Tribunal Suprême de Monaco, 24 mai 1973, n° 27500

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 mai 1973, n° 27500 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une opération immobilière impliquant la démolition de bâtiments existants pour permettre l'édification d'un nouvel ensemble résidentiel, et illustre les difficultés pratiques susceptibles de retarder la mise en œuvre effective d'une autorisation d'urbanisme.

À l'origine du litige se trouve l'arrêté ministériel n° 70-1658 en date du 28 avril 1970, par lequel le Ministre d'État a accordé à la société « Le Praxitèle », représentée par le sieur C., une autorisation de construire un immeuble d'habitation dénommé « Le Vallespir ». La réalisation de ce projet immobilier nécessitait au préalable la démolition de deux villas déjà bâties sur le terrain d'assiette destiné à accueillir la nouvelle construction.

Dès sa délivrance, cette autorisation initiale a fait l'objet d'une contestation contentieuse. Le sieur W. a en effet introduit un recours devant le Tribunal Suprême à l'encontre de l'arrêté du 28 avril 1970. Par une décision rendue le 3 mars 1971, la haute juridiction monégasque a toutefois rejeté le recours formé par le sieur W., confirmant ainsi la légalité de l'autorisation de construire initiale.

Selon les indications fournies par la société bénéficiaire et le Ministre d'État dans le cadre de l'instance, l'autorisation de construire venait à expiration le 20 décembre 1971. Dès le prononcé de la décision du Tribunal Suprême du 3 mars 1971, la société « Le Praxitèle » a entrepris des démarches en vue de libérer le terrain et de préparer le chantier. Elle a ainsi fait diligence pour obtenir l'éviction des locataires occupant les villas vouées à la démolition et a fait procéder à des études techniques préalables au commencement des travaux de fouilles.

Cependant, un événement imprévu est venu perturber le calendrier de libération des lieux. La dame J., qui occupait en qualité de locataire un appartement situé dans l'une des villas devant être démolies, est décédée le 22 septembre 1971. Ce décès a entraîné l'ouverture d'opérations successorales qui ont retardé la libération effective des locaux. Les meubles garnissant l'appartement de la défunte devaient faire l'objet d'un inventaire, rendant l'appartement indisponible dans l'attente de l'achèvement de ces formalités et de l'enlèvement du mobilier. Les clés de l'appartement n'ont finalement pu être remises qu'au mois de janvier 1972.

Face à l'impossibilité de procéder à la démolition des villas existantes avant la date de péremption de l'autorisation fixée au 20 décembre 1971, le sieur C., agissant pour le compte de la société, a sollicité auprès de l'Administration la prorogation de la validité du permis de construire, en application des dispositions de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie.

Dans sa demande de prorogation, le sieur C. a exposé que l'ouverture du chantier de l'immeuble « Le Vallespir » était conditionnée par la démolition des villas existantes et a sollicité la prorogation du délai du permis de construire jusqu'à la libération des locaux. Au soutien de cette requête, le pétitionnaire a toutefois avancé un argument factuel erroné : il a affirmé que l'impossibilité de démolir résultait de l'apposition de scellés sur l'appartement de la dame J. à la suite de son décès.

Pour appuyer sa démarche, le sieur C. a joint à sa demande une lettre datée du 6 décembre 1971, émanant du notaire chargé de la liquidation de la succession de la dame J. Ce document officiel ne faisait nullement mention d'une quelconque apposition de scellés. En revanche, l'officier ministériel y attestait de l'indisponibilité matérielle du bien en raison de la présence du mobilier successoral, précisant expressément que « l'appartement en cause serait libéré de tous les meubles le meublant avant les fêtes de Noël, en tout cas au plus tard fin janvier 1972 », et ajoutant que les clés de l'appartement seraient remises « dès qu'il serait libéré ».

Sur le fondement de ce dossier, le Ministre d'État a pris, le 6 juin 1972, un arrêté prorogeant pour une nouvelle période d'une année l'autorisation de construire initialement accordée par l'arrêté du 28 avril 1970. C'est cet arrêté de prorogation du 6 juin 1972 qui constitue l'objet du second litige porté devant le Tribunal Suprême par le sieur W.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée le 4 août 1972, le sieur W., représenté et assisté par Maître Clerissi, a saisi le Tribunal Suprême statuant en matière administrative. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation de l'arrêté du Ministre d'État du 6 juin 1972 portant prorogation d'un an de l'autorisation de construire. Par voie de conséquence, le requérant demandait à la haute juridiction de constater que l'autorisation de construire initiale du 28 avril 1970 se trouvait périmée, et sollicitait enfin la condamnation du Gouvernement Princier aux entiers dépens.

