Tribunal Suprême, 20 juin 1979, Association Syndicale des Fonctionnaires c/ Ministre d'État

Résumé

# Tribunal Suprême de Monaco, 20 juin 1979, n° 27515 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 juin 1979, n° 27515 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1979/06-20-27515)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de l'élaboration et de la mise en œuvre du droit de la fonction publique monégasque, plus précisément autour de l'articulation entre les règles statutaires générales et le régime dérogatoire applicable aux emplois dits supérieurs et aux fonctions de collaboration directe avec les membres du Gouvernement. Le point de départ normatif de l'affaire réside dans la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, publiée au *Journal de Monaco* le 18 juillet 1975. Ce texte législatif fondamental pose le cadre général du recrutement et de la carrière des agents publics. Toutefois, son article 4 introduit une distinction cardinale quant aux modalités d'accès à la fonction publique. Aux termes de cette disposition : « l'accès aux emplois visés à l'article 2 ne peut avoir lieu que dans les conditions prévues au présent statut. Toutefois, une Ordonnance Souveraine déterminera les emplois supérieurs pour lesquels les nominations sont laissées à la seule décision de l'autorité compétente ». Le législateur a ainsi institué un principe — le recrutement selon les règles statutaires de droit commun — assorti d'une exception majeure permettant à l'autorité exécutive de pourvoir discrétionnairement à certains postes de haute responsabilité, en renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de circonscrire le périmètre exact de ces emplois. C'est sur le fondement de cette habilitation législative qu'a été édictée, trois ans plus tard, l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978, publiée au *Journal de Monaco* du 18 août 1978, ayant pour objet de déterminer les emplois supérieurs visés par l'article 4 de la loi n° 975. La structure de cet acte réglementaire d'application se décompose en deux temps bien distincts, correspondant à deux alinéas. Dans son premier alinéa, l'Ordonnance procède à une énumération des emplois supérieurs auxquels la nomination est délaissée à la seule décision de l'autorité compétente. Dans son deuxième alinéa, le texte étend ce même régime de recrutement discrétionnaire en disposant que « sont également laissées à la seule décision de l'autorité compétente les nominations des collaborateurs personnels et directs du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement ». Considérant que ce dispositif tant législatif que réglementaire portait atteinte aux garanties statutaires et aux principes constitutionnels régissant la fonction publique monégasque, l'Association Syndicale des Fonctionnaires a décidé de contester la validité de ces normes devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée le 24 octobre 1978, l'Association Syndicale des Fonctionnaires a saisi le Tribunal Suprême. Dans l'état initial de son acte introductif d'instance, les conclusions de l'association requérante présentaient un caractère particulièrement large et ambivalent, mêlant contentieux constitutionnel et contentieux administratif. Elle demandait en effet, à titre principal, l'annulation pour cause d'inconstitutionnalité de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 elle-même, ainsi que de l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978 et des textes subséquents. À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où ces textes seraient reconnus conformes à la Constitution, elle sollicitait l'annulation de la seule Ordonnance Souveraine n° 6364 pour violation de l'article 4 de la loi n° 975. Au soutien de ses prétentions initiales, l'Association Syndicale des Fonctionnaires articulait quatre moyens distincts, dont trois d'ordre constitutionnel et un d'ordre légal : 1. La violation de l'article 51 de la Constitution du 17 décembre 1962 (visée dans la décision comme l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962), selon lequel « les obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires, ainsi que leur responsabilité civile et fiscale [ou pénale selon la citation du Tribunal], sont fixés par la loi ». Selon la requérante, les conditions de nomination relevant de ces catégories fondamentales, le législateur ne pouvait déléguer à une Ordonnance Souveraine le pouvoir de déroger à ses propres prescriptions statutaires. 2. La violation du principe d'égalité devant la loi, consacré par la Constitution (visé par erreur matérielle à l'article 7 dans la requête initiale, mais correspondant à l'article 17 de la Constitution aux termes duquel « les Monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a pas entre eux de privilège »). La requérante soutenait que les textes attaqués instauraient une rupture d'égalité entre citoyens monégasques en dispensant les candidats à certaines fonctions de se soumettre aux règles générales de recrutement définies tant par la loi n° 975 que par la Section II de l'Ordonnance n° 6364. 