre d'État sur sa demande tendant au retrait de l'arrêté du deux mars mil neuf cent cinquante-neuf ».

3. La distinction stricte entre habilitation administrative et habilitation juridictionnelle

L'apport majeur de la motivation réside dans la distinction opérée par le Tribunal Suprême quant à la portée de l'habilitation dont disposait effectivement le Président de l'Ordre. L'instruction du dossier révélait que le Conseil de l'Ordre n'était pas resté totalement inactif, puisqu'il avait bel et bien mandaté son Président pour agir auprès du Gouvernement. Toutefois, le Tribunal relève avec une extrême rigueur « qu'il a seulement été habilité par le Conseil de l'Ordre à adresser au Ministre d'État la demande précitée ».

Aux yeux de la Haute Juridiction, le mandat donné au Président pour former un recours administratif préalable (la demande de retrait adressée au Ministre d'État le 31 octobre 1968) n'emporte nullement, par extension ou par voie de conséquence implicite, l'autorisation de saisir le juge en cas de rejet de cette demande. L'article 19 de l'Ordonnance-loi du 24 mars 1942 exige une délibération spécifique du Conseil de l'Ordre pour engager une action juridictionnelle. Faute d'une telle délibération autorisant spécifiquement la saisine du Tribunal Suprême contre la décision implicite de rejet, la conclusion tombe tel un couperet : « qu'il suit de là, que le sieur R. est sans qualité pour déférer au Tribunal Suprême, la décision attaquée ».

4. La requalification implicite des conclusions et le sort des dépens et de la publication

On notera incidemment que, dans ce même considérant, le Tribunal Suprême redresse avec exactitude l'objet du recours : alors que les visas mentionnaient une requête tendant à annuler directement l'arrêté du 2 mars 1959, les motifs précisent qu'il s'agissait de déférer « la décision implicite de rejet résultant du silence gardé pendant plus de quatre mois par le Ministre d'État sur sa demande tendant au retrait de l'arrêté du deux mars mil neuf cent cinquante-neuf ».

Enfin, tirant les conséquences de cette irrecevabilité manifeste liée au défaut de qualité du représentant, le Tribunal met les dépens à la charge personnelle du « sieur R. » (« dans les circonstances de l'affaire »), et non à la charge de l'Ordre des architectes (contrairement à ce qu'avait demandé le Ministre d'État), puisque, par hypothèse, le sieur R. avait agi sans mandat valable de la personne morale. En outre, faisant application de l'article 37 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, le Tribunal ordonne la publication par extrait de sa décision au Journal de Monaco.

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : L'intervention du sieur C. M. est admise ; La requête du sieur R. est rejetée ; Le sieur R. supportera les dépens ; La présente décision sera publiée par extrait, au Journal de Monaco, aux diligences du Greffe Général. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

Bien qu'elle n'ait pas tranché le débat de fond relatif aux conditions de diplôme des architectes et au régime du retrait des actes administratifs, la décision du 4 février 1970 revêt une importance capitale en droit processuel administratif monégasque. Elle s'inscrit dans une tradition jurisprudentielle exigeante quant à la représentation des personnes morales (A) et délivre des enseignements pratiques fondamentaux pour les praticiens du contentieux devant le Tribunal Suprême (B).

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et