Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1972, n° 27494

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1972, n° 27494 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L’affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit au cœur des tensions inhérentes à la gestion foncière et immobilière d’un territoire exigu, où les prérogatives du droit de propriété individuelle se heurtent fréquemment aux impératifs de la politique publique du logement. À l'origine du litige se trouve le sieur B., propriétaire d'un appartement de grande surface situé sur le territoire monégasque, relevant alors du secteur locatif protégé, un régime juridique spécifique destiné à garantir le logement de certaines catégories de résidents dits « prioritaires enregistrés ».

Souhaitant procéder à une restructuration substantielle de son bien immobilier, le sieur B. a formé auprès des autorités administratives compétentes une demande d’autorisation aux fins d'effectuer des travaux d'aménagements intérieurs. Ces travaux n'avaient pas une vocation purement esthétique ou d'entretien courant, mais poursuivaient un objectif structurel précis : scinder l'appartement unique existant afin d'en créer deux distincts, de surfaces nécessairement plus réduites.

Il ressort des éléments du débat contentieux que cet appartement avait déjà fait l'objet de litiges antérieurs devant les juridictions de l'ordre judiciaire monégasque. En effet, un tiers s'était précédemment vu refuser par les tribunaux monégasques le droit de bénéficier d'une cession conventionnelle du droit au bail portant sur ce même appartement. Par ailleurs, le contexte législatif était en pleine évolution, puisque venait d'être promulguée la loi n° 887 du 25 juin 1970 (également mentionnée sous le numéro 867 dans les motifs de la décision), texte dont il est précisé qu'il n'était toutefois pas encore applicable à l'appartement en cause au moment des faits.

Saisi de cette demande d'autorisation de travaux immobiliers en vue de la division du lot, le Ministre d'État a, par une décision en date du 25 novembre 1970, opposé un refus au propriétaire. Pour justifier cette décision administrative défavorable, l'autorité gouvernementale s'est fondée sur des considérations tirées de l'intérêt général. Plus précisément, le Gouvernement Princier a estimé qu'il était nécessaire et opportun de maintenir dans le circuit locatif protégé des appartements de grande surface destinés aux personnes prioritaires enregistrées conformément à la loi, et que la division projetée, en faisant disparaître une grande unité d'habitation au profit de deux plus petites, contrevenait à cet objectif d'intérêt général.

Estimant que ce refus portait une atteinte illégale à ses droits de propriétaire et procédait d'un usage irrégulier des pouvoirs de police de l'urbanisme et de la construction, le sieur B. a décidé de contester la décision ministérielle par la voie juridictionnelle.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de la décision administrative du 25 novembre 1970, le sieur B. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en matière administrative, par une requête déposée le 25 janvier 1971. Cette saisine s'opérait sur le fondement de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, notamment en ses articles 89 à 92, ainsi que de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

Aux termes de sa requête initiale et de son mémoire en réplique déposé le 15 avril 1971, le requérant formulait deux séries de conclusions : d'une part, des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir et violation de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 de la décision du Ministre d'État du 25 novembre 1970 ; d'autre part, des conclusions indemnitaires tendant à ce que lui soit accordée une somme de dix mille francs à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice subi de ce chef, outre la condamnation du Ministre d'État aux entiers dépens de l'instance.

Au soutien de ses prétentions, le sieur B. articulait trois moyens principaux, relevant tant de la légalité externe et interne que du détournement de pouvoir :

