Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1971, n° 27491

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1971, n° 27491 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 3 février 1971 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la législation monégasque relative aux loyers et à la gestion du parc immobilier, et plus spécifiquement sous l'empire de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Le litige oppose un propriétaire immobilier, le sieur B., à l'Administration monégasque, représentée par le Ministre d'État, au sujet des démarches administratives entourant la restructuration matérielle d'un bien immobilier et les obligations déclaratives y afférentes.

Le sieur B., propriétaire d'un appartement, nourrissait le projet de procéder à la division matérielle de ce bien en deux appartements distincts. Cette opération projetée soulevait, dans l'esprit du propriétaire, deux séries de préoccupations administratives à l'égard du Service du Logement : d'une part, l'obtention supposée nécessaire d'une autorisation administrative préalable pour diviser le lot ; d'autre part, l'articulation de ces travaux de division avec l'obligation légale de déclaration de vacance de l'appartement, telle que prévue par les dispositions de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959.

Des échanges épistolaires se sont noués entre l'administré et le Service du Logement au cours de l'année 1969. Le Service du Logement a adressé deux courriers au sieur B., respectivement en date du 7 août 1969 et du 4 septembre 1969 (étant précisé que le corps des motifs de la décision mentionne par une erreur purement matérielle de plume la date du « 4 septembre 1939 », tandis que les visas de la réplique et de la duplique établissent avec certitude l'année « mil neuf cent soixante-neuf »). Selon la lecture qu'en fera ultérieurement le requérant, ces correspondances administratives auraient statué sur une demande d'autorisation de division de l'appartement en opposant un refus, et auraient également refusé de retarder la déclaration de vacance en considération du projet de division envisagé. Le requérant fera d'ailleurs grief à l'Administration d'avoir adopté un comportement l'induisant en erreur sur la nécessité même d'une telle autorisation afin de le conduire à effectuer une déclaration immédiate de vacance et de le faire renoncer à son projet immobilier, comportement qui aurait été aggravé par le dépôt d'une plainte contre lui (les circonstances exactes et les suites de cette plainte n'étant pas précisées dans la décision).

À la suite de ces premiers échanges, le sieur B. a adressé au Service du Logement une lettre datée du 22 octobre 1969. Aux termes des constatations souveraines opérées par le Tribunal Suprême, le propriétaire s'est borné, dans cette correspondance, à communiquer à l'Administration ses intentions concernant tant la division de son appartement que la déclaration de vacance prévue par l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, sans toutefois solliciter de l'autorité administrative le prononcé d'une quelconque décision.

L'Administration ayant gardé le silence à la suite de la réception de cette lettre du 22 octobre 1969, le sieur B. a interprété cette absence de réponse comme la naissance d'une décision administrative implicite de rejet, lui refusant l'autorisation de diviser son bien immobilier. C'est dans ces circonstances que le litige a été porté devant la juridiction suprême monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

L'instance devant le Tribunal Suprême s'est déroulée selon la procédure écrite et contradictoire régie par l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, modifiée. L'examen minutieux des quatre mémoires échangés (requête, contre-requête, réplique et duplique) est ici fondamental, car la mutation radicale de l'objet du litige en cours d'instance constitue le cœur même de la problématique procédurale tranchée par le juge.

Par une requête introductive d'instance déposée le 14 avril 1970, le sieur B. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation de la décision implicite du Service du Logement lui refusant l'autorisation de diviser son appartement en deux unités, autorisation qu'il affirmait avoir sollicitée par sa lettre du 22 octobre 1969. Le requérant demandait en outre au Tribunal d'accorder lui-même l'autorisation sollicitée et de condamner l'Administration aux dépens. Au soutien de sa requête, il faisait valoir qu'un tel refus d'autorisation ne pouvait légalement s'inspirer que des considérations d'utilité publique qui constituent le but et la raison d'être de la législation des loyers.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 8 juin 1970, concluant au rejet de la requête comme étant entachée d'une double irrecevabilité. En premier lieu, et à titre principal, l'Administration soutenait que le recours était dépourvu d'objet faute d'être dirigé contre une décision faisant grief au requérant. Pour étayer cette fin de non-recevoir, le Ministre d'État révélait un élément juridique déterminant : d'une part, dans sa lettre du 22 octobre 1969, l'administré s'était borné à informer l'Administration de ses intentions ; d'autre part, et au surplus, le propriétaire n'était légalement assujetti à aucune autorisation administrative pour procéder à la division de son appartement. En second lieu, et à titre subsidiaire, la contre-requête soulevait l'irrecevabilité du recours pour défaut de motivation en droit, en violation des exigences prescrites par l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, modifiée. Le Ministre d'État concluait enfin à la condamnation du requérant aux entiers dépens ainsi qu'à la publication de la décision à intervenir au « Journal de Monaco ».

