Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 1972, n° 27496
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 1972, n° 27496 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la réglementation de l'urbanisme, de la construction et de la voirie, régie notamment par l'ordonnance-loi n° 574 du 3 novembre 1959 modifiée par la loi n° 718 du 27 décembre 1961, ainsi que par l'Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, telle que modifiée par l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966.
Les faits débutent le 10 juin 1970, date à laquelle mesdames D. M.-M. et J. I.-M., agissant conjointement avec la Société Civile Immobilière (S.C.I.) du Helder, déposent auprès de l'Administration monégasque une demande d'accord préalable. Ce projet immobilier d'envergure vise la construction d'un immeuble à usage d'habitation devant être édifié aux lieu et place d'un bâtiment existant, l'Hôtel du Helder, situé en bordure d'un nœud routier névralgique dénommé le « carrefour de la Madone ».
L'instruction administrative de cette demande connaît une première phase marquée par la nécessité de compléter le dossier initial. Selon les éléments relevés au cours de la procédure, les pétitionnaires ne procèdent à la régularisation et à la complétude de leur dossier que le 22 avril 1971, en fournissant alors des documents qualifiés d'essentiels pour permettre d'apprécier l'occupation au sol, la masse des constructions et leur rapport avec l'environnement. Dès le lendemain, soit le 23 avril 1971, l'Administration délivre le récépissé officiel de la demande prévu par les textes réglementaires.
À compter de cette date du 23 avril 1971 s'ouvre le délai d'instruction de quatre mois imparti à l'Administration par l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 pour faire part de sa décision aux pétitionnaires. Ce délai expire le 23 août 1971 (les requérantes mentionnant également dans leurs écritures initiales un accusé de réception daté du 23 août 1971, mais les débats et la juridiction fixent la délivrance du récépissé initial au 23 avril 1971 et l'échéance des quatre mois aux 23 et 24 août 1971) sans qu'aucune décision expresse de rejet ou d'acceptation ne soit notifiée aux intéressées.
Le 25 août 1971, soit immédiatement après l'expiration de ce délai de quatre mois, les requérantes adressent une lettre à l'Administration afin de solliciter le bénéfice des dispositions de l'article 9, 3e alinéa, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Cette démarche a pour effet juridique d'ouvrir un nouveau délai d'un mois permettant au Ministre d'État de se prononcer avant la naissance éventuelle d'une autorisation tacite.
C'est à l'intérieur de ce délai supplémentaire d'un mois, précisément le 15 septembre 1971, que le Ministre d'État prend une décision expresse par laquelle il prononce un sursis à statuer sur la demande d'accord préalable déposée le 10 juin 1970. Pour motiver cet acte administratif, l'autorité gouvernementale invoque des impératifs liés à l'aménagement du carrefour de la Madone et à la réalisation de passages souterrains, soulignant l'incidence de la construction projetée sur ces ouvrages ainsi que la nécessité de procéder à des études d'urbanisme approfondies compte tenu de l'importance et de la difficulté du projet.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité de cette mesure dilatoire, les dames D. M.-M., J. I.-M. et la S.C.I. du Helder saisissent le Tribunal Suprême par une requête déposée le 12 novembre 1971. Le recours contentieux présente un double objet, mêlant le contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir et le contentieux de l'indemnisation. D'une part, les requérantes concluent à l'annulation de la décision ministérielle de sursis à statuer du 15 septembre 1971. D'autre part, elles demandent la condamnation du Ministre d'État au versement d'une somme de 150 000 francs à titre de dommages et intérêts, en réparation du préjudice qu'elles estiment avoir subi du fait de cette décision.
L'instruction contradictoire devant la haute juridiction donne lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale répond une contre-requête du Ministre d'État déposée le 13 janvier 1972, suivie d'un mémoire en réplique des requérantes le 10 février 1972, puis d'un mémoire en duplique du Ministre d'État enregistré le 13 mars 1972. Il convient de noter un incident procédural : les requérantes ayant déposé un ultime mémoire le 29 mars 1972, le Président du Tribunal Suprême, par une ordonnance du 8 avril 1972, déclare cette production irrecevable comme tardive, clôturant ainsi les débats écrits avant que ne soient entendus le rapport de M. Louis Pichat, les plaidoiries de Maître Montel et de Maître George, ainsi que les conclusions du Procureur Général.
