Tribunal Suprême de Monaco, 24 mars 1980, n° 27521

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 mars 1980, n° 27521 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière classique et souveraine de la police des étrangers, et plus spécifiquement du régime juridique applicable aux mesures d'éloignement du territoire monégasque.

Les éléments factuels, tels qu'ils ressortent des visas et des motifs de la décision, sont d'une grande sobriété. Le requérant, le sieur F. S., est un ressortissant de nationalité italienne, né à Turin le 28 décembre 1926. Par un arrêté pris en date du 29 janvier 1979, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a prononcé à son encontre une mesure d'expulsion du territoire monégasque.

Cette décision administrative a été formellement portée à la connaissance de l'intéressé par voie de signification à sa personne le 15 février 1979. Il ressort des écritures mentionnées dans la décision que l'arrêté d'expulsion se fondait sur la circonstance que la présence du sieur F. S. dans la Principauté était de nature à compromettre la tranquillité ou la sûreté publique ou privée.

Lors des opérations de notification, un incident matériel mineur a été soulevé concernant l'exactitude de l'adresse du destinataire figurant sur le procès-verbal de signification. Selon les éléments avancés par l'administration en défense, cette adresse avait été rédigée au vu d'une fiche d'hôtel concernant le sieur F. S. Par ailleurs, lors de cette signification du 15 février 1979, l'intéressé a lui-même reconnu sur ledit procès-verbal que l'arrêté notifié s'appliquait bien à sa personne. L'adoption de cet acte administratif unilatéral et sa notification sans qu'aucune procédure contradictoire préalable n'ait été mise en œuvre ni qu'aucun avertissement n'ait été adressé à l'intéressé quant aux griefs formulés à son encontre constituent le point de départ du contentieux porté devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité tant formelle que substantielle de la mesure d'éloignement prise à son encontre, le sieur F. S. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 20 août 1979.

Aux termes de sa requête introductive d'instance, le demandeur formulait des conclusions principales et subsidiaires. À titre principal, il demandait au Tribunal Suprême de « rapporter » — c'est-à-dire d'annuler — l'arrêté d'expulsion du 29 janvier 1979 signifié le 15 février 1979, et de lui allouer une somme de 30 000 francs à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice qu'il estimait avoir subi. À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où l'annulation immédiate ne serait pas prononcée, il concluait à ce que le Tribunal ordonne que les faits qui lui étaient reprochés lui soient communiqués afin de lui permettre de présenter utilement sa défense.

Au soutien de ses prétentions, le requérant développait initialement trois moyens distincts dans sa requête initiale :

1. En premier lieu, sur le terrain de la régularité matérielle et de l'identification du destinataire de l'acte, il faisait valoir que l'indication de son adresse sur le procès-verbal de notification de l'arrêté étant inexacte, « il semble y avoir eu erreur sur la personne » expulsée.
2. En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité interne et de la base légale de l'acte, le sieur F. S. soutenait qu'en motivant la mesure d'expulsion par le fait que sa présence dans la Principauté était de nature à compromettre la tranquillité ou la sûreté publique ou privée, le Ministre d'État avait violé l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Selon l'interprétation du requérant, cet article 22 n'autorisait l'autorité administrative à prendre un arrêté d'expulsion que pour l'un des motifs limitativement visés aux articles 18, 19 et 21 de cette même Ordonnance.
3. En troisième lieu, sur le terrain de la procédure et des droits fondamentaux, il reprochait au Ministre d'État d'avoir omis de l'avertir de ce qu'on prétendait lui reprocher, violant ainsi le « droit des gens » qui s'oppose à ce que quiconque fasse l'objet d'une condamnation sans avoir été mis en mesure de présenter sa défense.