Dans sa requête introductive d'instance, le sieur W. développait une argumentation articulée autour de la violation de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Selon lui, cet article imposait que les travaux fussent commencés dans le délai d'un an, et le seul motif invoqué par le sieur C. pour obtenir une prorogation résidait dans l'impossibilité de démolir les villas en raison de l'apposition de scellés consécutive au décès de la dame J. le 22 septembre 1971, accompagnée de la lettre du notaire annonçant une libération fin janvier 1972 au plus tard. Le requérant soutenait, en premier lieu, qu'un tel motif ne pouvait être qualifié de valable au sens de la loi. En deuxième lieu, il faisait valoir que le constructeur disposait de périodes utiles pour entreprendre les travaux, soit entre le 3 mars 1971 (date du rejet de son premier recours par le Tribunal Suprême) et le 22 septembre 1971 (date du décès), soit entre le mois de janvier 1972 et le 3 mars 1972. En troisième lieu, il dénonçait le fait que les scellés n'avaient jamais été apposés, soutenant que le motif invoqué était contraire à la vérité et délibérément destiné à tromper l'Administration. Enfin, en quatrième lieu, il arguait que les travaux de démolition de la seconde villa, non affectée par le décès, auraient parfaitement pu être entrepris dans les délais.

L'instance a donné lieu à l'intervention volontaire du bénéficiaire de l'autorisation. Par une requête en intervention déposée le 29 septembre 1972, la société « Le Praxitèle », représentée par le sieur C., comparaissant par Maître J. Ch. Marquet et plaidant par Maître G. H. George, a conclu au rejet de la requête du sieur W. La société intervenante faisait valoir que l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 exigeait uniquement la justification d'un motif valable expliquant le retard dans le commencement des travaux, l'appréciation de ce motif relevant du pouvoir discrétionnaire de l'Administration. Sur le plan factuel, elle expliquait que les travaux avaient dû être différés jusqu'à la remise des clés en janvier 1972, malgré les diligences accomplies dès le 3 mars 1971 pour évincer les locataires et réaliser les études de fouilles. Elle précisait que les travaux n'avaient pu débuter ni avant, à cause du décès de la dame J., ni après janvier 1972, puisque l'autorisation était arrivée à expiration le 20 décembre 1971. S'agissant de la mention des scellés, la société reconnaissait qu'elle résultait d'une « inadvertance », mais soulignait que la demande de prorogation se fondait substantiellement sur la non-libération des locaux, ce qu'attestait la lettre du notaire qui, sans parler de scellés, mentionnait l'indisponibilité des lieux due à la présence de meubles devant être inventoriés.

Le Ministre d'État, représenté en plaidoirie par le même avocat, Maître G. H. George, a déposé une contre-requête le 5 octobre 1972 tendant également au rejet du recours. L'Administration exposait sa lecture du contrôle juridictionnel applicable à l'article 11 de l'Ordonnance de 1966 : si le texte exige un motif valable, l'appréciation portée par l'Administration sur ce motif ne saurait être discutée au contentieux qu'en cas de fait matériellement inexact, d'erreur manifeste d'appréciation ou d'erreur de droit. Or, soulignait le Ministre d'État, le requérant ne contestait pas que le décès de la dame J. avait effectivement retardé la démolition jusqu'en janvier 1972. Il écartait toute manœuvre frauduleuse du sieur C. visant à abuser de la bonne foi administrative, dès lors que la lettre du notaire annexée à la demande ne mentionnait aucun scellé. L'Administration soutenait n'avoir commis aucune erreur manifeste en appréciant le motif tiré de l'indisponibilité de la villa durant quatre mois, et confirmait l'impossibilité juridique d'entreprendre les travaux en janvier 1972 en raison de la péremption acquise le 20 décembre 1971.