Au soutien de leurs conclusions à fin d'annulation, les requérantes développent une argumentation articulée autour d'un moyen principal de légalité externe et procédurale, et de moyens subsidiaires touchant à la base légale et à la légalité interne de l'acte :
- À titre principal, la naissance d'un accord préalable tacite : Les requérantes soutiennent que la décision du 15 septembre 1971 a été prise en violation de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Elles affirment que le silence gardé par l'Administration pendant quatre mois à compter de la délivrance du récépissé du 23 avril 1971 a fait naître, dès le 24 août 1971, un accord préalable tacite. Dès lors, l'Administration se trouvait dessaisie et toute décision ultérieure de sursis à statuer devenait irrecevable et illégale. Dans leur réplique, elles ajoutent une distinction textuelle subtile : selon elles, l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine (qui organise la procédure du délai supplémentaire d'un mois avant décision tacite et mentionne le sursis à statuer) ne concernerait exclusivement que les « autorisations de construire » définitives et nullement les « accords préalables », l'alinéa 1er du § 1er de cet article 9 ne renvoyant à l'article 8 que pour la seule durée du délai initial de quatre mois.
- À titre subsidiaire, l'inapplicabilité et la méconnaissance des conditions de fond de l'article 8, alinéa 11 : Les pétitionnaires font valoir que les motifs retenus par le Ministre d'État n'entrent pas dans le cadre juridique strict de l'article 8, alinéa 11, qui subordonne le sursis à statuer à l'existence de projets nécessitant une étude particulièrement délicate ou devant être exécutés dans des quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme. Elles soutiennent que l'Administration n'a jamais invoqué la complexité intrinsèque de leur projet immobilier, que l'aménagement du carrefour de la Madone et de ses passages souterrains ne constitue qu'un simple « travail de voirie » étranger à la notion d'études d'urbanisme, et que cet aménagement est indépendant des constructions voisines, lesquelles ne pourraient que le faciliter. Enfin, elles reprochent à l'Administration d'avoir disposé en réalité d'un délai de quinze mois depuis le dépôt initial du 10 juin 1970 sans faire aboutir ses études techniques, les pièces complémentaires fournies en avril 1971 étant selon elles sans incidence sur l'aménagement routier, et allèguent l'existence d'un détournement de pouvoir.
En défense, le Ministre d'État conclut au rejet intégral de la requête en réfutant point par point cette analyse :
- Sur l'absence d'accord tacite et la régularité procédurale : Le Ministre d'État oppose que l'expiration du délai de quatre mois de l'article 8 ne fait naître aucune décision implicite d'acceptation. Une telle décision favorable tacite ne peut résulter que du mécanisme de l'article 9, qui exige une mise en demeure du pétitionnaire ouvrant un délai supplémentaire d'un mois. Or, les requérantes ont elles-mêmes sollicité le bénéfice de cet article 9, alinéa 3, par lettre du 25 août 1971, démontrant par leur propre comportement qu'elles ne s'estimaient pas titulaires d'un accord acquis le 23 août précédent. L'article 9 § 1er, en se référant à l'article 8, englobe tant les accords préalables que les autorisations de construire, et l'article 8, alinéa 11, prévoit expressément que le sursis à statuer doit intervenir dans ce délai d'un mois de l'article 9. Prise le 15 septembre 1971, la décision est donc intervenue dans le délai légal.