1. En premier lieu, sur le terrain de la violation de la loi et de l'étendue de la compétence ministérielle, le requérant soutenait qu'en vertu des dispositions pertinentes de l'Ordonnance n° 3647 du 9 septembre 1966, lorsqu'une demande porte exclusivement sur des aménagements intérieurs, le Ministre d'État a une compétence liée ou du moins restreinte : il ne pourrait refuser l'autorisation que pour des motifs tenant strictement au respect des lois et règlements, à l'exclusion de toute considération tirée de l'intérêt général. Le requérant faisait valoir que le Ministre d'État avait lui-même reconnu cette interprétation restrictive au cours d'une procédure antérieure déroulée devant le Tribunal Suprême.
2. En deuxième lieu, contestant la réalité et la pertinence du motif d'intérêt général invoqué (le maintien de grands appartements dans le secteur protégé), le sieur B. arguait d'une pratique administrative erratique. Il soutenait que l'Administration monégasque n'appliquait pas toujours strictement les textes relatifs tant à l'inscription sur les listes de prioritaires qu'au maintien des grands appartements dans le secteur locatif protégé. Il en déduisait que l'intérêt général n'exigeait nullement le refus litigieux ; bien au contraire, selon lui, l'autorisation de diviser le bien aurait permis d'attribuer deux appartements plus petits à des prioritaires, répondant ainsi à une demande locative beaucoup plus intense sur ce segment de surface.
3. En troisième lieu, le requérant soulevait un moyen tiré du détournement de pouvoir. Il affirmait que le refus d'autoriser les travaux n'était pas dicté par l'intérêt public, mais inspiré par le désir de favoriser un tiers précis : celui-là même qui s'était vu refuser par les tribunaux monégasques le bénéfice d'une cession conventionnelle du droit au bail sur l'appartement en cause, l'Administration cherchant ainsi à lui conserver le bien dans sa configuration initiale pour le lui attribuer.

En défense, par une contre-requête du 19 mars 1971 et une duplique du 17 mai 1971, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple du recours en annulation ainsi que de la demande indemnitaire de dix mille francs. Il sollicitait en outre la condamnation du requérant aux dépens et, demande reconventionnelle notable, la publication de l'arrêt à intervenir au « Journal de Monaco ».

L'argumentation gouvernementale s'articulait autour d'une lecture hiérarchisée et combinée des normes d'urbanisme :

1. Sur le plan de la base légale, le Ministre d'État soutenait que les dispositions combinées de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 — cette dernière ne constituant qu'une simple mesure d'application de la première — maintenaient au profit de l'Administration monégasque le droit de refuser, « en toute hypothèse », l'autorisation de procéder à des travaux immobiliers en fonction de l'intérêt général.
2. Sur le fond du motif invoqué, le défendeur affirmait la légitimité et la réalité, en l'espèce, de la volonté du Gouvernement Princier de maintenir dans le circuit locatif protégé des appartements de grande surface destinés aux prioritaires enregistrés conformément à la loi. Il soutenait que ce maintien était conforme à l'intérêt général et que l'Administration avait appliqué à cet effet les textes pertinents d'une manière parfaitement régulière.

L'instruction close, l'affaire a été appelée à l'audience où M. Paul Reuter, membre du Tribunal Suprême, a été entendu en son rapport, Maître Hélène Marquilly, avocat-défenseur, et Maître G. H. George, avocat au Conseil d'État français et à la Cour de cassation, en leurs observations orales, et Monsieur le Procureur Général en ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soulevait devant le Tribunal Suprême une question fondamentale de droit administratif de l'urbanisme et de hiérarchie des normes réglementaires et législatives, doublée d'une question classique de contrôle des motifs de fait et de droit des actes administratifs unilatéraux.

De manière principale, le juge constitutionnel et administratif monégasque devait répondre à l'interrogation suivante : L'institution par une Ordonnance Souveraine d'application (l'Ordonnance n° 3647 du 9 septembre 1966) d'une procédure simplifiée pour les demandes d'autorisation de travaux d'aménagement intérieur a-t-elle pour effet de priver le Ministre d'État du pouvoir général qu'il tient de la loi (l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959) de refuser une telle autorisation pour des motifs tirés de l'intérêt général ?

Subsidiairement, dans l'hypothèse où l'Administration conserverait cette prérogative d'appréciation au regard de l'intérêt général, une double question relative à l'étendue du contrôle juridictionnel se posait : D'une part, le souci de maintenir des appartements de grande surface dans le secteur locatif protégé constitue-t-il un motif d'intérêt général juridiquement et matériellement exact, exempt d'erreur manifeste d'appréciation, au regard de la législation sur l'urbanisme ? D'autre part, les circonstances de l'espèce permettent-elles d'établir l'existence d'un détournement de pouvoir résultant de la volonté alléguée de favoriser un tiers évincé judiciairement ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'ensemble des prétentions du sieur B., le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux, structuré en quatre temps distincts qui balayent successivement la compétence de l'auteur de l'acte au regard de la hiérarchie des normes, la légalité interne des motifs invoqués, le grief de détournement de pouvoir, et enfin le sort des conclusions indemnitaires accessoires.