3. La violation de l'article 25 de la Constitution, qui dispose que « la priorité est assurée aux Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés dans les conditions prévues par la loi ou les conventions internationales ». En conférant à l'autorité compétente un pouvoir de nomination discrétionnaire affranchi de toute condition, les textes permettaient, selon le syndicat, de méconnaître cette priorité nationale. 4. À titre subsidiaire, la violation directe de l'article 4 de la loi n° 975 par l'Ordonnance Souveraine n° 6364. La requérante faisait valoir que l'obligation légale de « déterminer » les emplois supérieurs imposait au Gouvernement soit d'en dresser une liste exhaustive, soit de formuler des critères précis de définition. Or, en employant la formule vague de « collaborateurs personnels et directs », l'exécutif aurait éludé son obligation de délimiter son propre pouvoir discrétionnaire. Dans sa contre-requête déposée le 26 décembre 1978, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral du recours, en opposant d'abord de solides fins de non-recevoir avant de défendre les textes au fond. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État a soulevé la tardiveté manifeste des conclusions dirigées contre la loi n° 975, celle-ci ayant été publiée le 18 juillet 1975 alors que la requête n'a été introduite que le 24 octobre 1978. En outre, s'agissant du moyen tiré de la violation de l'article 51 de la Constitution, le Ministre d'État a soutenu qu'il était irrecevable : le recours mettant en cause la validité de l'article 4 de la loi, le Tribunal Suprême était appelé à statuer en matière constitutionnelle ; or, dans ce cadre, sa compétence est strictement limitée à la protection des droits et libertés consacrés par le Titre III de la Constitution, auquel n'appartient pas l'article 51. Au fond, le Ministre d'État a réfuté toute incompétence, l'énoncé des emplois supérieurs ne touchant pas aux droits et garanties fondamentaux. Il a écarté le grief d'inégalité au motif que l'article 17 ne s'applique qu'aux personnes placées dans des conditions identiques, ce qui n'est pas le cas de candidats à des types d'emplois différents. Concernant l'article 25, il a argué que la priorité nationale suppose la possession des titres requis, condition inopérante pour des emplois supérieurs pourvus *intuitu personae* sans exigence de titres déterminés, l'article 4 ne préjugeant d'ailleurs nullement de la nationalité des personnes nommées. Enfin, sur la légalité de l'Ordonnance, l'État a soutenu que la référence au caractère personnel et direct des liens unissant les agents au Ministre d'État et aux Conseillers de Gouvernement constituait une détermination suffisante, à l'instar du régime des cabinets ministériels en France. L'échange des écritures s'est poursuivi par un mémoire en réplique de l'Association Syndicale en date du 24 janvier 1979. Prenant acte des objections procédurales du Gouvernement, la requérante a habilement réorienté et reprécisé ses conclusions. Elle a exposé que son recours était « essentiellement dirigé contre l'Ordonnance n° 6364 », l'inconstitutionnalité de la loi n° 975 n'étant invoquée que « d'une façon médiate découlant de la demande d'annulation de l'Ordonnance ». Revendiquant la saisine du Tribunal en matière administrative (sur le fondement de ce qu'elle désigne dans ses écritures comme l'article 90 § A alinéa 2 de la Constitution), elle a soutenu que tous les moyens d'inconstitutionnalité étaient recevables comme constituant une variété du contrôle de légalité d'une ordonnance prise pour l'exécution d'une loi. Elle a par ailleurs développé ses griefs au fond, soulignant notamment que l'absence de publication des vacances d'emploi paralysait l'égalité d'accès et la priorité nationale, et que l'imprécision des termes « collaborateurs personnels et directs » permettait virtuellement d'y inclure un chauffeur personnel, un huissier ou tout personnel de catégorie inférieure. Par un mémoire en duplique du 22 février 1979, le Ministre d'État a maintenu l'ensemble de son argumentation, persistant à soutenir que la requête tendait réellement, bien qu'indirectement, à l'annulation tardive de la loi n° 975 et que le moyen tiré de l'article 51 demeurait soustrait à la compétence du juge constitutionnel comme du juge administratif par voie de conséquence. Par une ordonnance du 26 mars 1979, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de l'affaire devant l'Assemblée Plénière. À l'audience, après le rapport de M. Alfred Potier, les observations orales de Maîtres Sbarrato et G.H. George, et les conclusions du Procureur Général, le Tribunal Suprême, réuni en Assemblée Plénière et statuant en matière administrative, a rendu sa décision le 20 juin 1979. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême soulevait une série de questions juridiques emboîtées, d'une importance capitale tant pour le droit processuel constitutionnel et administratif monégasque que pour le droit matériel de la fonction publique. En premier lieu, sur le plan procédural et de la compétence juridictionnelle, le Tribunal devait déterminer l'étendue exacte de sa saisine face à des conclusions évolutives, puis trancher une question inédite de recevabilité des moyens : **dans le cadre d'un recours en annulation pour excès de pouvoir formé en matière administrative contre une Ordonnance Souveraine prise pour l'exécution d'une loi (article 90 § B - 1° de la Constitution), un requérant est-il recevable à invoquer des moyens tirés de la violation de dispositions constitutionnelles quelconques — notamment celles relatives à la répartition des compétences entre la loi et le règlement (article 51) —, ou son argumentation constitutionnelle est-elle restreinte, comme en matière de contrôle direct de constitutionnalité des lois (article 90 § A), à la seule violation des droits et libertés fondamentaux consacrés par la Constitution ?