Prenant acte des affirmations contenues dans la contre-requête — et tout particulièrement de l'aveu de l'Administration selon lequel la division d'un appartement n'était soumise à aucune autorisation préalable —, le sieur B. a déposé une réplique le 29 juin 1970 par laquelle il a profondément modifié ses demandes initiales. Ce mémoire en réplique s'articulait autour de trois chefs de conclusions distincts :

• Premièrement, le requérant demandait désormais l'annulation pour excès de pouvoir des décisions explicites du Service du Logement contenues dans les lettres des 7 août et 4 septembre 1969, en tant qu'elles avaient statué sur une demande d'autorisation de division et l'avaient refusée (alors même qu'une telle opération n'était pas assujettie à autorisation selon les propres déclarations de l'Administration) et en tant qu'elles avaient refusé de retarder la déclaration de vacance au regard du projet envisagé.
• Deuxièmement, il sollicitait l'annulation, « en tant que de besoin », de la décision implicite résultant du silence gardé par le Service du Logement sur sa lettre du 22 octobre 1969, qualifiée désormais de décision confirmant les refus des décisions précédentes.
• Troisièmement, le sieur B. formait un recours de plein contentieux fondé sur la faute de service de l'Administration. Il reprochait aux services de l'État de l'avoir induit en erreur sur la nécessité d'une autorisation dans le but de le contraindre à une déclaration immédiate de vacance et de le faire renoncer à son projet, grief aggravé par la plainte déposée à son encontre. En conséquence, il demandait la condamnation du Ministre d'État à lui verser la somme de cinq mille francs à titre de dommages-intérêts, outre les dépens et la publication de l'arrêt au « Journal de Monaco » aux frais de l'État.

Face à cette reconfiguration complète du litige, le Ministre d'État a déposé une duplique le 3 août 1970. Persistant dans ses conclusions initiales, il a soulevé un faisceau de fins de non-recevoir à l'encontre des nouvelles conclusions présentées dans la réplique (que la duplique désigne parfois par erreur matérielle comme les « nouvelles conclusions de la duplique ») :

1. Ces conclusions nouvelles étaient irrecevables en tant qu'elles venaient se greffer sur un recours initial lui-même irrecevable.
2. Si elles devaient être analysées comme valant requête introductive d'instance autonome, elles se heurtaient à la forclusion pour tardiveté : aucun recours gracieux ou hiérarchique n'avait prorogé le délai de recours contentieux contre les décisions des 7 août et 4 septembre 1969, la lettre du 22 octobre 1969 ne présentant nullement les caractères d'un tel recours gracieux.
3. L'introduction de demandes nouvelles au stade de la réplique violait l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 ainsi que le principe général des droits de la défense, en raccourcissant indûment le déroulement de la procédure écrite au détriment du défendeur.
4. Enfin, s'agissant de la demande indemnitaire, elle était irrecevable au regard des dispositions combinées de l'article 90 B 1° de la Constitution et de l'article 35 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984, lesquelles subordonnent l'examen par le Tribunal Suprême d'une demande en dommages-intérêts à la condition que soit prononcée l'annulation des décisions administratives attaquées.

