Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 octobre 1981, n° 27528
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 octobre 1981, n° 27528 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1981/10-14-27528))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 14 octobre 1981 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la législation monégasque particulièrement stricte régissant les locaux à usage d'habitation, telle que modifiée et codifiée par l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959. Ce dispositif législatif soumet les propriétaires de certains locaux d'habitation, dits du secteur réglementé (lesquels, selon les écritures de l'Administration reproduites dans les visas, correspondent aux immeubles autres que ceux dont la construction ou l'achèvement sont postérieurs au 31 août 1947), à d'importantes sujétions administratives destinées à pallier la crise du logement sur le territoire exigu de la Principauté.
En vertu de l'économie générale des articles 3, 4 et 5 de l'Ordonnance-Loi précitée, tout propriétaire d'un local entrant dans le champ d'application de cette réglementation est tenu d'en proposer la location à des personnes figurant sur une liste préalablement établie par l'Administration, laquelle dispose en outre de la prérogative exorbitante d'attribuer d'office le logement vacant. Toutefois, l'article 6 de ce même texte aménage un tempérament au profit du propriétaire en écartant l'application de ces obligations de mise en location forcée lorsque ce dernier a fait connaître, au sein de sa déclaration de vacance, son intention d'occuper le local pour lui-même en raison de besoins normaux. L'exercice de ce que la décision qualifie de « droit de rétention » (ou droit de reprise aux fins d'occupation personnelle) est néanmoins assorti d'une condition légale d'effectivité strictement encadrée dans le temps : le propriétaire doit occuper effectivement le local avant l'expiration d'un délai préfix de trois mois courant à compter de la date de la vacance. Le non-respect de cette obligation d'occupation effective dans le délai légal est érigé en infraction pénale, constitutive d'un délit prévu et réprimé par les dispositions combinées des articles 6 et 44 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959.
C'est précisément sur le fondement de ces dispositions répressives que la dame C., propriétaire d'un appartement devenu vacant à Monaco, a fait l'objet de poursuites devant la juridiction correctionnelle. Il lui était reproché d'avoir, à Monaco, depuis le 8 janvier 1980, omis d'occuper régulièrement dans les délais fixés par la loi ledit appartement vacant, et ce à la suite de l'exercice de son droit de rétention.
Confrontée à cette accusation pénale devant le Tribunal de Première Instance jugeant correctionnellement, la prévenue a entendu contester la validité constitutionnelle même de la base légale des poursuites engagées à son encontre. Selon l'exposé des faits présenté par la requérante dans sa requête initiale, la juridiction répressive, bien que n'ayant pas formellement rendu un jugement de sursis à statuer sur l'action publique, aurait néanmoins accepté de renvoyer l'examen de l'affaire à une audience ultérieure afin de lui permettre de saisir le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'appréciation de la constitutionnalité des textes incriminés. Toutefois, la réalité du déroulement de l'instance pénale, telle qu'elle ressort des éléments factuels rapportés par la contre-requête du Ministre d'État, révèle que le Tribunal correctionnel ne s'est nullement dessaisi temporairement de la question préjudicielle : par un jugement rendu au fond le 24 mars 1981, la juridiction pénale a retenu la culpabilité de la prévenue et l'a condamnée à une peine de 3 000 francs d'amende.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Sans attendre l'issue définitive de la procédure correctionnelle et se prévalant de la simple remise de cause accordée par le juge pénal, la dame C. a, par une requête enregistrée le 10 mars 1981, saisi le Tribunal Suprême. Par une ordonnance rendue le 16 mars 1981, le Président de la haute juridiction a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative.
Aux termes de sa requête introductive d'instance, la demanderesse sollicitait du Tribunal Suprême qu'il déclare les articles 6 et 44 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 (ainsi que, plus largement selon ses motifs, les articles 3, 4 et 5 du même texte) contraires à l'article 24 de la Constitution du 17 décembre 1962 (visée dans la décision également sous l'appellation d'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962), lequel garantit le principe de l'inviolabilité de la propriété privée.