** En deuxième lieu, sur le fond de la constitutionnalité, se posait une triple interrogation : - L'article 51 de la Constitution, qui réserve à la loi la fixation des obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires, fait-il obstacle à ce que le législateur (à l'article 4 de la loi n° 975) déroge au statut général pour les emplois supérieurs et délègue à une Ordonnance Souveraine le soin de déterminer la liste de ces emplois ? - L'instauration d'un mode de recrutement discrétionnaire pour ces emplois supérieurs méconnaît-elle le principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 17 de la Constitution ? - Ce même régime de nomination à la seule décision de l'autorité compétente viole-t-il l'article 25 de la Constitution assurant aux Monégasques une priorité pour l'accession aux emplois publics ? En troisième et dernier lieu, sur le terrain de la légalité interne (contrôle de la conformité du règlement à la loi d'habilitation), la question était la suivante : **en incluant globalement dans le régime dérogatoire des emplois supérieurs les « collaborateurs personnels et directs du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement », l'auteur de l'Ordonnance Souveraine n° 6364 a-t-il légalement satisfait à l'obligation, prescrite par l'article 4 alinéa 2 de la loi n° 975, de « déterminer » lesdits emplois ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par une grande rigueur méthodologique, procédant par étapes successives pour purifier le débat contentieux avant de trancher le fond. #### 1. La délimitation chirurgicale de l'étendue des conclusions Avant tout examen de recevabilité des moyens ou de fond, le juge s'attache à définir l'objet exact du litige tel qu'il résulte du « dernier état de l'instruction », c'est-à-dire après le mémoire en réplique de l'association requérante. D'une part, le Tribunal constate que si la requête initiale tendait formellement à l'annulation de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, la requérante a abandonné ces conclusions en cours d'instance. Elle se borne désormais à exciper de l'inconstitutionnalité supposée de l'article 4 de cette loi pour obtenir l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 6364, « tant en elle-même que par voie de conséquence ». Ce faisant, le Tribunal Suprême déclare qu'il n'a pas à statuer sur des conclusions en annulation de la loi, ce qui neutralise habilement l'exception de tardiveté soulevée par le Ministre d'État contre la loi de 1975. D'autre part, examinant les conclusions subsidiaires tendant à l'annulation de l'Ordonnance pour violation directe de la loi n° 975, la haute juridiction relève que l'argumentation de la requérante ne comporte aucun grief dirigé contre le premier alinéa de l'Ordonnance (qui énumère nommément certains emplois supérieurs). Par conséquent, appliquant strictement le principe selon lequel des conclusions non assorties de moyens sont irrecevables, le Tribunal juge que les conclusions d'illégalité ne sont recevables qu'en tant qu'elles visent le seul deuxième alinéa de l'Ordonnance. Le cadre du litige est ainsi parfaitement scindé : une attaque contre l'Ordonnance entière sur le terrain constitutionnel ; une attaque ciblée contre son seul deuxième alinéa sur le terrain légal. #### 2. La consécration de la recevabilité intégrale des moyens constitutionnels en matière administrative Abordant l'exception d'irrecevabilité opposée par le Ministre d'État au moyen tiré de l'article 51 de la Constitution, le Tribunal Suprême livre un considérant de principe fondamental sur l'architecture de ses propres compétences, telles qu'issues de l'article 90 de la Constitution. Le Tribunal qualifie d'abord la nature du recours : s'agissant d'une demande d'annulation pour excès de pouvoir dirigée contre une Ordonnance Souveraine prise pour l'exécution d'une loi, le recours relève de la compétence administrative du Tribunal Suprême, définie à l'article 90 § B - 1° de la Constitution. Il procède ensuite à une lecture exégétique et comparative des paragraphes A et B de l'article 90. Le paragraphe A - 1° (compétence constitutionnelle) restreint effectivement les recours en annulation à ceux visant une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution (que l'arrêt mentionne, par une coquille typographique du texte original, comme le « Titre II »). En revanche, le paragraphe B - 1° (compétence administrative) ne comporte aucune restriction de cette nature. Le Tribunal en déduit avec force que « tous les moyens tirés de la violation de dispositions constitutionnelles quelconques peuvent être soulevés à l'appui de recours et peuvent être examinés par le Tribunal Suprême statuant en matière administrative » (dans les conditions prévues au paragraphe B - 3° de l'article 90, mentionné par coquille dans le texte comme « l'article 20 »). L'obstacle