- Sur le bien-fondé du sursis à statuer : L'autorité ministérielle soutient que l'article 8, alinéa 11, permet de surseoir à statuer lorsqu'une construction risque d'entraver des projets d'aménagement en cours d'étude, aucun délai n'étant imposé à l'Administration pour mener ces études, sous la seule réserve de la durée maximale légale du sursis qui protège les administrés et est fixée à deux ans. En l'espèce, appuyé notamment par une communication du Directeur de l'Urbanisme et de la Construction du 2 mars 1972, le Ministre démontre que l'aménagement du carrefour de la Madone implique des études d'urbanisme approfondies et qu'il faut non seulement vérifier la compatibilité de l'implantation de l'immeuble avec les ouvrages souterrains, mais aussi examiner les modifications que ce bâtiment imposerait à ces ouvrages. Enfin, il impute le retard de l'instruction aux seules requérantes qui ont mis près d'un an à compléter leur dossier le 22 avril 1971, ne laissant à l'Administration qu'un délai effectif d'étude de cinq mois et non de quinze mois.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême confrontait le juge constitutionnel et administratif monégasque à une série de questions de droit s'enchaînant logiquement autour de l'interprétation de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 :
En premier lieu, sur le terrain de la naissance des actes administratifs implicites et de la compétence ratione temporis et ratione materiae de l'autorité administrative : Le silence gardé par l'Administration pendant le délai d'instruction de quatre mois prévu à l'article 8, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 sur une demande d'accord préalable fait-il naître de plein droit une décision tacite d'acceptation dessaisissant l'Administration, et la faculté de prononcer un sursis à statuer dans le délai supplémentaire d'un mois prévu à l'article 9 s'applique-t-elle aux demandes d'accord préalable nonobstant la référence textuelle de cet article 9 aux seules « autorisations » ?
En second lieu, sur le terrain de la légalité interne et de l'étendue du contrôle juridictionnel : Dans quelle mesure le juge de l'excès de pouvoir contrôle-t-il l'adéquation des motifs de fait et de droit invoqués par l'Administration — tirés en l'espèce de la réalisation d'études d'aménagement routier et souterrain d'un carrefour à forte circulation — aux conditions légales de l'article 8, alinéa 11, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 exigeant soit une étude particulièrement délicate du projet, soit l'exécution de travaux dans un quartier faisant l'objet d'études d'urbanisme ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter la requête tant dans ses conclusions d'annulation que dans ses conclusions indemnitaires, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique structuré en trois temps forts, correspondant à l'examen successif des moyens des requérantes, suivi d'une conséquence directe sur la demande de dommages et intérêts.
1. Le rejet de l'existence d'un accord préalable tacite à l'issue du délai initial de quatre mois
Abordant le premier moyen, le Tribunal Suprême procède à une lecture littérale et rigoureuse de l'article 8, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Ce texte dispose que l'Administration dispose d'un délai de quatre mois à compter de la délivrance du récépissé pour faire part de sa décision au pétitionnaire, qu'il s'agisse d'une demande d'accord préalable ou d'une demande d'autorisation de construire.
Le juge relève immédiatement qu'« aucune disposition de ladite Ordonnance Souveraine ne prévoit que la décision devant intervenir en application de l'article 8 précité peut résulter tacitement, en l'absence de décision expresse dans le délai de quatre mois, de l'expiration de ce délai ». En droit administratif, le silence de l'administration ne vaut acceptation que si un texte spécial le prévoit expressément et selon les modalités strictes qu'il définit. Dès lors que l'article 8 se borne à fixer un délai d'instruction sans attacher à son dépassement la sanction d'une acceptation implicite automatique, les requérantes ne pouvaient juridiquement être titulaires d'un accord tacite au 24 août 1971 par le seul effet de l'écoulement des quatre mois depuis le récépissé du 23 avril 1971. Par voie de conséquence, en l'absence de toute décision préalable ayant fait droit à la demande, aucun obstacle juridique tiré de droits acquis ne s'opposait à ce que le Ministre d'État prenne la décision de sursis à statuer attaquée.