En réponse à cette requête, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 12 octobre 1979 concluant au rejet intégral des demandes du sieur F. S. L'autorité administrative réfutait point par point l'argumentation adverse :

• Sur l'erreur sur la personne, le Ministre d'État opposait que cette éventualité était totalement exclue, l'adresse figurant au procès-verbal ayant été établie d'après une fiche d'hôtel concernant le requérant, lequel avait au demeurant formellement reconnu sur ledit acte que la mesure s'appliquait bien à lui.
• Sur la violation de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, l'administration soutenait que l'article 22 ne limitait nullement le pouvoir d'expulsion du Ministre d'État aux cas énumérés par les articles 18, 19 et 21. Au contraire, elle faisait valoir que ce texte ne subordonnait l'exercice de cette prérogative de puissance publique à aucune condition particulière.
• Sur le défaut de procédure préalable, le Ministre d'État soulignait que l'Ordonnance de 1964 ne prescrivait, dans aucune de ses dispositions, un avertissement préalable à l'intéressé ni l'organisation d'une procédure contradictoire permettant la contestation des griefs retenus à son encontre.

L'instruction s'est poursuivie par un échange de mémoires complémentaires qui a déplacé le débat sur le terrain constitutionnel. Dans son mémoire en réplique présenté le 12 novembre 1979, le sieur F. S. a maintenu ses conclusions et moyens précédents, tout en y ajoutant un moyen nouveau tiré de la violation de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962. Il soutenait que l'interprétation de l'Ordonnance du 19 mars 1964 défendue par le Ministre d'État entrait en contradiction formelle avec l'article 32 de la Constitution, aux termes duquel « l'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux ». Pour le requérant, cette disposition constitutionnelle impliquait nécessairement que l'on ne pouvait refuser à un étranger le droit fondamental de présenter sa défense avant d'être condamné.

Dans son mémoire en duplique déposé le 12 décembre 1979, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions de rejet en apportant une double réfutation au moyen constitutionnel :

• D'une part, il exposait qu'il résulte de l'article 32 de la Constitution que l'assimilation des étrangers aux nationaux n'est ni générale ni absolue. Dès lors, les autorités constituées monégasques disposent du pouvoir de définir les conditions d'exercice du principe d'égalité de traitement ainsi posé afin d'en éviter un usage contraire aux nécessités de l'ordre public. C'est précisément dans l'exercice de ce pouvoir que l'article 22 de l'Ordonnance du 19 mars 1964 autorise le Ministre d'État à éloigner à tout moment, et pour des motifs de simple opportunité, les individus dont le comportement ou la réputation sont de nature à nuire à la sécurité ou à la tranquillité publique, sans que la personne concernée ait à être appelée au préalable à présenter ses observations sur la mesure envisagée.
• D'autre part, le Ministre d'État invoquait un principe constant du droit public selon lequel les mesures de police n'entrent pas dans le champ d'application des droits de la défense.

L'instruction étant close, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 15 décembre 1979, renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative. Lors de l'audience, la juridiction a entendu Monsieur Félix Boucly, Membre du Tribunal Suprême, en son rapport, ainsi que les observations orales de Maître Hélène Marquilly, avocat à la Cour d'Appel de Monaco, et de Maître G. H. George, avocat au Conseil d'État français et à la Cour de cassation, avant de recueillir les conclusions de Monsieur le Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême, statuant en section administrative au titre de ses compétences définies par l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 (notamment ses articles 89 à 92) et l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée, confrontait le juge à une triple problématique juridique touchant à l'étendue du pouvoir de police des étrangers, au formalisme des actes administratifs d'éloignement et à la portée des garanties constitutionnelles accordées aux non-nationaux.

Il convient d'observer à titre liminaire que le moyen initial tiré d'une éventuelle erreur sur la personne, consécutive à l'inexactitude de l'adresse mentionnée sur le procès-verbal de notification, a été évacué dès le premier considérant par le constat souverain des juges du fond selon lequel il était « constant » que le sieur F. S. avait reçu signification de l'arrêté à sa personne le 15 février 1979.

Dès lors, le problème juridique central se décomposait en deux questions fondamentales :

En premier lieu, sur le terrain de la légalité de l'acte au regard de la réglementation applicable (Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964) : Le pouvoir du Ministre d'État de prononcer l'expulsion d'un étranger sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 est-il un pouvoir lié ou conditionné par les motifs limitativement énumérés aux articles 18, 19 et 21 du même texte, et l'exercice de cette prérogative impose-t-il à l'autorité administrative une obligation de motivation formelle de sa décision ?