1. L'affirmation de la permanence du pouvoir d'appréciation de l'intérêt général par le jeu de la hiérarchie des normes

Le premier temps du raisonnement du Tribunal Suprême est consacré à l'interprétation combinée de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Le requérant tentait d'enfermer l'Administration dans une lecture isolée du texte de 1966 pour soutenir que, s'agissant d'aménagements internes, seule la conformité technique aux lois et règlements pouvait être contrôlée.

Le Tribunal Suprême écarte fermement cette thèse en remontant à la source législative du pouvoir de police de la construction. Dans son premier considérant, la Haute Juridiction rappelle le principe posé par les articles 1 et 3 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 : d'une part, le champ d'application matériel de l'autorisation préalable du Gouvernement est universel puisqu'il englobe « tous travaux portant sur un immeuble » sans distinction de leur nature interne ou externe ; d'autre part, le contrôle exercé par l'autorité administrative lors de l'instruction de ces demandes est dual, devant s'effectuer « non seulement du point de vue des lois et règlements, mais encore du point de vue de l'intérêt général ».

Dès lors, dans son deuxième considérant, le Tribunal applique un principe élémentaire mais fondamental de la hiérarchie des normes : un acte réglementaire d'exécution ne saurait restreindre la portée d'une habilitation législative. Si l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 a certes prévu pour les travaux d'aménagement interne une « procédure simplifiée » — laquelle, en cas de silence de l'Administration, renvoie d'ailleurs à une décision expresse du Ministre d'État —, cette mesure purement procédurale « n'a pu modifier l'étendue des pouvoirs dévolus à l'Administration en ce qui concerne la défense de l'intérêt général ». En d'autres termes, la simplification de la forme procédurale n'altère en rien le fond de la compétence discrétionnaire que le Gouvernement tient directement de l'Ordonnance-loi de 1959. L'argument tiré d'une prétendue reconnaissance contraire par le Ministre d'État lors d'une instance antérieure est implicitement mais nécessairement jugé inopérant : la compétence administrative est d'ordre public et ne se perd ni par renonciation ni par aveu judiciaire.

2. La validation du motif d'intérêt général tiré de la politique du logement protégé et le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation

Ayant établi que le Ministre d'État pouvait légalement opposer un motif d'intérêt général à une demande d'aménagement intérieur, le Tribunal Suprême examine, dans son troisième considérant, la valeur intrinsèque du motif retenu en l'espèce : la préservation des grands appartements au sein du secteur locatif protégé.

Ce faisant, la juridiction opère une jonction remarquable entre la police de l'urbanisme (Ordonnance-loi n° 674) et la législation sociale sur les locaux d'habitation (visée à travers l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 et la loi n° 887 du 25 juin 1970). Le Tribunal relève tout d'abord une précision chronologique et matérielle : la loi nouvelle (mentionnée comme n° 867 du 25 juin 1970 dans les motifs, correspondant à la loi n° 887 des visas) « n'était pas encore applicable à l'appartement dont il s'agit ». L'appartement demeurait donc pleinement soumis au régime antérieur du secteur locatif protégé.

Le juge exerce alors sur la décision ministérielle le contrôle classique du juge de l'excès de pouvoir face à un pouvoir discrétionnaire. Il vérifie l'absence d'erreur de droit (« motifs [...] juridiquement erronés »), l'absence d'erreur de fait (« motifs matériellement [...] erronés »), et enfin l'absence d'« erreur manifeste d'appréciation » quant à l'opportunité du maintien de ce grand appartement dans le circuit protégé. Constatant qu'il « ne résulte pas des pièces du dossier » que l'Administration ait commis l'une quelconque de ces illégalités en estimant que le maintien de grands appartements dans ce secteur répondait à l'intérêt général, le Tribunal valide la motivation de l'acte attaqué. Les critiques du requérant sur la gestion globale des listes de prioritaires ou sur l'intensité supérieure de la demande pour les petits logements se heurtent ainsi aux limites du contrôle juridictionnel : le juge refuse de substituer son appréciation de l'opportunité économique et sociale à celle du Gouvernement Princier, dès lors que le choix administratif n'est pas manifestement disproportionné ou absurde.

3. Le rejet du moyen tiré du détournement de pouvoir faute de preuve

Dans un quatrième considérant, le Tribunal Suprême répond au grief de détournement de pouvoir. Le requérant soutenait que le refus de diviser l'appartement visait en réalité un but étranger à l'intérêt public : conserver le bien intact pour le faire attribuer par voie administrative à une personne précise, à qui les tribunaux judiciaires monégasques avaient antérieurement refusé le bénéfice d'une cession conventionnelle de bail sur ce même logement.