2. La substitution ou requalification de la véritable base légale du sursis à statuer par la combinaison des articles 8 et 9
Le deuxième temps du raisonnement est particulièrement remarquable sur le plan de la technique du contrôle de légalité. Les requérantes tiraient argument d'une imperfection rédactionnelle ou d'une divergence terminologique entre l'article 8 et l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine : la décision ministérielle du 15 septembre 1971 visait explicitement l'article 9, lequel, dans son § 1er, alinéa 2, n'emploie que le terme d'« autorisation » lorsqu'il indique que le Ministre d'État peut, dans le délai d'un mois suivant la lettre de rappel du pétitionnaire, soit accorder l'autorisation, soit la refuser, soit décider de surseoir à statuer. Les requérantes en déduisaient que le sursis à statuer de l'article 9 était inapplicable à une simple demande d'« accord préalable ».
Le Tribunal Suprême écarte cette lecture formaliste en recherchant le véritable fondement juridique de la compétence administrative. Il pose en principe que si la décision attaquée se réfère explicitement à l'article 9, « le fondement juridique de la possibilité pour l'Administration, de prendre une décision de sursis à statuer est, en réalité, contenue dans l'alinéa 11 de l'article 8 de ladite ordonnance, dont l'alinéa 2 du § 1er de l'article 9 ne constitue, dans le cas de demande d'accord préalable, qu'un simple rappel ».
En opérant cette lecture systémique et combinée des textes, la haute juridiction démontre que l'article 8, alinéa 11 — qui définit au fond le pouvoir du Gouvernement de surseoir à statuer après avis du Comité consultatif pour la construction et renvoie expressément à l'article 9, alinéa 3, pour fixer la condition de délai d'un mois — est inséré au sein d'un article 8 dont l'alinéa 1er vise indifféremment les demandes d'accord préalable et les demandes d'autorisation de construire. Par conséquent, l'article 8, alinéa 11, s'applique de manière identique aux deux catégories d'actes d'urbanisme. Nonobstant la référence explicite faite par l'acte attaqué à l'article 9, la décision de sursis à statuer trouve « sa véritable base légale dans l'article 8 précité ». Le juge valide ainsi la légalité de l'acte en restituant à l'action administrative son fondement textuel exact, neutralisant le moyen tiré de la violation de l'article 9.
3. Le contrôle approfondi des motifs de fait et de droit justifiant le sursis à statuer
Examinant enfin le troisième moyen relatif au bien-fondé de la mesure, le Tribunal Suprême affirme avec force son office de juge de l'excès de pouvoir appelé à se prononcer sur la légalité interne : il lui appartient « de rechercher si les motifs invoqués par l'Administration sont de nature à fonder légalement ladite décision ».
L'article 8, alinéa 11, ouvre la faculté de surseoir à statuer dans deux hypothèses alternatives : d'une part, pour « les projets dont l'importance ou la difficulté exige, de la part de l'Administration une étude particulièrement délicate », et, d'autre part, pour « ceux à exécuter dans les quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme ».
Le Tribunal procède alors à une double vérification :
- Quant à l'intention et à la motivation formelle de l'Administration : Contrairement aux affirmations des requérantes, le juge constate que l'Administration ne s'est pas limitée à un seul aspect, mais a expressément fondé sa décision de manière cumulative tant sur l'importance et la difficulté du projet exigeant une étude particulièrement délicate que sur la nécessité de procéder, pour des raisons d'urbanisme, à l'aménagement d'un carrefour. Elle a donc entendu mettre en œuvre simultanément l'une et l'autre des deux conditions légales.
- Quant à la matérialité et à la qualification juridique des faits : Le Tribunal Suprême se livre à une appréciation concrète et détaillée des pièces de l'instruction (« il résulte à l'évidence de l'instruction »). Il relève que le carrefour de la Madone supporte une très importante circulation de véhicules et de piétons. Les impératifs de sécurité et de bon ordre impliquent nécessairement la prévision de dispositions d'aménagement tant en surface qu'en sous-sol. Le juge opère ici le lien logique décisif entre la voirie et l'urbanisme : un tel aménagement routier et souterrain est « nécessairement subordonné à une utilisation rationnelle du terrain sur lequel des constructions ne peuvent être édifiées que dans des conditions compatibles avec les exigences de l'intérêt public, dont l'Administration a la responsabilité ». Dès lors, la reconstruction d'un immeuble en bordure immédiate de ce carrefour, par son importance et les conditions de son implantation, a de manière incontestable une « incidence directe » sur le plan d'aménagement du carrefour. L'argument des requérantes réduisant l'opération à un simple travail de voirie indépendant de l'urbanisme est ainsi intégralement réfuté.
