Tribunal Suprême, 29 novembre 1977, Société des entreprises J.B. P. et Fils c/ Ministre d'État

Résumé

# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 1977, n° 27512 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 1977, n° 27512 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1977/11-29-27512)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de l'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre classique de l'exécution d'un marché public de travaux. Le 20 octobre 1973, l'Administration monégasque a confié à la Société des entreprises J.B. P. et Fils la réalisation du chantier de construction d'un immeuble d'intérêt social. La dévolution de ce contrat administratif est intervenue selon la procédure du marché sur appel d'offres restreint. Pour l'exécution de ses obligations contractuelles, l'entreprise attributaire était soumise à un corpus documentaire composé, d'une part, du Cahier des Clauses et Conditions Générales imposées aux entrepreneurs pour l'exécution des marchés de travaux publics et de bâtiment en Principauté de Monaco (communément désigné sous le sigle C.C.C.G.) et, d'autre part, d'un Cahier des Prescriptions spéciales (C.P.S.) propre au marché conclu. Au cours des opérations de construction de cet immeuble d'intérêt social, la société titulaire du marché a été confrontée à un événement extérieur affectant les conditions économiques et matérielles d'évacuation des terres excavées. En effet, la décharge publique située sur le territoire de la commune française voisine de Roquebrune-Cap-Martin a fait l'objet d'une mesure de fermeture. Cette circonstance factuelle a directement impacté l'économie du chantier en provoquant, selon les termes mêmes de l'entreprise requérante, une « aggravation considérable du prix du transport des déblais » issus du chantier de construction. Estimant que ce surcoût imprévu ne devait pas demeurer à sa charge exclusive, la Société des entreprises J.B. P. et Fils a entrepris des démarches auprès de l'autorité administrative cocontractante afin d'obtenir une compensation financière. Elle a ainsi formalisé et adressé à l'Administration un mémoire en réclamation tendant à l'octroi d'une indemnisation spécifique destinée à couvrir l'aggravation du coût de transport desdits déblais. Par une décision formelle en date du 25 janvier 1977, le Ministre d'État a toutefois opposé un refus à cette demande financière et a intégralement rejeté le mémoire en réclamation présenté par l'entrepreneur. Pour motiver ce refus d'indemnisation, l'autorité ministérielle s'est prévalue de la nature juridique du prix stipulé dans la convention, en opposant à la société requérante le caractère global et forfaitaire du marché conclu le 20 octobre 1973. C'est précisément cette décision administrative de rejet du 25 janvier 1977 qui a cristallisé le différend et conduit à la saisine de la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le refus ministériel qui lui était opposé, la Société des entreprises J.B. P. et Fils a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, par le dépôt d'une requête enregistrée le 21 avril 1977. Les conclusions de cette requête tendaient exclusivement à l'annulation de la décision du Ministre d'État en date du 25 janvier 1977 rejetant son mémoire en réclamation d'indemnisation. Au soutien de sa demande d'annulation, l'entreprise requérante développait une argumentation articulée autour des stipulations régissant son contrat. Elle soutenait que le Ministre d'État avait commis une « dénaturation flagrante des documents de la cause » en lui opposant le caractère global et forfaitaire du marché pour écarter sa demande indemnitaire. Selon la société demanderesse, la fermeture de la décharge publique de Roquebrune-Cap-Martin et l'aggravation considérable du coût de transport des déblais qui en était résultée constituaient une très importante modification « résultant de circonstances qui ne sont ni de la faute ni du fait de l'entrepreneur ». Or, une telle situation entrait directement, selon son analyse, dans les prévisions de l'article 32 du Cahier des Clauses et Conditions Générales (C.C.C.G.), texte contractuel général qui vise précisément de telles circonstances comme pouvant justifier l'allocation d'une indemnisation au profit du titulaire du marché, nonobstant le caractère forfaitaire du prix initial. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 22 juin 1977, structurée en deux volets distincts, l'un procédural à titre principal, l'autre substantiel à titre subsidiaire : 1. **À titre principal**, le représentant de l'État soulevait une exception d'incompétence absolue du Tribunal Suprême pour connaître de la requête introduite par l'entrepreneur. L'argumentation gouvernementale reposait sur la théorie de l'acte non détachable. Le Ministre d'État faisait valoir que la décision de rejet du 25 janvier 1977 ne constituait nullement un acte administratif unilatéral détachable des rapports contractuels nés du marché public du 20 octobre 1973. Dès lors que le litige s'inscrivait purement et simplement dans le cadre de l'exécution du contrat, il relevait, aux termes mêmes de l'article premier de l'Ordonnance du 4 juin 1898 sur le contentieux en matière de travaux publics — texte auquel se réfère d'ailleurs expressément l'article 52 du C.C.C.G. —, de la compétence exclusive des tribunaux ordinaires. 2. **À titre subsidiaire**, sur le fond du droit, le Ministre d'État concluait au mal-fondé de la réclamation financière. Il soutenait que l'indemnisation sollicitée par la société excédait les prévisions de modification de prix qui avaient été limitativement fixées par les parties à l'article III, 1er du Cahier des Prescriptions spéciales (C.P.S.) propre au marché litigieux. L'instruction de l'affaire a donné lieu au dépôt du rapport de Monsieur Félix Boucly, membre du Tribunal Suprême. Lors de l'audience, la juridiction a entendu les observations orales de Maître J.-P. Champsaur, avocat au Barreau de Nice, ainsi que celles de Maître G.-H. George, avocat au Conseil d'État français et à la Cour de cassation, avant de recueillir les conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque, touchant à la frontière délicate entre le contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir et le contentieux contractuel de pleine juridiction. Le problème de droit pouvait se formuler de la manière suivante : **Le Tribunal Suprême, juge constitutionnel d'attribution de l'excès de pouvoir en matière administrative en vertu de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962, est-il compétent pour connaître d'un recours tendant uniquement à l'annulation de la décision par laquelle le Ministre d'État rejette la réclamation indemnitaire du titulaire d'un marché de travaux publics, lorsque ce recours est exclusivement fondé sur la prétendue dénaturation des documents contractuels régissant ledit marché ?** Autrement dit, il s'agissait de déterminer si le refus administratif d'accorder une indemnité réclamée sur le fondement des clauses d'un marché public peut être qualifié d'acte administratif détachable susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, ou s'il demeure indissociablement lié à l'exécution du contrat, relevant alors par nature de la compétence du juge du contrat, à savoir les juridictions judiciaires ordinaires en Principauté de Monaco. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question de compétence et accueillir l'exception soulevée à titre principal par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique rigoureux, d'une grande concision, qui s'articule en cinq considérants successifs. Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède à la qualification exacte de l'objet de la demande et de la cause juridique sur laquelle elle repose (les deux premiers considérants) : * Le Tribunal relève d'abord l'objet formel de la saisine : les conclusions de la requête présentée par la Société des entreprises J.B. P. et Fils « tendent uniquement à l'annulation de la décision attaquée ». Formellement, le recours se présente donc bien sous les traits d'un contentieux de l'annulation. * Toutefois, le juge examine immédiatement le fondement matériel de cette prétention : il constate que la société requérante, qui agit en sa qualité d'entreprise « chargée de l'exécution d'un marché de travaux publics du 20 octobre 1973 », fonde intégralement sa requête « sur des documents contractuels dont elle allègue la "dénaturation" ». Le Tribunal met ainsi en lumière la discordance entre la voie de droit empruntée (l'annulation) et la nature des moyens invoqués (la violation ou la mauvaise interprétation de stipulations contractuelles, telles que l'article 32 du C.C.C.G.). Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême rappelle le cadre constitutionnel strict qui gouverne sa propre compétence juridictionnelle (troisième considérant). Il cite expressément les dispositions de l'article 90 B, 1° de la Constitution du 17 décembre 1962 (visée dans les visas comme l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962), aux termes desquelles, en matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement « sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre la décision des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». Ce rappel textuel est essentiel : le Tribunal Suprême n'est pas le juge administratif de droit commun des contrats de l'Administration ; sa compétence administrative est strictement circonscrite au contentieux de