Conformément à la tradition contentieuse la plus constante, le Tribunal Suprême rappelle que le détournement de pouvoir ne se présume pas et que la charge de la preuve incombe intégralement au requérant. Le juge constate sobrement « qu'il n'est pas démontré » que le refus d'autoriser les travaux ait été fondé sur une telle intention subjective de favoriser ce tiers. En l'absence d'éléments probants établissant ce mobile illicite, « le détournement de pouvoir n'est pas établi », ce qui scelle le rejet définitif de la demande en annulation.

4. Le rejet mécanique des conclusions indemnitaires et des demandes accessoires

Enfin, statuant sur les conclusions à fin d'indemnisation à hauteur de dix mille francs, le Tribunal Suprême applique une logique de conséquence directe : la demande de dommages-intérêts étant exclusivement fondée sur la prétendue illégalité fautive du refus ministériel (« préjudice subi de ce chef »), le constat de la légalité de l'acte administratif par le rejet de la demande d'annulation prive de tout fondement l'action en responsabilité. Il n'y a donc pas lieu à l'octroi de dommages-intérêts. On notera par ailleurs que le Tribunal Suprême, dans son dispositif, ne fait pas droit à la demande reconventionnelle du Ministre d'État tendant à la publication spécifique de l'arrêt au « Journal de Monaco » au-delà des règles ordinaires de transmission, et met classiquement les dépens à la charge de la partie perdante.

C. Le dispositif

À l'issue de cette motivation particulièrement dense et synthétique, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante :

« DÉCIDE : La requête est rejetée comme non fondée ; Les dépens sont mis à la charge du sieur B. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 3 février 1972 par le Tribunal Suprême de Monaco dans l'affaire sieur B. c/ Ministre d'État, au rapport de l'éminent juriste français Paul Reuter, constitue une pierre angulaire du droit public monégasque, au carrefour du droit administratif général, du droit de l'urbanisme et de la régulation publique du marché immobilier. Sa portée s'apprécie à la lumière de trois axes majeurs qui témoignent de la maturité du contrôle juridictionnel exercé par la Haute Juridiction de la Principauté.

1. L'articulation stricte entre loi et règlement d'application : l'indisponibilité de la compétence administrative

Le premier apport fondamental de cet arrêt réside dans la rigueur avec laquelle le Tribunal Suprême garantit la hiérarchie des normes internes. En l'espèce, la défense du requérant reposait sur une lecture littérale et isolée de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Ce texte réglementaire avait institué un régime procédural allégé pour les travaux d'aménagement intérieur. Le requérant en déduisait, par un raisonnement a contrario, que ce régime spécial évinçait le régime général de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959, et notamment le pouvoir d'apprécier les projets au regard de l'« intérêt général ».

En jugeant que l'Ordonnance Souveraine de 1966 « n'a pu modifier l'étendue des pouvoirs dévolus à l'Administration en ce qui concerne la défense de l'intérêt général » par l'Ordonnance-loi de 1959, le Tribunal Suprême consacre un principe d'interprétation conforme et subordonnée des actes réglementaires. Une Ordonnance Souveraine prise pour l'exécution d'un texte de valeur législative (une Ordonnance-loi) ne peut ni restreindre ni élargir le champ des compétences de fond attribuées par le législateur au Gouvernement ; elle ne peut qu'en aménager les modalités procédurales d'exercice.

Plus encore, l'arrêt balaie sans même s'y attarder l'argument du requérant selon lequel le Ministre d'État aurait « lui-même reconnu au cours d'une procédure antérieure devant le Tribunal Suprême » qu'il ne pouvait invoquer l'intérêt général pour des aménagements intérieurs. Ce silence réprobateur du juge consacre le principe de l'indisponibilité des compétences administratives : l'Administration ne dispose pas de ses compétences comme un particulier dispose de ses droits subjectifs. Une erreur d'interprétation commise par les représentants de l'État dans des écritures contentieuses antérieures ne saurait lier le juge ni créer une coutume contra legem amputant le Gouvernement d'une prérogative d'intérêt public conférée par la loi.

2. La porosité des polices administr