Pour clore l'examen de la légalité interne, le Tribunal écarte deux arguments périphériques. D'une part, concernant la durée de quinze mois écoulée depuis le dépôt initial de la demande le 10 juin 1970, le juge consacre le pouvoir discrétionnaire de l'Administration pour apprécier « les conditions et délais dans lesquels les études dont elle a la charge doivent être conduites », tout en relevant surabondamment (« au surplus ») la faute des requérantes elles-mêmes, qui ont tardé à fournir les documents essentiels permettant d'évaluer l'occupation au sol, la masse des constructions et leur insertion dans l'environnement. D'autre part, le grief de détournement de pouvoir est balayé faute
Urbanisme et construction Permis de construire - Demande d'accord préalable - Silence gardé par l'Administration pendant quatre mois - Acceptation tacite (non) - Validité d'une décision de sursis à statuer - Motivation de la décision - Contrôle par le juge de l'excès de pouvoir - Détournement de pouvoir non établi. Le Tribunal Suprême Vu la requête présentée par les dames D. M.-M., J. I.-M., et la S.C.I. du Helder, le douze novembre mil neuf cent soixante et onze, tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du quinze septembre mil neuf cent soixante et onze, par laquelle Monsieur le Ministre d'État a sursis à statuer sur la demande d'accord préalable présentée le dix juin mil neuf cent soixante-dix, par les requérantes, en vue de la construction d'un Immeuble à usage d'habitation, aux lieu et place de l'Hôtel-du-Helder, d'autre part, à la condamnation de Monsieur le Ministre d'État à leur verser la somme de cent cinquante mille francs, à titre de dommages et intérêts, pour le préjudice par elles subi ; Motifs pris de ce que : la décision a été prise en violation de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, dès lors que leur demande n'ayant pas été rejetée dans les quatre mois de l'accusé de réception délivré le vingt-trois août mil neuf cent soixante et onze, elles bénéficiaient d'un accord tacite rendant Irrecevable la décision de sursis à statuer ; à titre subsidiaire, les motifs du sursis à statuer n'entrent pas dans le cadre juridique de l'article 8, alinéa 11 de l'Ordonnance Souveraine qui exige qu'il s'agisse de projets nécessitant une étude particulièrement délicate à exécuter dans des quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme ; les motifs retenus, en l'espèce, et qui sont tirés de l'aménagement du carrefour de la Madone, de passages souterrains, sont étrangers à ces deux conditions, dès lors que l'Administration a disposé d'un délai de quinze mois pour mettre au point un projet de passage souterrain qui ne pouvait être que facilité par la construction de l'immeuble ; Vu la contre-requête de Monsieur le Ministre d'État en date du treize janvier mil neuf cent soixante-douze, tendant au rejet de la requête, motifs pris de ce que : l'expiration du délai de quatre mois prévu par l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine ne donne pas naissance à une décision favorable tacite qui ne peut être obtenue, dans certaines conditions, qu'en application de l'article 9 à l'expiration d'un délai supplémentaire d'un mois ; l'article 8 alinéa 11 de l'Ordonnance Souveraine permet de surseoir à statuer lorsqu'un projet de construction risque d'entraver les projets d'aménagement en cours d'études. Aucun délai n'est prévu pour ces études, mais les intéressés sont protégés par la durée maximale de sursis qui est de deux ans. En l'espèce, le projet risque de compromettre l'aménagement du carrefour de la Madone. Au surplus, les requérantes ont retardé de près d'un an l'instruction de leur demande en ne complétant leur dossier que le vingt-deux avril mil neuf cent soixante et onze, ce qui n'a donné à l'administration qu'un délai d'études de cinq mois et non de quinze mois. Il s'agit non seulement d'apprécier la compatibilité de l'implantation de l'immeuble projeté avec les ouvrages souterrains à réaliser, mais d'examiner les modifications que cet immeuble pourrait apporter à ces ouvrages ; Vu le mémoire en réplique présenté le dix février mil neuf cent soixante-douze, par les requérantes, qui persistent dans les conclusions de leur