En second lieu, sur le terrain de la régularité procédurale et de la conformité constitutionnelle (Article 32 de la Constitution du 17 décembre 1962) : L'adoption d'un arrêté d'expulsion sans avertissement préalable ni mise en œuvre d'une procédure contradictoire permettant à l'étranger de connaître les griefs formulés à son encontre et de présenter ses moyens de défense méconnaît-elle le principe des droits de la défense ainsi que le principe d'égalité de traitement entre les nationaux et les étrangers garanti par l'article 32 de la Constitution monégasque ?

De la réponse apportée à ces deux interrogations principales dépendait logiquement le sort des conclusions accessoires et subsidiaires du requérant, à savoir la demande d'injonction de communication des motifs de fait et la demande indemnitaire de 30 000 francs.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême procède par un raisonnement syllogistique rigoureux, d'une grande concision, caractéristique de la rédaction des décisions des hautes juridictions administratives d'inspiration francophone de cette époque. La motivation s'articule autour de trois temps forts correspondant aux différents chefs de conclusions de la requête.

1. L'affirmation du caractère discrétionnaire et autonome du pouvoir d'expulsion et l'absence d'obligation de motivation

Pour écarter le premier grief d'illégalité interne et externe tiré de la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, le Tribunal Suprême procède à une exégèse littérale et systémique de ce texte réglementaire.

Le requérant tentait d'établir un lien de subordination juridique entre, d'une part, les articles 18, 19 et 21 de l'Ordonnance — qui prévoient des hypothèses spécifiques dans lesquelles des mesures relatives au séjour peuvent être prises — et, d'autre part, l'article 22 sur lequel l'arrêté attaqué était expressément fondé. Le Tribunal Suprême rejette catégoriquement cette lecture restrictive en posant le principe de l'indépendance des dispositions : l'article 22 s'applique « indépendamment des cas visés par ses articles 18, 19 et 21 ».

Rappelant la teneur même de l'article 22, la Haute Juridiction relève que ce texte confère au Ministre d'État la faculté, « par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, [d']enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou [de] lui interdire d'y pénétrer ». De cette rédaction, le juge tire deux conséquences juridiques majeures :

• D'une part, quant au fond, « ledit article 22 ne subordonne à aucune condition particulière ce pouvoir d'expulsion ». En d'autres termes, le Ministre d'État dispose en la matière d'un large pouvoir discrétionnaire d'appréciation de l'opportunité de la présence d'un étranger sur le territoire national au regard des exigences de l'ordre public.
• D'autre part, quant à la forme, ce même texte « n'exige aucune indication des motifs de la décision ». L'arrêté d'expulsion n'a donc pas à comporter l'énoncé des considérations de droit ou de fait qui en constituent le fondement. En conséquence, le moyen tiré de la violation de l'Ordonnance du 19 mars 1964 est jugé inopérant et non fondé.

2. L'exclusion de la procédure contradictoire pour les mesures de police et l'absence d'atteinte au principe constitutionnel d'égalité

Le deuxième volet du raisonnement du Tribunal Suprême constitue le cœur doctrinal de la décision, en ce qu'il tranche le conflit apparent entre l'exercice unilatéral de la police administrative et les garanties constitutionnelles invoquées par le requérant.

Le sieur F. S. assimilait son expulsion à une véritable sanction (« avant d'être condamné ») pour revendiquer le bénéfice d'une procédure contradictoire préalable, et rattachait cette exigence à l'article 32 de la Constitution qui consacre la jouissance par l'étranger de tous les droits publics et privés non formellement réservés aux nationaux.