procédural dressé par l'État est ainsi intégralement levé. #### 3. Le rejet au fond des trois griefs d'inconstitutionnalité Statuant au fond sur la conformité à la Constitution du dispositif combiné de l'article 4 de la loi n° 975 et de l'Ordonnance n° 6364, le Tribunal écarte successivement les trois moyens soulevés. *Sur l'article 51 de la Constitution (répartition des compétences entre la loi et le règlement) :* Le Tribunal affirme que la réserve de loi instituée par l'article 51 pour fixer les droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires n'a ni pour objet ni pour effet d'exclure le « pouvoir général » que détient le législateur d'habiliter le Gouvernement à prendre, par voie réglementaire, les mesures nécessaires à l'application des lois. Or, les conditions particulières de nomination exigées par la nature de certains emplois relèvent précisément de ces modalités d'application. De plus, le Tribunal pose le principe selon lequel « la loi peut apporter elle-même des exceptions aux règles qu'elle institue ». Dès lors, en posant une règle générale de recrutement statutaire tout en prévoyant une exception pour les emplois supérieurs déterminés par Ordonnance Souveraine, le législateur n'a fait qu'exercer normalement son pouvoir général d'habilitation sans méconnaître sa propre compétence. *Sur l'article 17 de la Constitution (principe d'égalité) :* Reprenant une conception classique de l'égalité devant la loi, le Tribunal juge qu'en matière de fonction publique, ce principe interdit uniquement les discriminations entre fonctionnaires d'un même cadre, corps ou grade, ou entre candidats à un même emploi, à la condition expresse qu'ils se trouvent « dans des situations identiques ». Or, les candidats à des emplois pourvus par des systèmes de nomination différents se trouvent, par définition, dans des situations différentes. Le principe d'égalité ne trouve donc pas à s'appliquer entre le recrutement de droit commun et le recrutement aux emplois supérieurs. *Sur l'article 25 de la Constitution (priorité d'emploi des Monégasques) :* La motivation du Tribunal s'appuie ici sur la lettre même du texte constitutionnel, qui garantit la priorité aux Monégasques « dans les conditions prévues par la loi ». Pour la haute juridiction, cette rédaction implique que la priorité nationale n'est pas absolue : elle ne s'exerce que dans la mesure où la loi n'en écarte pas l'application « compte tenu des nécessités de l'organisation et du fonctionnement des services et des possibilités techniques qui en découlent ». Le Tribunal concède avec réalisme que l'article 4 de la loi n° 975, sans écarter expressément la priorité, ne la réserve pas et « peut même rendre, en fait, impossible dans certains cas » son application. Mais il juge immédiatement qu'une telle éventualité est précisément autorisée par le renvoi constitutionnel à la loi. Aucune violation de l'article 25 n'est donc retenue. #### 4. La censure pour illégalité du deuxième alinéa de l'Ordonnance Souveraine Après avoir validé l'ensemble de l'édifice au regard de la Constitution, le Tribunal Suprême examine enfin la conformité du deuxième alinéa de l'Ordonnance n° 6364 aux prescriptions de l'article 4 alinéa 2 de la loi n° 975. C'est sur ce terrain de la légalité interne que la requête triomphe. Le juge administratif contrôle si le pouvoir réglementaire a fidèlement exécuté le mandat que lui avait confié le législateur, à savoir « déterminer » les emplois supérieurs laissés à la libre nomination du Gouvernement. Analysant la formule attaquée

Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Ordonnance souveraine prise pour l'exécution d'une loi - Recours pour excès de pouvoir - Moyens tirés de la violation de dispositions constitutionnelles - Recevabilité. Droits et libertés constitutionnels Égalité devant la loi - Champ d'application - Personnes se trouvant dans des situations identiques - Priorité des Monégasques pour l'accession aux emplois publics - Possibilité pour la loi d'en écarter l'application compte tenu des nécessités de l'organisation et du fonctionnement des services Fonctionnaires et agents publics Droits et obligations - Domaine législatif - Délégation du législateur pour l'édiction par la voie réglementaire des mesures nécessaires à l'application des dispositions législatives - Exercice normal d'un pouvoir général Procédure Conclusions - Étendue - Appréciation par le Tribunal Suprême Le Tribunal Suprême Réuni en Assemblée Plénière et statuant en matière administrative, Vu la requête présentée le 24 octobre 1978 par l'Association Syndicale des Fonctionnaires tendant à l'annulation pour cause d'inconstitutionnalité de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, ainsi que de l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978 et des textes subséquents ; à défaut et si les textes considérés devaient être reconnus conformes à la Constitution, à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978 pour violation de l'article 4 de la loi n° 975 ; Ce faire, attendu que la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État dispose dans son article 4 que « l'accès aux emplois visés à l'article 2 ne peut avoir lieu que dans les conditions prévues au présent statut. Toutefois, une Ordonnance Souveraine