requête, par les mêmes motifs et, en outre, motifs pris de ce que : un accord préalable leur était acquis quatre mois après la délivrance par l'administration, le vingt-trois avril mil neuf cent soixante et onze, du récépissé de leur demande, dans le silence de l'administration. D'autre part, contrairement à l'article 8, l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine ne concerne que les autorisations de construire et non les accords préalables ; l'alinéa 1 du § 1er de l'article 9 ne renvoie à l'article 8 qu'en ce qui concerne le délai de quatre mois imparti à l'administration pour statuer ; l'administration n'a jamais invoqué que le projet présente « une Importance ou des difficultés exigeant de la part de l'administration une étude particulièrement délicate » ; en outre, le projet d'aménagement du carrefour de la Madone n'entraîne pas des études d'urbanisme au sens de l'article 8, alinéa 11, car il ne s'agit que d'un travail de voirie ; au surplus, cet aménagement est indépendant des constructions voisines existantes ou à construire et les études techniques de l'administration n'ont pas abouti ; l'administration, enfin, a bien disposé d'un délai de quinze mois, car les pièces demandées pour compléter le dossier ne pouvaient avoir d'incidence sur l'aménagement ; Vu le mémoire en duplique présenté, le treize mars mil neuf cent soixante-douze, par Monsieur le Ministre d'État qui persiste dans ses conclusions précédentes pour les mêmes motifs, et, en outre, par les motifs que : le silence de l'administration, quatre mois après la délivrance, le vingt-trois avril mil neuf cent soixante et onze, du récépissé de la demande, ne signifie, en aucune manière, que l'Administration a acquiescé à un accord préalable tacite. Les requérantes ont, d'ailleurs, le vingt-cinq août mil neuf cent soixante et onze, demandé le bénéfice de l'article 9, 3e alinéa de l'Ordonnance Souveraine qui ouvre un nouveau délai d'un mois, signifiant, ainsi, qu'elles ne considéraient pas l'accord préalable comme acquis le vingt-trois août précédent, et c'est le quinze septembre, c'est-à-dire avant l'expiration de ce délai d'un mois, que le sursis à statuer est intervenu ; les autorisations tacites ne sont pas prévues par l'article 8, alinéa 1er, mais relèvent exclusivement de l'article 9 § 1er. Or, celui-ci, se référant à l'article 8, concerne les accords préalables et les autorisations de construire qui ont, les uns et les autres, un caractère définitif. Au surplus, le sursis à statuer ne peut, suivant l'article 8, alinéa 11, intervenir que dans le délai d'un mois prévu par l'article 9, aussi bien pour les accords préalables que pour les autorisations de construire ; la décision attaquée étant intervenue dans ce délai, le moyen pris de ce que le Ministre d'État était irrecevable à surseoir à statuer sur la demande d'accord préalable, passé le délai de quatre mois de l'article 8, est dépourvu de fondement ; l'aménagement du carrefour de la Madone implique des études d'urbanisme approfondies et la reconstruction d'un immeuble aux abords de ce carrefour est susceptible d'en modifier l'aménagement ; le Directeur de l'Urbanisme et de la Construction a exposé, dans une communication du deux mars mil neuf cent soixante-douze, l'incidence de la construction de l'immeuble sur l'aménagement du carrefour ; Vu l'Ordonnance en date du huit avril mil neuf cent soixante-douze, rendue par Monsieur le Président du Tribunal Suprême, déclarant irrecevable comme tardif le mémoire déposé le vingt-neuf mars mil neuf cent soixante-douze, par les requérantes ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu l'ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et notamment ses articles 17 et 90 ; Vu l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'ordonnance-loi n° 574 du 3 novembre 1959, concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, modifiée par la loi n° 718 du 27 décembre 1961 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2120 du 16 novembre 1959, modifiée notamment par l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, concernant l'urbanisme, la construction et la voirie ; Ouï M. Louis Pichat, Membre du Tribunal Suprême en son rapport ; Ouï Maître Montel, avocat au