Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1979, n° 27516
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1979, n° 27516 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1979/06-26-27516))
L’arrêt rendu le 26 juin 1979 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en Assemblée Plénière et en matière administrative dans l’affaire opposant le sieur J. C. B. au Ministre d’État, s’inscrit dans le sillage des contentieux engendrés par la succession dans le temps des conventions fiscales franco-monégasques. Plus précisément, cette décision offre une illustration topique de l’articulation entre les règles substantielles régissant la validité des certificats de domicile — véritables clés de voûte du statut fiscal des résidents français à Monaco — et les règles rigoureuses de la procédure administrative contentieuse relatives à l’expiration des délais de recours et au caractère définitif des décisions administratives individuelles.
Au cœur de cette affaire se trouve la transition entre le régime issu de la Convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 (rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 1065 du 14 décembre 1954) et celui instauré par la Convention fiscale du 18 mai 1963 (rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 3037 du 19 août 1963). Ce changement de paradigme conventionnel a soumis la reconnaissance de la résidence fiscale monégasque à des conditions de durée d'établissement nettement plus strictes, fixant une date charnière rétroactive au 13 octobre 1962. Dès lors, le sort des certificats de domicile délivrés sous l’empire de l’ancien texte conventionnel a suscité d'importantes difficultés d’interprétation, cristallisées autour de l'application combinée des articles 7 et 22 § 3 de la nouvelle convention.
Par le présent arrêt, la juridiction suprême monégasque met un terme définitif aux tentatives d'un contribuable visant à sanctuariser, à titre transitoire, les effets d'un certificat de domicile acquis en 1955. Pour ce faire, le juge administratif opère une lecture stricte des conséquences attachées à la forclusion : l'absence de contestation en temps utile d'un refus de prolongation fondé sur le défaut des conditions de résidence cristallise l'appréciation factuelle de l'administration et prive rétroactivement de tout effet le titre antérieurement délivré.
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
La genèse du litige remonte au milieu des années 1950, époque à laquelle les relations fiscales entre la France et la Principauté de Monaco étaient régies par la Convention du 23 décembre 1951. En application de ce texte, le sieur J. C. B. s’était vu délivrer par les autorités monégasques, le 17 juin 1955, un certificat de domicile. Ce document administratif revêtait une importance capitale pour son titulaire, puisqu'il attestait de sa résidence en Principauté au regard des règles bilatérales alors en vigueur.
Cependant, l'adoption de la nouvelle Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 a profondément remanié les critères d'assujettissement fiscal et les modalités de délivrance ainsi que de maintien des certificats de domicile. Notamment, son article 7 a instauré l'exigence d'une résidence habituelle à Monaco d'au moins cinq années à la date du 13 octobre 1962 pour pouvoir échapper au nouveau principe d'imposition en France des ressortissants français établis en Principauté. Parallèlement, l'article 22 § 3 de ladite convention organisait le régime transitoire et les modalités de contrôle, de révision ou de prolongation des certificats délivrés sous l'empire de l'ancienne convention de 1951.
Dans ce nouveau cadre juridique, une enquête administrative a été diligentée par les services compétents afin de vérifier la situation effective du sieur J. C. B. au regard des critères nouvellement définis. À l’issue de ces vérifications, le Ministre d’État a pris, le 28 juin 1966, une décision notifiée le jour même à l'intéressé. Par cet acte, l'autorité administrative a refusé au requérant la prolongation de la validité du certificat de domicile qu'il sollicitait au titre des articles 7 et 22 de la Convention de 1963. Ce refus était expressément motivé par la circonstance qu'il ressortait de l'enquête que le sieur J. C. B. ne remplissait pas les conditions exigées par la nouvelle convention pour la délivrance de ce document.
Le sieur J. C. B. n'a pas immédiatement déféré cette décision du 28 juin 1966 à la censure du juge dans le délai légal de recours contentieux. Toutefois, le litige a connu de multiples rebondissements. Une première phase contentieuse a donné lieu à une décision du Tribunal Suprême rendue le 31 janvier 1975 sur une précédente requête de l'intéressé, par laquelle la haute juridiction avait eu à statuer uniquement sur la validité du refus de prolongation du certificat, tout en réservant la question spécifique de la validité dudit certificat pendant la période transitoire de trois années écoulées à compter du 13 octobre 1962.