déterminera les emplois supérieurs pour lesquels les nominations sont laissées à la seule décision de l'autorité compétente » ; Qu'au titre de ces dispositions législatives, l'Ordonnance n° 6364 énumère d'abord les emplois supérieurs auxquels la nomination est délaissée à l'autorité compétente puis applique le même régime de recrutement aux « collaborateurs personnels et directs du Ministre d'État et des Conseillers du Gouvernement » ; que ces dispositions apparaissent comme entachées d'illégalités ; qu'en effet : 1° les textes sus énoncés enfreignent l'article 51 de la Constitution aux termes duquel « les obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires, ainsi que leur responsabilité civile et fiscale, sont fixés par la loi » ; en effet, les conditions de nomination rentrent dans les catégories énoncées par cet article ; la loi n° 975 ne pouvait donc, en la matière des nominations, déléguer à une Ordonnance Souveraine le pouvoir de déroger à ses propres dispositions ; 2° les textes énoncés enfreignent l'article 7 de la Constitution aux termes duquel « les Monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a pas entre eux de privilège » ; en effet, lesdits textes instaurent une inégalité entre les citoyens monégasques devant la loi en permettant au Gouvernement de dispenser les candidats à certaines fonctions de subir les dispositions générales de recrutement définies tant par la loi n° 975 que par la Section II de l'Ordonnance n° 6364 ; 3° les textes sus énoncés enfreignent l'article 25 de la Constitution aux termes duquel « la priorité est assurée aux Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés dans les conditions prévues par la loi ou les » conventions internationales « ; lesdits textes en effet, en ouvrant à » l'autorité compétente « un pouvoir de nomination qui n'est subordonné à aucune condition, permettent à cette autorité de méconnaître la priorité des citoyens Monégasques ; 4° à supposer que par impossible la loi n° 975 doive être regardée comme conforme à la Constitution, il resterait à considérer que l'Ordonnance n° 6364 enfreint l'article 4 de la loi n° 975, puisque la mission de » déterminer « les emplois supérieurs auxquels la nomination est délaissée à l'autorité compétente impose nécessairement au Gouvernement l'obligation soit de dresser une liste exhaustive de ces emplois, soit de formuler les critères permettant de les définir, alors que l'Ordonnance attaquée, après l'énumération d'un certain nombre d'emplois, énonce en une formule vague » les collaborateurs personnels et directs « éludant ainsi l'obligation de limiter un pouvoir discrétionnaire dévolu au Gouvernement. Vu la contre-requête en date du 26 décembre 1978, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête pour les motifs : Qu'en premier lieu, les conclusions de l'Association requérante tendant à l'annulation pour cause d'inconstitutionnalité de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 doivent être rejetées comme tardives puisque l'Association requérante a saisi le Tribunal Suprême de ces conclusions le 24 octobre 1978 alors que la loi a été publiée au Journal de Monaco, le 18 juillet 1975 ; en second lieu et au fond, le moyen tiré d'une prétendue violation de l'article 51 de la Constitution par l'article 4 de la loi n° 975 n'est pas recevable. En effet, le Tribunal Suprême, étant saisi d'un recours en appréciation de validité de l'article 4 de la loi, est appelé à se prononcer en matière constitutionnelle ; il ne saurait donc connaître d'un moyen tiré de la violation de l'article 51 de la Constitution, puisque cet article ne concerne pas les libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution ; le moyen d'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 6364, pris par l'Association requérante, par voie de conséquence de l'inconstitutionnalité de l'article 4 de la loi, doit donc être écarté ; surabondamment, l'Ordonnance Souveraine attaquée n'est entachée d'aucun vice d'incompétence, puisque l'énoncé des emplois supérieurs prévus à l'article 4 de la loi ne concerne pas les obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires, ni leur responsabilité civile et pénale ; Que le principe d'égalité des citoyens devant la loi, institué par l'article 17 de la Constitution n'a d'effet qu'à l'égard des personnes se trouvant dans des conditions identiques ; que si deux modes de recrutement sont institués, il n'en résulte pas que les candidats à l'un ou l'autre des deux types d'emplois se trouvent placés entre eux dans des conditions différentes ; dans ces conditions, il n'y a pas de violation de principe ; Que la priorité de recrutement des citoyens Monégasques n'est pas non plus enfreinte ; l'article 4 de la loi n° 975 ne préjuge en rien de la nationalité des personnes susceptibles d'être nommées à des emplois supérieurs. Il n'en exclut nullement les nationaux Monégasques et ne fait pas davantage obligation à l'autorité compétente de choisir par priorité des ressortissants étrangers ; l'article 4 est étranger à l'article 25 de la Constitution ; la priorité ne peut intervenir que si le candidat possède les titres requis ; or, la nomination à un emploi supérieur n'est pas subordonnée à la possession de titres déterminés, l'autorité compétente appréciant dans chaque