L'échange des écritures a alors connu une évolution décisive quant à la délimitation du débat contentieux. Dans son mémoire en réplique présenté le 2 novembre 1972, le sieur W., tout en maintenant que les travaux auraient pu débuter malgré les meubles et que l'autre villa aurait pu être démolie, a opéré une concession majeure en droit : il a admis « que les motifs invoqués par le sieur C. constituaient en effet des motifs valables laissés à l'appréciation de l'Administration ». Toutefois, il a aussitôt resserré son attaque sur un unique moyen d'illégalité interne : selon lui, la prorogation avait été accordée pour la seule raison de l'apposition des scellés, puisque l'arrêté attaqué visait la demande du sieur C. contenant cette affirmation. Dès lors, l'arrêté reposait exclusivement sur un fait matériellement inexact.

Dans son mémoire en duplique du 11 décembre 1972, le Ministre d'État a pris acte de ce que le requérant ne se fondait plus que sur le moyen tiré de l'inexactitude matérielle de l'apposition des scellés. Pour écarter ce moyen unique, l'Administration a invité le Tribunal à prendre en considération la pluralité des motifs : d'une part, les autres éléments présentés au soutien de la demande permettaient au juge d'apprécier les véritables motifs fondant la décision ; d'autre part, à supposer que l'Administration se fût également fondée sur la prétendue apposition de scellés, ce motif erroné n'avait pas revêtu un caractère déterminant.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au terme des échanges contradictoires, et compte tenu du recentrage opéré par le requérant dans son mémoire en réplique, le Tribunal Suprême devait résoudre deux questions distinctes, l'une de nature procédurale, l'autre touchant au fond du droit administratif de l'urbanisme et de la théorie de l'acte administratif.

Sur le plan procédural, la juridiction devait se prononcer sur la recevabilité de l'intervention volontaire formée par la société « Le Praxitèle » au soutien des conclusions de l'Administration tendant au rejet du recours pour excès de pouvoir.

Sur le fond, la question de droit principale portait sur l'incidence d'une inexactitude matérielle affectant l'un des éléments avancés par le pétitionnaire au soutien d'une demande d'acte administratif individuel favorable. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait déterminer si l'arrêté ministériel prorogeant d'un an la validité d'une autorisation de construire sur le fondement de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966 encourait l'annulation pour reposer sur un fait matériellement inexact, dès lors que la demande du constructeur invoquait à tort l'apposition de scellés sur un local à démolir, ou si la légalité de la décision administrative se trouvait sauvegardée par la présence, au sein de cette même demande et des pièces justificatives annexées, d'un autre motif matériellement exact — à savoir l'indisponibilité des lieux résultant de la présence du mobilier successoral d'une locataire décédée — susceptible de justifier à lui seul, au titre du pouvoir d'appréciation de l'Administration, l'octroi de la prorogation sollicitée.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande rigueur méthodologique, examinant successivement la recevabilité de l'intervention puis le bien-fondé du moyen unique d'annulation retenu au terme de l'instruction.

En premier lieu, s'agissant de l'intervention de la société « Le Praxitèle », le Tribunal procède par une motivation brève et classique en contentieux administratif. Il relève que ladite société, en sa qualité de titulaire de l'autorisation de construire prorogée pour l'édification de l'immeuble « Le Vallespir », justifie d'un « intérêt au maintien de l'arrêté attaqué ». Cet intérêt direct et certain suffit à déclarer son intervention recevable.

En second lieu, abordant l'examen de la requête du sieur W., le juge commence par rappeler le cadre normatif applicable en reproduisant les termes pertinents de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966. Ce texte pose tout d'abord le principe de la caducité annale : l'autorisation de construire est frappée de péremption si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai d'un an suivant sa délivrance. Il aménage ensuite un mécanisme dérogatoire : « sur demande justifiée du pétitionnaire », ce délai peut faire l'objet d'une unique prorogation d'une année supplémentaire, dispensée d'une nouvelle instruction complète mais subordonnée à l'avis conforme du ou des Comités ayant préalablement statué lors de la délivrance initiale.

Le Tribunal circonscrit ensuite strictement l'étendue du litige tel qu'il résulte du dernier état des écritures du requérant. Il constate en effet que, « dans sa réplique, le sieur W. se borne à soutenir que l'arrêté attaqué serait illégal comme étant fondé sur un fait matériellement inexact ». En prenant acte de cet abandon implicite mais certain des autres griefs initiaux (qui portaient sur la qualification juridique des faits ou sur la chronologie des travaux possibles), le juge concentre son contrôle sur la seule exactitude matérielle des motifs ayant présidé à l'édiction de l'acte du 6 juin 1972.