L'argumentation au fond développée par la requérante s'articulait autour d'une analyse substantielle de la protection constitutionnelle du droit de propriété. En premier lieu, la dame C. soutenait que la garantie d'inviolabilité édictée par l'article 24 de la Charte fondamentale ne se limite pas à la seule hypothèse d'une privation stricto sensu de la propriété (telle qu'une expropriation), mais englobe également toute restriction ou atteinte portée aux attributs du droit de propriété, défini classiquement comme le droit de jouir et de disposer librement de son bien de la manière la plus absolue. Dès lors, les lourdes obligations imposées aux propriétaires par l'Ordonnance-Loi de 1959 entraient pleinement, selon elle, dans le champ d'application protecteur du texte constitutionnel. En second lieu, la requérante rappelait que l'article 24 subordonne la licéité de toute restriction au droit de propriété au respect d'une double condition cumulative : d'une part, l'existence d'une cause d'utilité publique légalement constatée et, d'autre part, l'allocation d'une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi.
Faisant preuve d'un certain réalisme juridique, la demanderesse concédait expressément ne pas entendre contester le caractère d'utilité publique attaché à des restrictions du droit de propriété commandées par la crise du logement. En revanche, elle concentrait ses griefs sur la seconde condition constitutionnelle, estimant que les articles 6 et 44 étaient entachés d'inconstitutionnalité en ce qu'ils n'instituaient aucune compensation — qu'elle fût d'ordre pécuniaire, juridique ou administratif — en faveur des propriétaires assujettis. Pour démontrer l'existence d'un droit à réparation, la requérante combinait habilement la garantie de la propriété avec le principe de l'égalité des citoyens devant la loi. Elle faisait valoir que les propriétaires concernés subissaient un préjudice de nature spéciale, dès lors que les dispositions critiquées frappaient exclusivement les propriétaires de locaux d'habitation du secteur réglementé, dont les loyers sont bloqués, à l'exclusion notable des propriétaires de locaux relevant du secteur libre, lesquels demeurent entièrement libres de ne pas donner leurs biens en location ou d'en choisir discrétionnairement les locataires tout en convenant librement du montant du loyer.
En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 4 mai 1981 concluant au rejet de la requête, en opposant à titre principal une fin de non-recevoir radicale et, à titre subsidiaire, une réfutation au fond de l'ensemble des moyens d'inconstitutionnalité.
Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État qualifiait l'action de la dame C. de recours en appréciation de validité. Or, en application des dispositions formelles de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, un tel recours ne peut être valablement formé que sur renvoi ordonné par une juridiction judiciaire. Le défendeur relevait qu'en l'espèce, le Tribunal de Première Instance statuant en matière correctionnelle n'avait nullement sursis à statuer pour renvoyer la prévenue à se pourvoir devant le juge constitutionnel et administratif, mais avait tout au contraire vidé sa saisine en statuant au fond par son jugement de condamnation du 24 mars 1981. Faute de décision juridictionnelle de renvoi préjudiciel, le Tribunal Suprême n'était pas régulièrement saisi et la requête devait être déclarée irrecevable.