Pour déconstruire cette argumentation, le Tribunal Suprême opère une qualification juridique décisive de l'acte attaqué et procède par distinction des régimes juridiques :

• Premièrement, le juge qualifie l'arrêté d'expulsion de « mesure de police » et l'oppose radicalement aux décisions rendues par les « juridictions répressives ». Ce faisant, il rejette implicitement mais nécessairement la thèse du requérant qui présentait l'expulsion comme une « condamnation » pénale ou quasi-pénale.
• Deuxièmement, le Tribunal énonce la règle applicable au régime procédural des actes de police administrative : « en l'absence d'une disposition légale qui la prescrive, l'intervention d'une mesure de police [...] n'est pas subordonnée au respect de la procédure contradictoire qui s'impose aux juridictions répressives ». Puisque l'Ordonnance du 19 mars 1964 ne prévoit aucune formalité préalable de cette nature, l'administration n'était nullement tenue d'inviter le sieur F. S. à présenter sa défense avant d'édicter la mesure.
• Troisièmement, le Tribunal neutralise le moyen tiré de la violation de l'article 32 de la Constitution par un argument d'une grande habileté logique. Au lieu d'entrer dans le débat soulevé par le Ministre d'État sur les limites inhérentes à l'assimilation des étrangers aux nationaux, le juge souligne que la règle excluant la procédure contradictoire en matière de police administrative s'applique de manière identique à toute mesure de police, « qu'elle concerne un national ou un étranger ».

Le raisonnement est implacable : dès lors qu'un citoyen monégasque faisant l'objet d'une mesure de police administrative ne bénéficie pas non plus, dans le silence des textes, de la procédure contradictoire propre aux juridictions répressives, l'étranger qui se voit appliquer ce même régime procédural de droit commun des actes de police ne subit aucune discrimination. Il n'y a donc aucune rupture d'égalité de traitement entre nationaux et étrangers au sens de l'article 32 de la Constitution. Le Tribunal en conclut que l'arrêté attaqué « n'est entaché d'aucune irrégularité ».

3. Le rejet par voie de conséquence des conclusions subsidiaires et indemnitaires

La légalité externe et interne de l'arrêté d'expulsion étant pleinement confirmée, le Tribunal Suprême règle rapidement le sort des deux autres chefs de demandes :

• S'agissant des conclusions subsidiaires tendant à ce que les faits reprochés soient communiqués au requérant, le Tribunal constate « qu'il résulte de ce qui précède que lesdites conclusions ne peuvent être que rejetées ». En effet, dès lors que la mesure d'expulsion n'a pas à être motivée et n'est soumise à aucune procédure contradictoire, le juge ne saurait enjoindre à l'administration de communiquer des griefs dont la divulgation n'est exigée par aucun texte.
• S'agissant enfin des conclusions indemnitaires tendant à l'allocation de 30 000 francs de dommages-intérêts, le Tribunal applique le principe classique du contentieux de la responsabilité administrative pour faute : la demande en annulation de l'arrêté ayant été rejetée en l'absence de toute illégalité fautive commise par le Ministre d'État, « il n'y a pas lieu à l'octroi de dommages-intérêts ».

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête susvisée du sieur F. S. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du requérant ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'Etat. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 24 mars 1980 par le Tribunal Suprême dans l'affaire sieur F. S. c/ Ministre d'État constitue un jalon majeur du droit public monégasque, représentatif de la conception classique des prérogatives régaliennes de l'État en matière de police des étrangers et du contrôle juridictionnel minimal qui s'y attachait alors. L'analyse approfondie de cet arrêt permet de mettre en lumière la structuration des principes du contentieux administratif monégasque au regard de ses textes fondateurs.

1. L'autonomie de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 et la théorie du pouvoir discrétionnaire

L'un des apports premiers de l'arrêt réside dans l'interprétation faisant autorité qu'il livre de l'architecture interne de l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté.

En tentant de lier l'article 22 aux articles 18, 19 et 21 du même texte, la défense du requérant cherchait à enfermer le pouvoir d'expulsion du Ministre d'État dans une compétence liée ou, à tout le moins, strictement encadrée par des hypothèses légales prédéterminées. Si le Tribunal Suprême avait accueilli cette thèse, l'administration aurait été contrainte de démontrer que le sieur F. S. entrait précisément dans l'une des catégories visées par ces articles précédents, transformant ainsi le contrôle du juge en un contrôle normal de la qualification juridique des faits.

En affirmant au contraire que l'article 22 opère « indépendamment des cas visés par ses articles 18, 19 et 21 » et qu'il « ne