cas et intuitu personae si le candidat correspond bien au profil exigé ; le moyen tiré de la prétendue violation de l'article 25 de la Constitution ne peut donc être retenu, et par voie de conséquence, la légalité à ce titre de l'Ordonnance n'est pas contestable ; Que le dernier moyen concerne la seule légalité de l'Ordonnance ; il est tiré de ce que l'Ordonnance, en assimilant aux titulaires d'emplois supérieurs » les collaborateurs personnels et directs du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement « aurait manqué à l'obligation que lui faisait la loi de déterminer les emplois supérieurs ; or, en précisant les seules activités dont il s'agit, et en faisant référence au caractère personnel et direct des liens qui doivent unir les agents considérés à leurs chefs immédiats, l'Ordonnance a fait de ces emplois une détermination suffisante ; à Monaco, comme en France, les membres des Cabinets Ministériels constituent un ensemble d'agents parfaitement distincts des fonctionnaires faisant statutairement partie des directions et services de l'Administration. La critique de l'Association requérante ne vise d'ailleurs pas le principe même de tels emplois, mais l'application abusive qui pourrait être faite des dispositions de l'ordonnance attaquée ; Vu le mémoire en réplique de l'Association Syndicale requérante en date du 24 janvier 1979, persistant dans les conclusions de sa requête par les mêmes moyens et, en outre, par les motifs : Que le recours est essentiellement dirigé contre l'Ordonnance n° 6364 publiée au Journal de Monaco du 18 août 1978, mention étant faite de l'inconstitutionnalité de la loi n° 975 d'une façon médiate découlant de la demande d'annulation de l'Ordonnance ; il est évident que le Tribunal Suprême est saisi en matière administrative dans les termes de l'article 90 § A alinéa 2 de la Constitution puisque la requête tend à l'annulation d'une Ordonnance Souveraine prise pour l'exécution d'une loi. Il s'ensuit que les divers moyens d'inconstitutionnalité sont recevables, l'inconstitutionnalité invoquée en matière administrative devant s'interpréter comme une variété du contrôle de légalité ; cela étant : a) l'Ordonnance attaquée viole l'article 51 de la Constitution puisque les obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires sont engagés dans les conditions de la nomination et dans le développement de carrière qui procède de cette dernière ; qu'ainsi, c'est toute la carrière du fonctionnaire qui échappe à l'application des dispositions légales du statut ; b) le défaut d'application du statut fait disparaître les critères de recrutement, empêchant ainsi de vérifier l'existence de conditions identiques entre les citoyens. Il n'est pas possible de prétendre que toute personne a vocation à présenter sa candidature dès lors que cette possibilité est assortie de la justification de qualités qui sont laissés à l'arbitraire du Gouvernement. La vocation à présenter une candidature ne peut d'ailleurs être exercée faute de publication de la vacance d'emploi. L'Ordonnance n° 6364 enfreint donc l'article 17 de la Constitution ; c) la priorité de recrutement en faveur des Monégasques est rendue vaine par l'institution d'un choix intuitu personae, d'une part, parce que la loi ne fixe pas les conditions d'exercice de cette priorité dans le cas de nomination délaissée aux choix de l'autorité compétente, d'autre part, parce que les candidats éventuels ne sont pas informés de la vacance de l'emploi. L'Ordonnance enfreint donc l'article 25 de la Constitution. Qu'en ce qui concerne la violation de l'article 4 de la loi n° 975 par l'Ordonnance attaquée, il est à remarquer que les deux dispositions consécutives de l'Ordonnance impliquent une différence entre les emplois supérieurs, qui sont énumérés, et les emplois évoqués globalement dont la nature n'est pas définie, les termes » collaborateurs personnels et directs « pouvant à la limite s'appliquer au chauffeur personnel du Ministre ou à un huissier ou à un autre membre du personnel de catégorie inférieure. L'Ordonnance ne satisfait donc pas à l'exigence de l'article 4 de la loi qui prescrit que les emplois dont il s'agit soient déterminés. L'Ordonnance est donc entachée d'illégalité ; Vu le mémoire en duplique en date du 22 février 1979 par lequel le Ministre d'État persiste dans les conclusions de la contre-requête par les mêmes moyens et, en outre, par les motifs : Que les conclusions de la requête tendent réellement à l'annulation de la loi n° 975 ; que la tardiveté de ces conclusions est évidente ; qu'elles doivent, en conséquence, être rejetées comme irrecevables ; Que l'illégalité de l'Ordonnance résulterait par voie de conséquence de l'inconstitutionnalité prétendue de l'article 4 de la loi n° 975 ; le Tribunal Suprême ne pourrait se prononcer sur la validité de ce texte que dans le cadre de l'article 90 A de la Constitution, c'est-à-dire en Assemblée plénière et sur un moyen pris d'une atteinte aux droits consacrés par le Titre III de la Constitution ; le Tribunal Suprême n'est donc pas compétent pour statuer sur le moyen pris de la violation de l'article 51 de la Constitution ; de surcroît la requérante ne démontre pas que l'article 4 de la loi n° 975 contreviendrait à l'article 51 de la Constitution ; que l'Ordonnance