l'excès de pouvoir et à ses conséquences indemnitaires directes. Dans un troisième temps, opérant la confrontation entre les faits de la cause et la norme constitutionnelle, le juge procède à l'analyse de la détachabilité de l'acte attaqué (quatrième considérant). Le Tribunal observe « qu'aucun moyen d'excès de pouvoir n'étant présenté à l'appui du recours et tiré d'une illégalité propre à la décision attaquée, ladite décision n'est pas, pour la détermination de la compétence de la juridiction appelée à statuer sur ce recours, détachable du marché précité ». Ce considérant constitue la clé de voûte du raisonnement : * Pour qu'un acte pris par l'Administration à l'occasion d'un marché public puisse relever du juge de l'excès de pouvoir, encore faut-il qu'il soit « détachable » du contrat. * Or, le Tribunal lie ici la notion de détachabilité à la nature des griefs articulés : en l'absence de tout moyen d'excès de pouvoir tiré d'une « illégalité propre à la décision attaquée » (c'est-à-dire la violation d'une règle de droit objectif extérieure au contrat, un vice de forme ou d'incompétence), et dès lors que seule la violation ou la dénaturation des clauses contractuelles est invoquée, l'acte administratif de refus fait corps avec le marché. Il n'en est pas détachable. Enfin, dans un dernier temps (cinquième considérant), la Haute Juridiction tire la conséquence logique et procédurale de cette absence de détachabilité. Le litige étant purement « relatif aux rapports contractuels, existant entre l'entreprise et l'Administration », il relève par nature « de la compétence du juge du contrat ». Or, ainsi qu'il ressort des textes visés en tête de la décision — à savoir l'article premier de l'ordonnance du 4 juin 1898 sur le contentieux en matière de travaux publics et l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire (auxquels le sommaire officiel de la décision fait écho en désignant le Tribunal de première instance) —, le juge du contrat administratif à Monaco est le juge judiciaire ordinaire. En conséquence, en vertu de l'article 90 B de la Constitution, la requête portée devant le Tribunal Suprême est déclarée irrecevable comme portée devant une juridiction incompétente. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation centrée exclusivement sur les règles d'ordre public gouvernant la compétence juridictionnelle, et sans avoir par conséquent à examiner le moyen de défense au fond tiré de l'article III, 1er du Cahier des Prescriptions spéciales, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante : > « DÉCIDE : > La requête susvisée est rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître, > Les dépens sont mis à la charge de la Société des Entreprises J.B. P. et Fils ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 29 novembre 1977 par le Tribunal Suprême dans l'affaire *Société des entreprises J.B. P. et Fils c/ Ministre d'État* constitue un arrêt de principe fondamental pour la compréhension de l'architecture du contentieux administratif en Principauté de Monaco. Elle illustre de manière éclatante la spécificité du modèle monégasque d'organisation juridictionnelle, qui se distingue d'un dualisme juridictionnel intégral tout en empruntant des concepts techniques majeurs au droit public. #### 1. L'affirmation de la répartition constitutionnelle et législative des compétences à Monaco Pour saisir toute la portée de cet arrêt, il convient de le replacer dans le cadre normatif précis visé par le Tribunal Suprême : * D'une part, la Constitution du 17 décembre 1962 (articles 89 à 92, et spécialement l'article 90 B) et l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ces textes instituent le Tribunal Suprême comme juge de l'annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des autorités administratives. * D'autre part, l'article premier de l'Ordonnance du 4 juin 1898 sur le contentieux en matière de travaux publics et l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire. Il résulte de la combinaison de ces textes une summa divisio singulière au sein du contentieux impliquant l'Administration monégasque. Contrairement à des systèmes où le juge administratif cumule le contentieux de l'annulation (excès de pouvoir) et le contentieux de pleine juridiction (notamment contractuel), la Principauté de Monaco opère une scission organique : 1. Le contentieux de la légalité objective des actes administratifs unilatéraux (recours pour excès de pouvoir et octroi des indemnités qui résultent directement de cette illégalité) appartient exclusivement au **Tribunal Suprême**. 