Barreau de Nice, et Maître George, avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation, en leurs plaidoiries ; Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision attaquée : Sur le moyen tiré de ce que l'accord préalable sollicité serait tacitement intervenu : Considérant qu'aux termes de l'article 8, alinéa 1er de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 : « l'Administration dispose d'un délai de quatre mois, à compter de la délivrance du récépissé visé à l'article 2 ci-dessus, pour faire part de sa décision au pétitionnaire, qu'il s'agisse d'une demande d'accord préalable ou d'une demande d'autorisation de construire » ; qu'aucune disposition de ladite Ordonnance Souveraine ne prévoit que la décision devant intervenir en application de l'article 8 précité peut résulter tacitement, en l'absence de décision expresse dans le délai de quatre mois, de l'expiration de ce délai ; que les requérantes ne sont, par suite, pas fondées à soutenir que leur demande d'accord préalable aurait été tacitement acceptée, le vingt-quatre août mil neuf cent soixante et onze, par le seul effet de l'expiration du délai de quatre mois, ouvert, par la délivrance, le vingt-trois avril précédent, du récépissé prévu par l'article 8 précité ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède, qu'aucune décision faisant droit à la demande d'accord préalable, ne s'opposait à ce qu'intervienne la décision de sursis à statuer attaquée ; Sur le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait contraire aux dispositions de l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 : Considérant qu'à l'appui de ce moyen, les requérantes font valoir que l'article 9 n'autoriserait l'Administration à surseoir à statuer que sur une demande d'autorisation de construire et non sur une demande d'accord préalable ; Considérant que les requérantes invoquent, à l'appui de leur moyen, l'ensemble des dispositions de l'article 9 et notamment celle de l'alinéa 2 du § 1er dudit article, aux termes duquel « Le Ministre d'État peut, dans le délai d'un mois, à compter de la réception de la lettre du pétitionnaire, tendant à bénéficier, après l'expiration du délai de quatre mois ouvert par l'article 8, de l'autorisation tacite prévue au 3e alinéa dudit article 9, soit accorder l'autorisation, soit la refuser, soit décider de surseoir à statuer » ; Considérant que si la décision attaquée, intervenue dans le délai d'un mois prévu ci-dessus, se réfère explicitement à l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, qui emploie le seul terme d'« autorisation », le fondement juridique de la possibilité pour l'Administration, de prendre une décision de sursis à statuer est, en réalité, contenue dans l'alinéa 11 de l'article 8 de ladite ordonnance, dont l'alinéa 2 du § 1er de l'article 9 ne constitue, dans le cas de demande d'accord préalable, qu'un simple rappel ; que c'est, par suite, au regard de cette disposition qu'il convient d'apprécier la légalité de la décision attaquée prononçant un tel sursis et non en se fondant sur le seul article 9 ; Considérant, en effet, qu'aux termes de l'article 8, alinéa 11 « pour les projets dont l'importance ou la difficulté exige, de la part de l'Administration, une étude particulièrement délicate, ainsi que pour ceux à exécuter dans les quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme, le Gouvernement peut décider, après avis du Comité consultatif pour la construction, qu'il sera sursis à statuer ; cette décision, qui est notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception, doit intervenir avant l'expiration du délai d'un mois, prévu au 3e alinéa de l'article 9 ci-dessous » ; Considérant qu'il résulte clairement de cette disposition, rapprochée des autres dispositions du même article, et notamment de son alinéa 1er ci-dessus rappelé, qu'elle est applicable aussi bien aux demandes d'accord préalable qu'à celles d'autorisation de construire ; que la décision attaquée a, par suite, sans que l'Administration ait excédé ses pouvoirs, et nonobstant la référence qu'elle fait à l'article 9, trouvé sa véritable base légale dans l'article 8 précité ; que les requérantes ne sauraient, en conséquence, soutenir, par le moyen