n° 6364, en plaçant hors statut un certain nombre d'emplois ne met pas en cause les droits que les autres agents tiennent du statut général ; que la compétence dévolue au législateur s'étend non seulement à l'édiction des règles fondamentales du statut, mais tout autant à la détermination des emplois supérieurs dont les titulaires ne pourront prétendre à l'intégralité des garanties statutaires ; Que le législateur a pu, sans enfreindre le principe d'égalité, prévoir des conditions de recrutement spéciales aux emplois supérieurs qui comportent des responsabilités particulières ; qu'ainsi la loi n° 975 n'a pas enfreint l'article 51 de la Constitution ; Que l'article 4 de la loi n° 975 ne met pas en cause le principe, formulé dans l'article 25 que » la priorité est assurée aux Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés dans les conditions prévues par la loi ou les conventions internationales « ; qu'en effet cette priorité ne s'exerce qu'autant que le candidat possède les titres requis pour accéder à l'emploi vacant ; que la nomination à un emploi supérieur n'étant pas, par définition, subordonnée à la possession d'un titre déterminé, le Gouvernement ne saurait se voir opposer la possession d'un titre quelconque par un candidat prétendant au bénéfice de la priorité ; Qu'enfin, l'Ordonnance Souveraine n'est pas entachée d'illégalité en tant qu'elle énoncerait sans une précision suffisante » les collaborateurs personnels et directs du Ministre d'État et les Conseillers du Gouvernement « ; qu'il est vain de critiquer cette disposition en anticipant les applications abusives qui pourraient, par pure hypothèse, en être faites ; Vu l'acte attaqué ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962, notamment ses articles 17, 25 et 51 ; Vu la loi n° 975 du 12 Juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, modifiée, sur l'Organisation et le Fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'Ordonnance de M. le Président du Tribunal Suprême en date du 26 Mars 1979, par laquelle il a ordonné le renvoi de la cause devant l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême ; Ouï M. Alfred Potier, Membre du Tribunal Suprême en son rapport ; Ouï Maîtres Sbarrato et G.H. George en leurs observations ; Ouï M. le Procureur Général en ses conclusions ; Sur l'étendue des conclusions : Considérant, en premier lieu, que, dans le texte de la requête, les conclusions du recours tendaient formellement, au moins en tant que de besoin, à l'annulation pour inconstitutionnalité de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, mais que, dans le dernier état de l'instruction, le recours ne conclut plus à cette annulation, et se borne à tirer, de l'inconstitutionnalité supposée de l'article 4 de la loi susmentionnée, des moyens à l'appui de conclusions qui tendent seulement à ce que l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978 déterminant les emplois supérieurs visés par l'article 4 de la loi susmentionnée soit annulée comme étant inconstitutionnelle, tant en elle-même que par voie de conséquence ; que par suite, le Tribunal Suprême n'a pas à statuer sur des conclusions en annulation de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État ; Considérant en deuxième lieu que les conclusions tendant subsidiairement à ce que l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978 soit annulée, non plus pour inconstitutionnalité, mais pour violation de l'article 4 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 susmentionné, ne sont assorties d'aucun moyen concernant le premier alinéa de cette Ordonnance Souveraine ; que, par suite, ces conclusions ne sont recevables qu'en ce qui concerne le deuxième alinéa de ladite ordonnance ; Considérant, en définitive que le Tribunal Suprême se trouve saisi ; d'une part, de conclusions en annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 6364 en son entier par des moyens d'inconstitutionnalité ; d'autre part, de conclusions en annulation du seul deuxième alinéa de la même ordonnance par des moyens d'illégalité ; Sur les moyens d'inconstitutionnalité : I. - Sur la recevabilité : Considérant que, d'une part, le Tribunal Suprême est saisi par l'Association requérante d'un recours en annulation pour excès de pouvoirs dirigé contre l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978 ; que, d'autre part, cette Ordonnance Souveraine est prise pour l'exécution de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 ; qu'il en résulte que le recours entre dans la catégorie des » recours en annulation pour excès de pouvoirs formés contre les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois «, telle que cette catégorie est définie par l'article 90 § B - 1°) de la Constitution ; que ce dernier texte, à la différence du paragraphe A - 1°) du même article qui ne concerne que » les recours en annulation qui ne sont pas visés au paragraphe B du présent article «, ne limite pas la recevabilité des moyens à ceux qui sont tirés d'une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre II de la Constitution ; qu'il s'ensuit que tous les moyens tirés de la violation de dispositions constitutionnelles quelconques peuvent être soulevés à l'appui de recours et peuvent être examinés par le Tribunal Suprême statuant en matière