Procédant à la vérification factuelle de l'allégation litigieuse, le Tribunal Suprême n'élude nullement l'erreur commise par le pétitionnaire. Il constate formellement que la demande de prorogation soumise par le sieur C. mentionnait effectivement l'apposition de scellés sur l'appartement destiné à la démolition, et relève immédiatement qu'« il ressort du dossier et il n'est pas contesté par l'Administration que ce fait est inexact ». L'inexactitude matérielle de cette affirmation est donc judiciairement établie.

Cependant, le Tribunal refuse de déduire mécaniquement de cette erreur partielle l'illégalité de l'arrêté ministériel. Pour ce faire, il procède à une analyse globale et concrète du contenu de la demande de prorogation et des pièces qui l'accompagnaient. Le juge relève que le sieur C. ne s'était pas limité à évoquer les scellés ; il avait également exposé que l'ouverture du chantier du « Vallespir » était subordonnée à la démolition des villas existantes et avait sollicité la prorogation « jusqu'à la libération des locaux ». Surtout, le Tribunal accorde une valeur décisive à la pièce justificative annexée à la requête administrative, à savoir la lettre du 6 décembre 1971 rédigée par le notaire liquidateur de la succession de la dame J. Le juge souligne que ce courrier officiel ne faisait aucune mention de scellés, mais attestait que l'appartement ne serait libéré de tous ses meubles qu'avant Noël ou au plus tard fin janvier 1972, date à laquelle seulement les clés pourraient être restituées.

De cette analyse documentaire, le Tribunal Suprême tire une double conclusion décisive qui scelle le sort du litige. D'une part, sur le plan factuel, « le seul motif allégué par le sieur C. ne consistait pas dans l'apposition de scellés » ; la demande reposait sur une pluralité d'éléments convergent vers l'indisponibilité matérielle du bien à démolir. D'autre part, sur le plan du contrôle de légalité des motifs, le juge formule un raisonnement par hypothèse neutralisante : « à supposer même que l'Administration n'ait pas, au moment où elle a pris sa décision, constaté l'erreur ainsi commise par le demandeur, le motif tiré de la présence de meubles dans l'appartement était à lui seul suffisant pour justifier, au regard de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, l'octroi par l'Administration, en vertu de l'appréciation qu'il lui appartenait de faire des motifs de la demande, de la prorogation du délai imparti au constructeur ».

Par cette motivation, le Tribunal Suprême consacre deux principes fondamentaux : il reconnaît à l'autorité administrative un pouvoir d'appréciation souverain (sous réserve du contrôle de l'erreur manifeste, non caractérisée en l'espèce) pour évaluer la validité des justifications produites au titre de l'article 11, et il fait application de la théorie des motifs surabondants pour sauver de l'annulation un acte administratif dont l'un des motifs déterminants et exacts suffit pleinement à assurer la base légale.

C. Le dispositif

Au terme de sa démonstration, la haute juridiction prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : L'intervention de la Société « Le Praxitèle » est admise ; La requête du sieur W. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du sieur W. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 24 mai 1973 par le Tribunal Suprême de Monaco, bien que concise dans sa formulation, revêt une importance théorique et pratique considérable. Elle constitue un jalon majeur dans l'édification du droit administratif monégasque, tant en ce qui concerne les règles de procédure contentieuse que les méthodes du contrôle de légalité interne exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les actes d'urbanisme.

1. Le régime libéral de l'intervention volontaire en défense et la cristallisation du débat contentieux

Sur le terrain de la procédure administrative contentieuse, l'arrêt illustre en premier lieu la souplesse avec laquelle le Tribunal Suprême accueille l'intervention volontaire accessoire. En matière de recours pour excès de pouvoir dirigé contre une autorisation d'urbanisme — ou, comme en l'espèce, contre un acte prorogeant une telle autorisation —, la relation contentieuse oppose formellement le tiers requérant à l'autorité publique auteur de l'acte (le Ministre d'État). Toutefois, le bénéficiaire de l'autorisation administrative est le premier affecté par l'issue du procès : une annulation anéantirait ses droits à construire et compromettrait l'opération immobilière engagée.