À l'audience, après la lecture du rapport par Monsieur Paul Reuter, Membre du Tribunal Suprême, les observations orales ont été présentées par Maître Hélène Marquilly, avocat-défenseur, et Maître G. H. George, avocat au Conseil d'État français et à la Cour de Cassation, suivies des conclusions du Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La décision commentée soumettait à l'examen du Tribunal Suprême deux questions fondamentales de droit processuel administratif, touchant aux conditions d'accès au juge de l'excès de pouvoir et à l'immutabilité du cadre de l'instance contentieuse :

1. Sur la qualification de l'acte attaqué à titre initial : Le silence gardé par l'Administration à la suite de la réception d'un courrier par lequel un administré se borne à lui faire part de ses intentions, sans formuler de véritable réclamation ni solliciter le prononcé d'une décision, est-il susceptible de faire naître une décision implicite de rejet faisant grief et pouvant, à ce titre, faire l'objet d'un recours en annulation devant le Tribunal Suprême ?
2. Sur le régime procédural des demandes nouvelles en cours d'instance : Un requérant est-il recevable, à l'occasion de son mémoire en réplique, à modifier l'objet initial de sa requête pour diriger son recours en annulation contre des décisions administratives antérieures non visées dans l'acte introductif d'instance et pour adjoindre des conclusions indemnitaires de plein contentieux, au regard tant des règles de délais de recours que du respect des droits de la défense garantis par l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité des prétentions du sieur B., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, scindé en deux temps correspondant exactement à la chronologie des demandes formulées par le requérant : d'abord l'examen de la demande initiale contenue dans la requête du 14 avril 1970, ensuite l'examen des demandes additionnelles et substitutives introduites dans la réplique du 29 juin 1970.

1. L'irrecevabilité de la demande initiale : l'absence de décision administrative faisant grief

Abordant en premier lieu « la validité de la demande tendant à l'annulation de la décision implicite résultant du silence gardé par l'Administration à l'égard de la lettre du 22 octobre 1969 », la Haute Juridiction procède à une qualification juridique de la correspondance adressée par le requérant.

Le juge relève que, par ce courrier, l'administré « s'est borné à communiquer à l'Administration ses intentions en ce qui concerne tant la division de son appartement que la déclaration de vacance prévue par l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, sans solliciter de celle-ci aucune décision ».

De cette constatation factuelle souveraine, le Tribunal tire une conséquence juridique directe quant à la portée du silence administratif : dès lors qu'aucune décision n'était sollicitée par l'administré, l'inertie de l'autorité publique ne pouvait faire naître un acte administratif négatif. Le mécanisme de la décision implicite de rejet, qui est une fiction juridique destinée à éviter que le mutisme de l'Administration ne paralyse le droit au recours juridictionnel, suppose nécessairement, en amont, l'existence d'une véritable demande ou réclamation tendant à ce que l'Administration prenne une mesure déterminée. En l'absence de demande préalable, le silence n'est qu'un simple fait matériel dépourvu de portée juridique.

Le Tribunal Suprême juge ainsi que « le silence de l'Administration ne saurait être regardé, dans ces conditions, comme une décision faisant grief susceptible d'être l'objet d'un recours en annulation ». Faute d'acte attaquable (le recours étant « dépourvu d'objet » selon la formule de la contre-requête que le juge consacre implicitement), la demande en annulation initiale est déclarée irrecevable. On notera qu'en retenant cette fin de non-recevoir radicale tirée de l'inexistence d'une décision faisant grief, le Tribunal Suprême fait l'économie de l'examen du moyen subsidiaire du Ministre d'État tiré du défaut de motivation en droit de la requête initiale, ainsi que de la question de fond relative à l'absence d'obligation légale d'obtenir une autorisation pour diviser un appartement.

2. L'irrecevabilité des demandes nouvelles présentées dans la réplique : la double sanction de la tardiveté et de la violation des droits de la défense

Dans un second temps, le Tribunal Suprême examine conjointement la recevabilité des demandes en annulation dirigées contre les décisions résultant des lettres du Service du Logement des 7 août et 4 septembre 1969, ainsi que la recevabilité de la demande en dommages-intérêts dirigée contre l'Administration.

Pour écarter ces chefs de conclusions présentés pour la première fois dans le mémoire en réplique du 29 juin 1970, le juge suprême oppose deux motifs cumulatifs d'irrecevabilité, dont le second revêt une portée théorique et pratique considérable.

