Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 juillet 1981, n° 27527
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 juillet 1981, n° 27527 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1981/07-08-27527))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Au cours de l'été 1980, le législateur monégasque est intervenu dans le domaine des relations collectives de travail afin d'encadrer les conflits collectifs et d'assurer un équilibre entre les prérogatives des salariés grévistes et les droits des non-grévistes ainsi que la continuité de certaines activités essentielles. Cette intervention législative s'est matérialisée par l'adoption de la loi n° 1025 du 1er juillet 1980 réglementant l'exercice du droit de grève et assurant la liberté du travail.
Le dispositif législatif mis en place par la loi n° 1025 du 1er juillet 1980 s'articulait autour de plusieurs mécanismes d'encadrement de la cessation collective et concertée du travail. Parmi ces dispositions figuraient notamment les articles 5 et 6 de la loi, lesquels avaient pour objet de prévoir et d'organiser la consultation des salariés sur le principe même du recours à la grève ainsi que sur sa poursuite éventuelle. Par ailleurs, la loi comportait un article 10 instituant l'obligation d'assurer un service minimal au sein de certaines entreprises.
La mise en œuvre effective de cette nouvelle architecture législative nécessitait toutefois l'adoption par le pouvoir exécutif de textes réglementaires d'application destinés à en préciser les modalités opératoires. C'est dans cette perspective que, le 28 août 1980, trois actes réglementaires distincts ont été édictés par les autorités monégasques :
- En premier lieu, l'Ordonnance Souveraine n° 5911 (également désignée dans le dispositif de l'arrêt sous le numéro 6911) du 28 août 1980, ayant pour objet de fixer les modalités d'application de la loi n° 1025 du 1er juillet 1980 réglementant l'exercice du droit de grève et assurant la liberté du travail, et plus particulièrement de préciser la mise en œuvre des articles 5 et 6 relatifs à la consultation des salariés ;
- En deuxième lieu, l'arrêté ministériel n° 80-392 du 28 août 1980, dont l'objet consistait à déterminer la liste des entreprises chargées d'assurer le service minimal institué par l'article 10 de la même loi du 1er juillet 1980 ;
- En troisième lieu, l'arrêté ministériel n° 80-393 du 28 août 1980, fixant les conditions concrètes dans lesquelles devait être assuré ce service minimum au sein des entreprises préalablement déterminées par l'arrêté ministériel n° 80-392 susmentionné.
L'édiction de ce corpus réglementaire, qui donnait son plein effet contraignant à la loi du 1er juillet 1980, a immédiatement suscité la contestation de l'Union des Syndicats de Monaco. Cette organisation syndicale avait en effet d'ores et déjà engagé un recours pour inconstitutionnalité directement dirigé contre la loi n° 1025 du 1er juillet 1980 elle-même. Dès le lendemain de la signature des trois textes d'application, soit le 29 août 1980, l'organisation syndicale a décidé de prolonger son action contentieuse en attaquant l'intégralité du dispositif réglementaire pris sur le fondement de la loi contestée.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Le 29 août 1980, l'Union des Syndicats de Monaco a saisi le Tribunal Suprême de trois requêtes distinctes, tendant respectivement à l'annulation, avec toutes conséquences de droit, de l'Ordonnance Souveraine n° 5911 du 28 août 1980, de l'arrêté ministériel n° 80-392 du 28 août 1980 et de l'arrêté ministériel n° 80-393 du même jour.
L'argumentation développée par l'organisation requérante reposait sur une stratégie contentieuse entièrement adossée au recours principal dirigé contre la loi. L'Union des Syndicats de Monaco soutenait que les annulations des trois actes réglementaires du 28 août 1980 ne pouvaient qu'être prononcées par voie de conséquence de l'annulation de la loi n° 1025 du 1er juillet 1980. Elle faisait valoir que cette loi était elle-même frappée d'un recours pour inconstitutionnalité et que l'Ordonnance Souveraine ainsi que les deux arrêtés ministériels attaqués n'en constituaient que de simples mesures d'application. Partant du postulat que les moyens d'inconstitutionnalité articulés contre la loi valaient également, par répercussion, contre l'Ordonnance Souveraine et les deux arrêtés, la requérante sollicitait la jonction des quatre recours — celui dirigé contre la loi et les trois dirigés contre les actes réglementaires — afin qu'ils fassent l'objet d'une instruction conjointe. Il convient de relever que l'Union requérante n'a formulé aucune critique spécifique ni aucun vice propre à l'encontre des arrêtés ministériels et de l'Ordonnance Souveraine pris isolément, fondant exclusivement ses trois recours sur l'inconstitutionnalité de la loi de base.