S'engouffrant dans ce qu'il percevait comme une brèche ouverte par cette réserve juridictionnelle, le sieur J. C. B. a formulé une nouvelle demande administrative auprès du Ministre d’État le 3 juillet 1978. Par cette démarche, il sollicitait formellement que « soit confirmée la validité jusqu'au 30 juin 1966 du certificat de domicile qui lui avait été délivré le 17 juin 1955 ».
Par une décision en date du 29 septembre 1978, le Ministre d’État a opposé un rejet explicite à cette demande, estimant qu'en conséquence de la décision antérieure du 28 juin 1966 constatant l'inexistence des conditions requises, le certificat délivré en 1955 avait cessé de produire ses effets dès la date charnière du 13 octobre 1962. C'est précisément cette décision de rejet du 29 septembre 1978 qui constitue l'acte attaqué dans la présente instance.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête initiale déposée le 7 novembre 1978, complétée par un mémoire en réplique présenté le 14 février 1979, le sieur J. C. B. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation de la décision ministérielle de rejet du 29 septembre 1978. L'instruction de l'affaire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d’État le 12 janvier 1979, suivie d'une duplique en date du 15 mars 1979. Par une ordonnance du 16 mars 1979, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal délibérant en Assemblée Plénière.
Les débats écrits entre les parties se sont articulés autour d'une double série d'arguments, touchant tant à la recevabilité formelle et matérielle de l'action qu'au bien-fondé de l'interprétation des textes conventionnels.
**1. Les fins de non-recevoir opposées par l'Administration et la défense procédurale du requérant**
En premier lieu, le Ministre d’État a soulevé deux exceptions d'irrecevabilité distinctes pour faire barrage à l'examen au fond de la requête.
La première fin de non-recevoir était d'ordre purement formel et tirée de la violation de l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. L'administration faisait valoir que la requête introductive d'instance du 7 novembre 1978 n'était pas signée par un avocat-défenseur. En réplique, le requérant a soutenu que la mention, dans sa requête initiale, d'une élection de domicile en l'étude d'un avocat-défenseur (Maître Boéri) emportait automatiquement constitution de ce dernier pour la présente instance. Il ajoutait qu'en tout état de cause, la signature par cet officier ministériel du mémoire en réplique, lequel confirmait les écritures précédentes, avait opéré une régularisation *en tant que de besoin* de la requête initiale. Le Ministre d’État a fermement contesté cette analyse dans sa duplique, répliquant qu'une simple élection de domicile sans autre indication ne saurait valoir constitution d'un mandataire en justice, et que l'exigence légale du ministère d'un avocat-défenseur pour l'introduction régulière de l'instance excluait toute faculté de régularisation rétroactive en cours de procédure.
La seconde fin de non-recevoir touchait à la nature de l'acte attaqué et à l'expiration des délais de recours. Le Ministre d’État soutenait que la décision du 29 septembre 1978 ne faisait que confirmer purement et simplement la décision antérieure du 28 juin 1966, laquelle était devenue définitive faute d'avoir été attaquée en temps utile.
**2. L'argumentation au fond sur le statut du certificat de domicile**
Au fond, le sieur J. C. B. articulait sa demande d'annulation autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne.
D'une part, il reprochait à la décision du 29 septembre 1978 d'être imparfaitement motivée et de manquer de base légale. Selon sa thèse, le certificat de domicile obtenu le 17 juin 1955 présentait, conformément à la jurisprudence du Tribunal Suprême, les caractères d'un acte administratif individuel créateur de droits. Dès lors, il soutenait qu'à défaut pour l'administration d'avoir formellement mis en œuvre, dans les formes et délais impartis, la procédure spécifique de révision ou de retrait prévue par l'article 22 § 3 de la Convention du 18 mai 1963 (texto mentionnée également comme du « 18 juin 1963 » dans les visas des moyens du requérant), le titre litigieux n'avait pu être remis en cause et avait nécessairement conservé sa pleine validité jusqu'à sa date normale d'échéance. Le requérant fixait cette échéance au 30 juin 1966, correspondant selon son calcul à l'expiration de la première période triennale écoulée depuis le 1er juillet 1963, date qu'il présentait comme la limite imposée par la Convention pour la révision des certificats en cours de validité. Au surplus, le sieur J. C. B. prétendait justifier, en fait, d'au moins cinq années de résidence effective à Monaco à la date critique du 13 octobre 1962.