qu'elles invoquent, que ladite décision serait entachée d'illégalité ; Sur le moyen tiré de ce que la décision de sursis à statuer serait mal fondée : Considérant que la demande d'accord préalable, déposée le dix juin mil neuf cent soixante-dix, par les requérantes, a pour objet la construction d'un immeuble à usage d'habitation, aux lieu et place de l'Hôtel du Helder ; Considérant qu'en application de l'article 8, alinéa 11 précité, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, seuls peuvent faire l'objet d'une décision de sursis à statuer, d'une part « les projets dont l'importance ou la difficulté exige, de la part de l'Administration une étude particulièrement délicate », et, d'autre part « ceux à exécuter dans les quartiers faisant l'objet d'études d'urbanisme » ; Considérant qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir, appelé à se prononcer sur la légalité interne de la décision attaquée, de rechercher si les motifs invoqués par l'Administration sont de nature à fonder légalement ladite décision ; Considérant, d'une part, que contrairement à ce que soutiennent les requérantes, les motifs, tels qu'ils ont été énoncés par l'Administration, se fondent tant sur l'importance et la difficulté du projet qui exige, de ce fait, une étude particulièrement délicate que sur la nécessité de procéder, pour des raisons d'urbanisme, à l'aménagement d'un carrefour ; qu'ainsi, l'Administration a entendu faire application de l'une et de l'autre des deux conditions posées par l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine, à l'intervention d'une décision de sursis à statuer ; Considérant, d'autre part, qu'il résulte à l'évidence de l'instruction, que le carrefour dont s'agit, présente, en fait, des caractéristiques telles que des études spéciales sont nécessaires en vue de son aménagement ; qu'il doit, en effet, être tenu compte de la très importante circulation de véhicules et de piétons qui y est constatée, impliquant, du point de vue de la sécurité et du bon ordre, que soient prévues, aussi bien en surface qu'en sous-sol, des dispositions assurant, dans les meilleures conditions possibles, cette circulation ; qu'un tel aménagement est nécessairement subordonné à une utilisation rationnelle du terrain sur lequel des constructions ne peuvent être édifiées que dans des conditions compatibles avec les exigences de l'intérêt public, dont l'Administration a la responsabilité ; qu'il n'est, par suite, pas contestable, que la construction d'un immeuble, en bordure de ce carrefour, aux lieu et place de l'Hôtel du Helder, a une incidence directe, notamment par l'importance et les conditions de son implantation, sur le plan d'aménagement dudit carrefour ; Considérant que si les requérantes font valoir que la demande d'accord préalable ayant été déposée le dix juin mil neuf cent soixante-dix, et la décision de sursis à statuer étant intervenue quinze mois après, l'Administration aurait été en mesure de se prononcer définitivement dans le délai de quatre mois imparti par l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, cette circonstance ne saurait être retenue, dès lors qu'il appartient à l'Administration d'apprécier les conditions et délais dans lesquels les études dont elle a la charge doivent être conduites, et au surplus, en raison du retard apporté par les requérantes à compléter leur dossier par les documents, en la circonstance essentiels, permettant d'apprécier l'occupation au sol, la masse des constructions et leur rapport avec l'environnement ; Considérant enfin, que le détournement de pouvoir allégué n'est assorti d'aucune précision ni commencement de preuve ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'Administration aurait excédé ses pouvoirs en décidant de surseoir, pour les motifs invoqués par elle, à l'exécution d'un projet dont l'étude se révèle particulièrement délicate ; Sur les conclusions à fin d'indemnité : Considérant que, par voie de conséquence, lesdites conclusions doivent être rejetées ; DÉCIDE : La requête de la dame D. M.-M., de la dame J. I.-M. et de la S.C.I. Du Helder est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge des requérantes ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.