2. Le contentieux subjectif des contrats administratifs et des marchés de travaux publics appartient aux **tribunaux ordinaires de l'ordre judiciaire** (le Tribunal de première instance en premier ressort, tel que mentionné dans l'indexation de la décision). D'ailleurs, l'arrêt relève que les documents contractuels types eux-mêmes consacrent cette règle, puisque l'article 52 du Cahier des Clauses et Conditions Générales (C.C.C.G.) renvoie expressément à l'article premier de l'Ordonnance du 4 juin 1898 attribuant compétence aux tribunaux ordinaires. L'arrêt du 29 novembre 1977 veille scrupuleusement au respect de cet équilibre institutionnel. En refusant de connaître d'une requête qui, sous couvert d'une demande d'annulation d'une décision du Ministre d'État, tendait en réalité à faire trancher un différend financier né de l'exécution d'un marché de travaux publics, le Tribunal Suprême interdit aux justiciables de détourner la voie du recours pour excès de pouvoir pour contourner la compétence naturelle du juge judiciaire, juge du contrat. #### 2. La consécration et l'utilisation de la théorie de l'acte non détachable Pour opérer le tri entre ce qui relève de sa compétence d'annulation et ce qui relève de la compétence du juge du contrat, le Tribunal Suprême mobilise avec une grande maîtrise technique le concept classique de détachabilité des actes administratifs (« ladite décision n'est pas, pour la détermination de la compétence de la juridiction appelée à statuer sur ce recours, détachable du marché précité »). Dans le cadre de l'exécution d'un marché de travaux publics, l'Administration est amenée à prendre de multiples décisions qui se matérialisent formellement par des actes unilatéraux : ordres de service, application de pénalités, établissement du décompte, ou encore, comme en l'espèce, décision expresse du Ministre d'État rejetant un mémoire en réclamation financière de l'entrepreneur. Si l'on s'attachait uniquement à la forme de l'acte (une décision prise par une autorité administrative, le Ministre d'État), on pourrait être tenté d'y voir une décision susceptible de recours pour excès de pouvoir au sens de l'article 90 B, 1° de la Constitution. Le Tribunal Suprême écarte fermement cette approche purement formelle au profit d'une approche matérielle et fonctionnelle : * La décision du 25 janvier 1977 n'intervient pas en vertu d'un pouvoir réglementaire ou de police générale de l'Administration, mais en sa stricte qualité de partie cocontractante au marché du 20 octobre 1973. * Elle a pour unique objet de prendre position sur l'application des clauses financières du contrat (le caractère global et forfaitaire du prix face à une demande d'indemnisation pour sujétions ou circonstances imprévues liées à la fermeture de la décharge de Roquebrune-Cap-Martin). * Dès lors, cet acte s'incorpore totalement aux rapports contractuels existant entre l'entreprise et l'Administration. Il n'est pas détachable du marché. #### 3. La liaison entre la nature des moyens invoqués et la détermination de la compétence Un aspect particulièrement remarquable de la motivation du Tribunal Suprême réside dans le quatrième considérant : « Considérant qu'aucun moyen d'excès de pouvoir n'étant présenté à l'appui du recours et tiré d'une illégalité propre à la décision attaquée, ladite décision n'est pas, pour la détermination de la compétence de la juridiction appelée à statuer sur ce recours, détachable du marché précité ». Par cette formulation nuancée, la Haute Juridiction établit un lien méthodologique direct entre la recevabilité/compétence au titre du recours pour excès de pouvoir et la nature des moyens développés par le requérant : * En l'espèce, la Société des entreprises J.B. P. et Fils n'invoquait aucun vice propre à l'acte administratif en tant que tel. Elle se bornait à soutenir que le Ministre d'État avait commis une « dénaturation flagrante des documents de la cause » en refusant de faire application de l'article 32 du C.C.C.G. face à la fermeture de la décharge publique. * Or, la violation d'un contrat ou la dénaturation de clauses contractuelles (qu'il s'agisse du C.C.C.G. ou du C.P.S.) ne constitue pas un moyen d'excès de pouvoir (un moyen de légalité objective). C'est un moyen de pur droit contractuel. * En soulignant l'absence de tout moyen « tiré d'une illégalité propre à la décision attaquée », le Tribunal Suprême montre que le litige ne met en cause aucune norme supérieure de droit public objectif, mais nécessite uniquement d'interpréter la commune intention des parties et la portée des stipulations du marché du 20 octobre 1973. Cet office d'interprétation des documents contractuels et de liquidation des comptes entre les parties relève par essence de la plénitude de juridiction du juge du contrat, et nullement du contrôle de légalité exercé par le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens L'arrêt du 29 novembre 1977 recèle des enseignements pratiques de premier ordre pour les avocats, les juristes d'entreprise et les praticiens du droit public économique intervenant en Principauté de Monaco, tant au stade de la rédaction et de l'exécution des marchés publics qu'au stade du déclenchement d'une procédure contentieuse. #### 1. L'aiguillage procédural impératif vers les tribunaux ordin

Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Décision non détachable d'un marché public - Incompétence du Tribunal Suprême Contrats et marchés administratifs Contentieux - Litige relatif aux rapports contractuels existants entre l'Administration et le titulaire d'un marché - Compétence du Tribunal de première instance Le Tribunal Suprême Statuant en matière administrative Vu la requête présentée par la Société des entreprises J.B. P. et Fils, le 21 avril 1977, tendant à l'annulation de la décision du ministre d'État en date du 25 janvier 1977, rejetant son mémoire en réclamation d'indemnisation pour l'aggravation du prix du transport des déblais du chantier de construction d'un immeuble d'intérêt social à elle confié par un marché sur appel d'offres restreint du 20 octobre 1973, Ce faire attendu que : C'est par une dénaturation flagrante des documents de la cause que, malgré cette aggravation considérable du prix du transport des déblais consécutive à la fermeture de la décharge publique sise à Roquebrune Cap Martin, laquelle a constitué la très importante modification « résultant de circonstances qui ne sont ni de la faute ni du fait de l'entrepreneur » visée par l'article 32 du Cahier des Clauses et Conditions Générales imposées aux entrepreneurs pour l'exécution des marchés de travaux publics et de bâtiment en Principauté de Monaco (C.C.C.G.) comme pouvant justifier une indemnisation, la décision a opposé à la requête le caractère global et forfaitaire du marché, Vu la contre-requête en date du 22 juin 1977 par laquelle le Ministre d'État conclut : Principalement à l'incompétence du Tribunal Suprême pour connaître de la requête, au motif que la décision attaquée ne constitue pas un acte détachable des rapports contractuels nés du marché, lesquels sont, aux termes de l'article premier de l'Ordonnance du 4 juin 1898 à laquelle se réfère l'article 52 du C.C.C.G. de la compétence des tribunaux ordinaires, Et subsidiairement au mal fondé de la réclamation, l'indemnisation demandée sortant des prévisions de modification de prix limitativement fixées par l'article III, 1er du Cahier des Prescriptions spéciales (C.P.S.) du marché, Vu les autres pièces produites et jointes au dossier, Vu l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962, notamment ses articles 89 à 92, Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'Organisation et le Fonctionnement du Tribunal Suprême, Vu l'article premier de l'ordonnance du 4 Juin 1898 sur le contentieux en matière de travaux publics et l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire, Ouï M. Félix Boucly, membre du Tribunal Suprême en son rapport ; Ouï Maître J.-P. Champsaur, avocat au Barreau de Nice et G.-H. George, avocat au Conseil d'État français et à la Cour de cassation en leurs observations ; Ouï M. le Procureur Général en ses conclusions ; Considérant que les conclusions de la requête de la Société J.B. P. et Fils tendent uniquement à l'annulation de la décision attaquée ; Considérant que ladite Société chargée de l'exécution d'un marché de travaux publics du 20 octobre 1973 fonde cette requête sur des documents contractuels dont elle allègue la « dénaturation » ; Considérant qu'aux termes de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962 « En matière Administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement : 1° sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre la décision des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent,... » ; Considérant qu'aucun moyen d'excès de pouvoir n'étant présenté à l'appui du recours et tiré d'une illégalité propre à la décision attaquée, ladite décision n'est pas, pour la détermination de la compétence de la juridiction appelée à statuer sur ce recours, détachable du marché précité ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, qu'un tel litige, relatif aux rapports contractuels, existant entre l'entreprise et l'Administration est de la compétence du juge du contrat et qu'en vertu des dispositions précitées de la Constitution, la requête présentée devant le Tribunal Suprême n'est pas recevable ; DÉCIDE : La requête susvisée est rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître, Les dépens sont mis à la charge de la Société des Entreprises J.B. P. et Fils ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.

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