D'autre part, le requérant invoquait une contrariété de motifs, soutenant que la décision ministérielle attaquée entrait en contradiction directe avec un motif de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 31 janvier 1975 sur sa précédente requête. Selon sa lecture de cet arrêt, la haute juridiction aurait admis que les dispositions de l'article 22 § 3 n'excluaient pas le maintien de la validité de l'ancien certificat pendant une durée de trois ans à dater de la nouvelle convention.
En défense au fond, le Ministre d’État concluait au rejet de la requête comme mal fondée. Sur le grief de forme, il rappelait le principe général du droit administratif selon lequel les actes administratifs n'ont pas à être motivés, tout en soulignant avoir amplement justifié sa position. Sur le fond du droit conventionnel, l'administration réfutait catégoriquement la qualification d'acte créateur de droits définitifs conférée par le requérant au certificat de 1955. S'appuyant sur un arrêt du Tribunal Suprême du 16 avril 1975, le Ministre d’État faisait valoir qu'un certificat délivré sous l'empire de la Convention de 1951 n'avait aucun caractère définitif, mais se trouvait intégralement soumis à la procédure de validation instaurée par la Convention du 18 mai 1963.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
Au regard des prétentions contraires des parties, le Tribunal Suprême était amené à résoudre une question juridique complexe, à la croisée du droit fiscal international conventionnel et du contentieux administratif général :
Un contribuable titulaire d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de la Convention franco-monégasque du 23 décembre 1951 est-il fondé à revendiquer le maintien de la validité de ce titre pendant la période transitoire de trois ans à compter du 13 octobre 1962 (prévue par la Convention du 18 mai 1963), alors même qu'une décision administrative antérieure — lui refusant la prolongation dudit certificat au motif qu'il ne remplissait pas la condition de cinq ans de résidence habituelle à la date du 13 octobre 1962 — est devenue définitive faute d'avoir fait l'objet d'un recours contentieux dans le délai légal de deux mois suivant sa notification ?
Subsidiairement, la haute juridiction devait déterminer si une décision juridictionnelle antérieure s'étant bornée à réserver cette question de la validité transitoire pouvait faire obstacle à l'opposabilité de la forclusion résultant de la décision administrative définitive.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter la requête du sieur J. C. B., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur logique, structuré en cinq considérants incisifs qui font l'économie d'un examen préalable de la fin de non-recevoir formelle (relative au défaut de signature de la requête initiale par un avocat-défenseur) pour trancher directement le litige par l'application combinée de la forclusion procédurale et des règles de fond de la Convention de 1963.
**1. La requalification de l'objet réel de la requête**
Dans son premier considérant, le juge procède à une analyse téléologique de la démarche du requérant. Au-delà de la formulation littérale de la demande du 3 juillet 1978 qui visait la date du 30 juin 1966, le Tribunal énonce que la requête « tend, en réalité, à faire admettre la validité, jusqu'à l'expiration du délai de trois ans prévu à compter du 13 octobre 1962 par la Convention du 18 mai 1963, du certificat de domicile qui lui avait été délivré en application de la Convention du 23 décembre 1951 ». En ramenant ainsi le litige à l'exacte temporalité fixée par le texte conventionnel (trois ans à compter du 13 octobre 1962, et non à compter du 1er juillet 1963 comme le soutenait artificiellement le requérant), le juge circonscrit avec précision le cadre normatif du débat.
**2. L'ancrage dans la décision du 28 juin 1966 et l'effet couperet de la forclusion**
Les deuxième et troisième considérants constituent le pivot de la décision. Le Tribunal rappelle d'abord la teneur exacte de la décision notifiée au requérant le 28 juin 1966 : pour lui refuser la prolongation de validité du certificat sollicitée au titre des articles 7 et 22 de la Convention de 1963, le Ministre d’État lui avait expressément signifié qu'il ne remplissait pas « les conditions exigées pour la délivrance de ce document ».