En défense, le Ministre d'État a déposé trois contre-requêtes en date du 16 décembre 1980. Celles-ci tendaient au rejet pur et simple des trois requêtes de l'Union des Syndicats de Monaco, avec toutes conséquences de droit, et sollicitaient notamment la publication de l'arrêt à intervenir au « Journal de Monaco ». L'argumentation gouvernementale épousait, de manière symétrique, la logique d'accessoriété adoptée par la requérante. Le Ministre d'État soutenait en effet que les développements contenus dans sa propre contre-requête produite dans le cadre du recours principal pour inconstitutionnalité contre la loi n° 1025 du 1er juillet 1980 établissaient suffisamment le mal-fondé des moyens dudit recours. Estimant que ces moyens dirigés contre la loi ne pouvaient qu'être écartés par la haute juridiction, le Ministre d'État en déduisait que, par voie de conséquence, les trois requêtes dirigées contre les textes d'application ne pouvaient également qu'être rejetées.
Sur le plan de l'instruction, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance en date du 11 mai 1981, ordonné le renvoi de la cause. L'affaire a été examinée par le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, au visa de l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962 (notamment son article 6, son Titre III, ses articles 89 à 92 et 97), de la loi n° 1025 du 1er juillet 1980, ainsi que de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée par l'Ordonnance Souveraine n° 6820 du 14 avril 1980. Au cours de l'audience, la juridiction a entendu Monsieur Félix Boucly, Membre du Tribunal Suprême, en son rapport, Maître Lyon-Caen et Maître G.-H. George, avocats au Conseil d'État français et à la Cour de Cassation, en leurs observations orales, ainsi que Monsieur le Procureur Général en ses conclusions.
Le 8 juillet 1981, le Tribunal Suprême a rendu deux décisions concomitantes : l'une statuant directement sur la constitutionnalité de la loi n° 1025 du 1er juillet 1980 (visée dans le présent arrêt comme « la décision du Tribunal Suprême en date de ce jour »), et l'autre, objet du présent commentaire, statuant sur le sort des trois textes réglementaires d'application du 28 août 1980.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême par l'Union des Syndicats de Monaco soulevait une double problématique, à la fois procédurale et substantielle, touchant à l'articulation entre le contrôle de constitutionnalité des lois et le contrôle de légalité (et de constitutionnalité par répercussion) des actes administratifs réglementaires d'application.
Sur le terrain procédural, la juridiction devait déterminer dans quelle mesure il convenait de joindre des requêtes distinctes dirigées contre une Ordonnance Souveraine et deux arrêtés ministériels pris le même jour pour l'exécution d'une même loi, et si cette jonction devait s'étendre au recours principal dirigé contre la loi elle-même, comme le demandait la requérante.
Sur le fond du droit, la question centrale posée au Tribunal Suprême était la suivante : quel est le sort contentieux d'actes administratifs réglementaires (une Ordonnance Souveraine et des arrêtés ministériels) attaqués exclusivement par voie de conséquence de l'inconstitutionnalité alléguée de la loi dont ils constituent les mesures d'application, lorsque le juge constitutionnel, par une décision rendue le même jour, ne prononce qu'une annulation partielle de ladite loi ?
Plus précisément, comment le juge doit-il ventiler les effets d'une déclaration partielle d'inconstitutionnalité de la loi sur les différents actes réglementaires d'application, en l'absence de tout moyen de légalité interne ou externe proprement dirigé contre ces actes administratifs eux-mêmes ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême se déploie en trois temps d'une rigueur logique absolue, reflétant la nature purement consécutive du litige qui lui était soumis.
Dans un premier temps, le Tribunal règle la question procédurale de la jonction des instances. Il constate que les trois requêtes tendant à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine et des deux arrêtés ministériels du 28 août 1980 « présentent à juger des questions communes ». Il en déduit qu'il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par une seule et même décision. On observera que si le Tribunal joint entre elles les trois requêtes dirigées contre les actes réglementaires d'application, il ne fait pas droit à la demande initiale de l'Union des Syndicats qui réclamait la jonction des « quatre recours » (incluant celui contre la loi). La loi a en effet fait l'objet d'une décision distincte rendue le même jour, laquelle est expressément visée par le présent arrêt.
Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême circonscrit avec précision le cadre du débat contentieux en relevant la nature exclusive du moyen soulevé par la requérante. Il énonce que les trois requêtes dirigées contre l'Ordonnance Souveraine n° 5911 et les arrêtés ministériels n° 80-392 et 80-393 du 28 août 1980 « sont uniquement fondées sur l'inconstitutionnalité de la loi n° 1025 du 1er juillet 1980 réglementant le droit de grève et assurant la liberté du travail ». Ce constat est déterminant : en l'absence de griefs autonomes reprochés aux textes réglementaires (tels qu'une incompétence de l'auteur de l'acte, un vice de procédure ou une violation directe de la loi), le sort de chacun des trois actes dépend mécaniquement et exclusivement de la survie ou de la disparition de la base légale spécifique qu'il a pour objet de mettre en œuvre.
Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême procède à une application distributive des effets de sa décision constitutionnelle rendue le même jour sur la loi n° 1025, en opérant une distinction fondamentale selon le rattachement textuel des actes réglementaires attaqués aux différentes dispositions de la loi :
D'une part, s'agissant des deux arrêtés ministériels n° 80-392 et n° 80-393 relatifs au service minimum, la haute juridiction rappelle que, par sa décision rendue le même jour en matière constitutionnelle, elle a rejeté pour partie la requête de l'Union des Syndicats de Monaco dirigée contre la loi. Ce rejet partiel concernait notamment les conclusions tendant à l'annulation de l'article 10 de la loi. Or, le Tribunal relève que les deux arrêtés ministériels attaqués « ne constituent que des mesures d'application » de cet article 10. Dès lors que la base légale demeure valide et conforme à la Constitution, le moyen tiré de l'annulation par voie de conséquence s'effondre. Le Tribunal ajoute qu'« en l'absence de critiques spécifiques de l'Union requérante contre ces arrêtés eux-mêmes », les deux requêtes tendant à leur annulation ne peuvent qu'être rejetées.
D'autre part, s'agissant de l'Ordonnance Souveraine du 28 août 1980, le raisonnement inverse s'impose avec la même automaticité. Le Tribunal Suprême rappelle que, par cette même décision rendue le jour même sur la loi, il a déclaré non conformes à la Constitution et annulé les articles 5 et 6 de la loi n° 1025, lesquels prévoyaient et organisaient la consultation des salariés sur le recours à la grève et sur sa poursuite. Constatant que l'Ordonnance Souveraine attaquée « se borne à fixer les modalités d'application » de ces articles 5 et 6 désormais annulés, la juridiction en tire la conclusion inéluctable : privée de base légale par l'effet de l'annulation constitutionnelle, cette Ordonnance doit être annulée « par voie de conséquence ».
Enfin, tirant les conséquences de cette issue partagée où chacune des parties succombe partiellement dans ses prétentions — l'Union des Syndicats voyant ses recours contre les arrêtés rejetés mais obtenant l'annulation de l'Ordonnance Souveraine, et l'État voyant ses arrêtés maintenus mais son Ordonnance annulée —, le Tribunal Suprême décide de partager les dépens par moitié entre l'Union des Syndicats de Monaco et l'État.
### C. Le dispositif
Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 8 juillet 1981 est ainsi rédigé :
> « DÉCIDE :
> Les trois requêtes sont jointes ;
> Les deux requêtes dirigées respectivement contre chacun des arrêtés ministériels n° 80-392 et n° 80-393 du 28 août 1980 sont rejetées ;
> L'ordonnance souveraine n° 6911 du 28 août est annulée.
> Les dépens sont partagés par moitié entre l'Union des Syndicats de Monaco et l'État ;
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
*(Note : Il convient d'observer que le texte intégral de la décision mentionne « l'Ordonnance Souveraine n° 5911 » dans les visas et les motifs, mais vise « L'ordonnance souveraine n° 6911 » dans le dispositif final).*
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 8 juillet 1981 par le Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit au cœur du contentieux constitutionnel des droits et libertés fondamentaux consacrés par l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962. Elle illustre de manière exemplaire les mécanismes propres au droit public monégasque, tant sur le plan substantiel du droit du travail constitutionnel que sur le plan de la technique du procès constitutionnel et administratif.