administrative dans les conditions prévues au paragraphe B - 3°) de l'article 20 de la Constitution ; II. - Sur la constitutionnalité : Considérant en premier lieu, que si, aux termes de l'article 51 de la Constitution, » les obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires ainsi que leur responsabilité civile et pénale, sont fixés par la loi «, cette disposition n'a ni pour objet, ni pour effet d'exclure le pouvoir général, que le législateur exerce conformément à la Constitution, d'habiliter le Gouvernement pour l'édiction, par la voie réglementaire des mesures qu'il est nécessaire de prendre à l'effet d'assurer l'application des dispositions législatives ; que, notamment, dans le domaine du statut des fonctionnaires, les conditions particulières de nomination exigées par la nature de certains emplois font partie des modalités d'application des dispositions législatives générales régissant cette matière des nominations ; que les mesures d'application à prendre en la matière peuvent donc être déléguées au Gouvernement ; que la loi peut apporter elle-même des exceptions aux règles qu'elle institue ; qu'il s'ensuit que si, après avoir érigé en règle générale le recrutement » dans les conditions prévues au présent statut «, l'article 4 de la loi n° 975 dispose que » toutefois une Ordonnance Souveraine déterminera les emplois supérieurs pour lesquels les nominations sont laissées à la seule décision de l'autorité compétente «, une telle habilitation ne constitue que l'exercice normal d'un pouvoir général ; que dès lors, ni l'article 4 de la loi n° 975 ni l'Ordonnance Souveraine n° 6364 se sont entachées d'une violation de l'article 51 de la Constitution ; Considérant, en deuxième lieu, que si, aux termes de l'article 17 de la Constitution » les monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a pas entre eux de privilèges «, le respect de cette disposition constitutionnelle dans le domaine du statut des fonctionnaires exige seulement qu'il ne soit institué aucune discrimination soit entre les fonctionnaires d'un même cadre, corps ou grade, soit entre les candidats au même emploi, ; pourvu que les uns et les autres se trouvent dans des situations identiques ; qu'entre les candidats à des emplois qui sont respectivement pourvus par des systèmes de nomination différents, il y a une différence de situation qui fait que la règle de l'égalité ne peut trouver à s'appliquer ; que dès lors, ni l'article 4 de la loi n° 975 ni l'Ordonnance Souveraine n° 6364 ne sont entachés d'une violation de l'article 17 de la Constitution ; Considérant, en troisième lieu, que si, aux termes de l'article 25 de la Constitution » la priorité est assurée aux monégasques pour l'accession aux emplois publics dans les conditions prévues par la loi ou les conventions internationales «, il résulte de ces termes mêmes que la priorité des monégasques ne s'exerce pas dans la mesure où la loi n'en écarte pas l'application, compte tenu des nécessités de l'organisation et du fonctionnement des services et des possibilités techniques qui en découlent ; que si, en l'espèce, l'article 4 de la loi n° 975, tout en n'écartant pas expressément le principe de la priorité des monégasques, n'en réserve cependant pas une application qu'il peut même rendre, en fait, impossible dans certains cas, une telle situation est précisément au nombre de celles dont l'éventualité est prévue par le texte constitutionnel précité ; que dès lors, ni l'article 4 de la loi n° 975, ni l'Ordonnance Souveraine n° 6364 ne sont entachées d'une violation de l'article 25 de la Constitution ; Considérant que, de tout ce qui précède, il résulte que ni l'article 4 de la loi n° 975 ni l'Ordonnance Souveraine n° 6364 ne sont entachées d'excès de pouvoir, au titre des violations de la Constitution d'où sont tirés les moyens du recours ; Sur le moyen d'illégalité Considérant que la disposition attaquée, aux termes de laquelle » sont également laissées à la seule décision de l'autorité compétente les nominations des collaborateurs personnels et directs du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement ", ne comporte ni la dénomination, l'énumération et l'effectif des emplois ou fonctions auxquels seraient nommés ces collaborateurs, ni l'énoncé de critères par rapport auxquels ces emplois ou fonctions auraient pu être déterminés ; que si la disposition attaquée fait état du caractère personnel et direct des collaborateurs dont il s'agit, la référence à ce seul caractère ne peut tenir lieu d'une détermination au sens de l'alinéa 2 de l'article 4 de la loi n° 975 ; qu'ainsi la disposition attaquée est rédigée en des termes dont l'imprécision et la généralité ne permettent pas de délimiter le champ d'application ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la disposition attaquée est entachée d'illégalité et doit être annulée ; Décide : le deuxième alinéa de l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978, déterminant les emplois supérieurs visés par l'article 4 de la loi n° 975 portant statut des fonctionnaires de l'État est annulé ; le surplus des conclusions du recours est rejeté ; les dépens sont mis à la charge de l'État ; expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.

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