Subsidiairement, sur le fond du droit, l'Administration soutenait que la requérante, qui n'alléguait d'ailleurs pas une privation pure et simple de son droit de propriété, ne pouvait valablement prétendre à une violation de l'article 24 de la Constitution. Après avoir pris acte de ce que l'intéressée reconnaissait elle-même que l'article 6 s'inspirait de motifs légitimes d'intérêt général, le Ministre d'État écartait l'exigence d'une « suffisante compensation » au sens de la jurisprudence du Tribunal Suprême, en démontrant l'absence des deux critères cumulatifs de la responsabilité du fait des lois : la spécialité et la gravité anormale du préjudice. D'une part, le préjudice allégué était dépourvu de tout caractère de spécialité, puisque la requérante se trouvait placée exactement dans la même situation juridique que l'ensemble de la catégorie abstraite et générale des propriétaires d'immeubles autres que ceux construits ou achevés après le 31 août 1947. D'autre part, le préjudice découlant de l'application de la loi ne revêtait aucun caractère anormalement grave : les textes critiqués n'imposaient d'autre obligation aux propriétaires que de se mettre en mesure de retirer, par la voie de la location, un revenu normal de leur bien, à moins qu'ils ne préfèrent l'occuper personnellement, étant observé qu'il peut toujours être mis un terme à la location par l'exercice du droit de reprise en vue d'une telle occupation. La charge imposée n'excédant pas celles susceptibles d'incomber aux citoyens dans l'intérêt général, les articles 6 et 44 de l'Ordonnance-Loi du 17 septembre 1959 (mentionnée par erreur matérielle comme datant du 17 décembre 1959 dans la conclusion finale de la contre-requête) devaient être déclarés pleinement compatibles avec la Constitution, même en l'absence de toute indemnisation.
L'instruction de l'affaire a alors connu un coup d'arrêt du fait de l'inertie procédurale de la demanderesse. Le 15 juin 1981, le Greffier en Chef du Tribunal Suprême a dressé un procès-verbal constatant que l'avocat-défenseur de la dame C., Maître J.-E. Lorenzi, n'avait pas déposé de mémoire en réplique dans le délai légal, prononçant en conséquence la clôture de la procédure. L'audience des débats a été fixée au 12 octobre 1981. C'est dans cet intervalle ultime, soit le 6 octobre 1981 — six jours seulement avant l'audience —, que la dame C. a déposé une déclaration de désistement. Par un mémoire du 8 octobre 1981, le Ministre d'État a déclaré ne pas s'opposer à ce qu'il soit fait droit à ce désistement.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
Si l'instance avait initialement vocation à trancher une question fondamentale de droit constitutionnel substantiel — à savoir si le mécanisme d'attribution forcée des logements et l'incrimination pénale du défaut d'occupation personnelle effective dans les trois mois de la vacance, prévus par les articles 6 et 44 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959, constituent, en l'absence de compensation financière ou juridique, une atteinte inconstitutionnelle au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution et au principe d'égalité devant les charges publiques —, ainsi qu'une question préalable de recevabilité liée aux conditions de saisine du Tribunal Suprême sur recours en appréciation de validité en l'absence de jugement formel de sursis à statuer du juge répressif (article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963), l'évolution procédurale du litige a entièrement déplacé l'office de la juridiction.
En effet, par suite de la déclaration de désistement formée par la requérante le 6 octobre 1981 et acceptée sans opposition par le Ministre d'État le 8 octobre suivant, le Tribunal Suprême n'avait plus à connaître ni de l'irrecevabilité manifeste de la requête, ni du bien-fondé des griefs d'inconstitutionnalité.
Le problème juridique résiduel, mais d'une importance capitale pour la police du procès administratif et constitutionnel monégasque, se résumait dès lors à la question suivante : quelles sont les conséquences juridiques et pécuniaires d'un désistement formulé par le requérant postérieurement à la clôture de l'instruction et moins de trente jours avant la date fixée pour l'audience des débats devant le Tribunal Suprême ? Plus précisément, la haute juridiction devait déterminer s'il convenait, tout en donnant acte d'un désistement non contesté par la partie adverse, de faire usage de la faculté répressive que lui confère l'article 27 modifié de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 d'infliger une amende de procédure au demandeur qui se désiste tardivement.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Siégeant et délibérant en matière administrative conformément à l'ordonnance présidentielle de renvoi du 16 mars 1981, et après avoir entendu le rapport de Monsieur Alfred Potier, membre du Tribunal, ainsi que les conclusions du Procureur Général, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande sobriété formelle, caractéristique des décisions donnant acte d'un désistement, mais empreint d'une rigueur implacable quant à la sanction du comportement procédural de la requérante.