#### 1. Le cadre constitutionnel de la grève et de la liberté du travail
Le litige prend sa source dans la mise en œuvre des dispositions du Titre III de la Constitution du 19 décembre 1962, relatif aux libertés et droits fondamentaux, expressément visé par l'arrêt aux côtés de l'article 6 de la Constitution. Bien que la présente décision ne développe pas elle-même les motifs de fond ayant conduit à la censure partielle de la loi n° 1025 du 1er juillet 1980 — ceux-ci étant contenus dans la décision jumelle rendue le même jour et visée par la cour —, elle permet néanmoins d'appréhender avec une grande netteté la ligne de partage tracée par le juge constitutionnel monégasque en matière de réglementation du droit de grève.
En effet, la motivation du Tribunal Suprême révèle que la loi n° 1025 du 1er juillet 1980 poursuivait un double objectif explicitement reflété dans son intitulé : « réglementant l'exercice du droit de grève et assurant la liberté du travail ». Confronté à cette loi, le Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle sur le fondement des articles 89 à 92 de la Constitution, a opéré un tri chirurgical au sein du dispositif législatif :
- D'un côté, la haute juridiction a validé l'article 10 de la loi, qui instituait un service minimal dans certaines entreprises. En rejetant la requête dirigée contre cet article et, par suite, celles dirigées contre les arrêtés ministériels n° 80-392 et n° 80-393 déterminant les entreprises concernées et les conditions d'exécution de ce service, le Tribunal Suprême confirme la constitutionnalité du principe même d'un service minimum imposé par voie législative et précisé par voie réglementaire. Le législateur est donc compétent pour limiter l'exercice du droit de grève par l'instauration d'un service minimal.
- D'un autre côté, le Tribunal Suprême a déclaré non conformes à la Constitution et annulé les articles 5 et 6 de la loi, « qui prévoient et organisent la consultation des salariés sur le recours à la grève et sa poursuite ». Cette censure constitutionnelle, qui entraîne dans son sillage la chute de l'Ordonnance Souveraine d'application, démontre que la réglementation législative du droit de grève ne saurait aller jusqu'à subordonner le déclenchement ou la continuation du mouvement collectif à une procédure obligatoire de consultation préalable ou en cours de conflit telle qu'elle avait été organisée par ces articles.
#### 2. La mécanique procédurale : autonomie des recours et annulation par voie de conséquence
Sur le plan de la technique contentieuse, l'arrêt du 8 juillet 1981 constitue une illustration remarquable du mécanisme de l'annulation par voie de conséquence dans le cadre de la plénitude de juridiction constitutionnelle et administrative exercée par le Tribunal Suprême en vertu des articles 89 à 92 de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.
Le premier enseignement procédural réside dans le traitement de la demande de jonction. L'Union des Syndicats de Monaco avait demandé que les quatre recours — celui contre la loi n° 1025 et les trois contre les actes réglementaires du 28 août 1980 — soient joints pour instruction conjointe, au motif que les moyens articulés contre la loi valaient aussi contre ses textes d'application. Or, le Tribunal Suprême a choisi de scinder le contentieux en deux décisions distinctes rendues le même jour : l'une portant sur la loi, l'autre regroupant (par voie de jonction) les trois recours contre l'Ordonnance Souveraine et les deux arrêtés ministériels.
Cette dissociation formelle, couplée à une simultanéité temporelle (« Vu la décision du Tribunal Suprême en date de ce jour »), s'explique par la différence de nature des actes contrôlés, bien que les recours relèvent tous deux de la compétence constitutionnelle ou d'annulation du Tribunal Suprême. En statuant d'abord par une décision spécifique sur la loi, le Tribunal établit avec l'autorité absolue de la chose jugée la validité ou l'invalidité des normes législatives de référence. Il peut ensuite, dans la seconde décision rendue le même jour, tirer mécaniquement les conséquences de ce premier jugement sur les actes réglementaires d'exécution, après avoir joint les trois requêtes dirigées contre ces derniers au motif qu'elles « présentent à juger des questions communes ».
Le second enseignement procédural tient à la rigueur du lien de connexité et de dépendance juridique entre la loi et le règlement d'application. L'annulation par voie de conséquence repose sur l'idée qu'un acte administratif d'application ne peut subsister dans l'ordonnancement juridique si la disposition législative qui lui sert de fondement et de support nécessaire vient à disparaître. L'arrêt met en évidence le caractère strictement distributif de cette opération lorsque la loi fait l'objet d'