Le premier motif est tiré de la forclusion (tardiveté) : Le Tribunal énonce avec concision que « ces demandes présentées pour la première fois dans la réplique du vingt-neuf juin mil neuf cent soixante-dix, sont tardives ». Bien que le considérant soit rédigé avec une grande sobriété, sa logique sous-jacente s'éclaire parfaitement à la lecture des visas de la duplique : les décisions explicites contenues dans les lettres des 7 août et 4 septembre 1969 n'ayant été attaquées que le 29 juin 1970 (soit près de dix mois plus tard), le délai de recours contentieux était depuis longtemps expiré. Par ailleurs, la lettre du 22 octobre 1969, simple communication d'intentions dépourvue du caractère d'une véritable réclamation ou d'un recours gracieux, n'avait pu conserver ou proroger ce délai. Quant à la requête initiale du 14 avril 1970, étant elle-même irrecevable et dirigée contre un autre objet (le prétendu refus implicite né de la lettre d'octobre), elle n'avait pu interrompre le délai à l'égard des lettres d'août et de septembre 1969.

Le second motif, introduit par la locution « Qu'au surplus », est tiré de la violation des droits de la défense et de l'architecture de l'instruction écrite : Le Tribunal Suprême affirme que la prise en considération de ces demandes nouvelles « porterait atteinte aux droits de la défense, tels qu'ils résultent de l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, modifiée, en ce qu'ils priveraient le défendeur d'articuler sa défense dans une procédure comportant deux pièces écrites ».

Ce motif est particulièrement remarquable. L'organisation de la procédure devant le Tribunal Suprême monégasque repose sur un équilibre strict des échanges écrits : le demandeur dépose une requête suivie d'une réplique (soit deux pièces écrites), et le défendeur répond par une contre-requête suivie d'une duplique (soit également deux pièces écrites). La réplique a pour fonction procédurale de permettre au requérant de répondre aux arguments de la contre-requête, et non d'introduire une instance nouvelle par la formulation de prétentions inédites. Si le requérant était autorisé à présenter des demandes nouvelles au stade de sa réplique (deuxième écrit du demandeur), le Ministre d'État ne disposerait plus que de sa seule duplique (dernier écrit avant la clôture de l'instruction) pour y défendre. Le défendeur serait ainsi privé de la garantie fondamentale instituée par l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 de pouvoir développer ses moyens de défense dans le cadre normal d'une procédure lui assurant deux tours de parole écrite sur chaque chef de demande.

En consacrant ce moyen, le Tribunal Suprême érige la structure binaire des échanges écrits en garantie substantielle des droits de la défense de l'Administration. Là encore, la constatation de la tardiveté et de l'atteinte aux droits de la défense suffit à fermer le prétoire aux conclusions indemnitaires, dispensant le Tribunal de se prononcer explicitement sur l'argument additionnel du Ministre d'État fondé sur les articles 90 B 1° de la Constitution et 35 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 (qui lient la recevabilité du recours en indemnité au prononcé préalable d'une annulation).

C. Le dispositif

Au terme de cette double démonstration, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral des prétentions du requérant dans un dispositif ainsi rédigé :

« DÉCIDE : La requête, ainsi que les demandes nouvelles présentées dans la réplique sont rejetées comme irrecevables ; Les dépens sont mis à la charge du sieur B. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

On observera que si le Ministre d'État dans sa contre-requête, puis le requérant dans sa réplique, avaient tous deux sollicité la publication de la décision à intervenir au « Journal de Monaco », le dispositif ne comporte aucune mention particulière ordonnant une mesure de publicité dérogatoire ou spécifique aux frais d'une partie, se bornant aux formules exécutoires classiques de rejet, de condamnation aux dépens et de transmission d'expédition au Ministre d'État.

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien que rendue sur des questions de pure recevabilité, la décision Sieur B. c/ Ministre d'État du 3 février 1971 présente tous les attributs d'un arrêt de principe du droit du contentieux administratif monégasque. Sa rédaction, marquée par l'influence de la doctrine et de la pratique du droit public français — illustrée ici par la présence, en qualité de rapporteur, du Professeur Paul Reuter, éminent juriste internationaliste et publiciste français siégeant au Tribunal Suprême, ainsi que par l'intervention à la barre d'un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation —, témoigne de la volonté de la juridiction suprême de fixer avec fermeté les canons du procès administratif dans la décennie suivant la promulgation de la Constitution du 17 décembre 19