C'est alors que la juridiction fait produire son plein effet à la règle du délai de recours contentieux. Elle relève que le requérant s'est abstenu d'intenter un recours contre cette décision du 28 juin 1966 dans le délai légal de deux mois à compter de sa notification. La conséquence qu'en tire le Tribunal est radicale : en raison de cette abstention, le sieur J. C. B. « n'est plus recevable à prétendre qu'il a eu sa résidence habituelle à Monaco pendant toute la période de référence prévue à l'article 7 de ladite Convention, soit cinq années à la date du 13 octobre 1962 ». Autrement dit, le caractère définitif acquis par l'acte administratif du 28 juin 1966 ne fige pas seulement le dispositif de refus de prolongation pour l'avenir ; il cristallise de manière irréfragable le motif de fait et de droit qui en constitue le soutien nécessaire, à savoir l'absence de résidence quinquennale au 13 octobre 1962. Le requérant est donc forclos à tenter de rouvrir le débat probatoire sur la réalité de sa résidence à cette date.
**3. La validation de la perte d'effet rétroactive du certificat au 13 octobre 1962**
Fort de cette prémisse procédurale inattaquable, le Tribunal Suprême en déduit, dans son quatrième considérant, la légalité interne de la décision attaquée du 29 septembre 1978. Dès lors qu'il est définitivement acquis que le requérant ne remplissait pas les conditions de résidence au 13 octobre 1962, le Ministre d’État a fait « une exacte application des dispositions précitées de la Convention du 18 mai 1963 » en se fondant sur la décision définitive du 28 juin 1966 pour décider que le certificat délivré le 17 juin 1955 avait cessé de produire ses effets dès la date du 13 octobre 1962. Le juge écarte ainsi implicitement mais nécessairement toute la thèse du requérant relative aux droits acquis et à l'autonomie de la période transitoire : le défaut de réunion des conditions au 13 octobre 1962, constaté par l'acte de 1966, prive le titre ancien de toute survie juridique au-delà de cette date butoir.
**4. La neutralisation de l'argument tiré de l'arrêt du 31 janvier 1975**
Enfin, dans un cinquième et dernier considérant, le Tribunal Suprême répond au moyen tiré de la prétendue violation de l'autorité de son propre arrêt rendu le 31 janvier 1975. La haute juridiction écarte toute contradiction en rétablissant la portée exacte de sa décision antérieure. Elle précise qu'en 1975, elle n'était saisie que de la seule question de la validité du refus de prolongation du certificat et qu'elle « s'est borné[e] à réserver la question de la validité dudit certificat pendant les trois années écoulées à compter du 13 octobre 1962 ». En réservant une question qui excédait alors le périmètre de sa saisine, le Tribunal n'avait nullement préjugé de sa solution au fond et n'avait certainement pas reconnu positivement la validité transitoire du titre litigieux.
### C. Le dispositif
Au terme de cette motivation resserrée, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral des prétentions du requérant selon la formule suivante :
> « DÉCIDE :
> la requête susvisée du sieur B. est rejetée.
> les dépens sont mis à la charge du sieur B. ;
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'arrêt rendu le 26 juin 1979 par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême s'inscrit dans une séquence jurisprudentielle particulièrement dense, au cours de laquelle la haute juridiction monégasque a dû façonner l'interprétation des dispositions transitoires de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. L'analyse des textes et des précédents cités dans le corps même de la décision permet de mesurer la cohérence de la construction prétorienne en la matière, tant sous l'angle du droit matériel des conventions fiscales que sous celui du droit processuel administratif.
**1. La précarité des certificats de domicile de 1951 face au nouvel ordre conventionnel de 1963**
Le nœud gordien du contentieux résidait dans la détermination de la nature juridique du certificat de domicile délivré sous l'empire de la Convention du 23 décembre 1951 et de sa résistance face à l'entrée en vigueur de la Convention du 18 mai 1963. Dans ses écritures, le requérant tentait de mobiliser la théorie classique des actes administratifs individuels créateurs de droits. Selon cette conception, un tel acte ne peut être retiré ou abrogé par l'administration que dans des conditions extrêmement restrictives de délai et de procédure ; à défaut d'une telle