En premier lieu, le juge prend acte, par le jeu des visas, de la rencontre des volontés des parties visant à mettre un terme anticipé à l'instance. Il vise ainsi expressément la déclaration de désistement de la dame C. en date du 6 octobre 1981 ainsi que le mémoire du 8 octobre 1981 par lequel le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce qu'il soit fait droit à ce désistement. Le désistement étant pur et simple et dûment accepté par le défendeur, rien ne faisait obstacle à ce que le Tribunal en donne acte, ce qui le dispensait de statuer sur la recevabilité et le fond de la requête initiale.
En second lieu, la motivation proprement dite de la décision se concentre exclusivement sur l'application de la sanction pécuniaire attachée à la tardiveté de ce désistement, à travers un syllogisme judiciaire resserré en deux considérants.
Dans sa majeure, le Tribunal Suprême énonce la règle de droit applicable en reproduisant littéralement les termes de l'article 27 modifié de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Selon cette disposition réglementaire : « si le désistement est formé moins de trente jours avant la date fixée pour les débats, le Président ou le Tribunal Suprême peut condamner le demandeur à l'amende prévue par l'article 36 ». Ce texte institue ainsi un délai de rigueur à rebours — trente jours francs ou calendaires avant la date de l'audience — en deçà duquel la renonciation à l'instance est présumée perturber le bon fonctionnement du service public de la justice, ouvrant alors au juge la faculté discrétionnaire (« peut condamner ») de prononcer l'amende pour recours abusif ou dilatoire prévue à l'article 36 du même texte.
Dans sa mineure, la haute juridiction procède à une confrontation chronologique stricte des actes de la procédure pour caractériser le dépassement flagrant du délai légal et l'attitude négligente de la requérante. Le Tribunal relève deux jalons temporels décisifs : d'une part, le procès-verbal de clôture des débats (c'est-à-dire la clôture de l'instruction écrite consécutive au défaut de dépôt de réplique par l'avocat-défenseur) avait été dressé dès le 15 juin 1981 ; d'autre part, la date des débats oraux avait été fixée au 12 octobre 1981. Or, souligne le juge avec une nuance d'improbation marquée par l'adverbe restrictif, « c'est seulement le 6 octobre qu'est intervenu le désistement ».
En mettant en exergue non seulement le fait que le désistement a été régularisé six jours à peine avant l'audience (soit bien à l'intérieur de la période suspecte des trente jours précédant les débats), mais également la circonstance que l'instruction était close depuis près de quatre mois (le 15 juin 1981) sans que le conseil de la requérante n'ait jugé utile de répliquer à la contre-requête pourtant dévastatrice du Ministre d'État déposée le 4 mai 1981, le Tribunal Suprême justifie pleinement l'exercice de son pouvoir de sanction. La requérante savait en effet dès le 24 mars 1981 (date de sa condamnation pénale) et a fortiori dès le 4 mai 1981 (date de la contre-requête soulevant l'irrecevabilité) que sa saisine du Tribunal Suprême était vouée à l'échec faute de renvoi préjudiciel du juge correctionnel. En laissant l'instruction se clore le 15 juin et en attendant le 6 octobre pour se désister, elle a inutilement mobilisé les ressources de la juridiction (désignation d'un rapporteur, préparation du rapport et des conclusions du ministère public, organisation de la session). La condamnation à une amende de 500 francs, outre la charge des dépens, s'imposait dès lors comme la conséquence logique de cette négligence procédurale.
### C. Le dispositif
En conclusion de ses motifs, la haute juridiction monégasque prononce la décision suivante :
> « DÉCIDE :
> Il est donné acte du désistement ;
> La dame C. est condamnée au paiement d'une amende de 500 francs ;
> Les dépens sont mis à la charge de la dame C. ;
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
Bien que la décision rendue le 14 octobre 1981 par le Tribunal Suprême se solde par un acte de désistement, son intérêt doctrinal et jurisprudentiel est double. Elle constitue, d'une part, un jalon remarquable dans la jurisprudence relative à la police de l'instance et à la sanction des désistements tardifs devant la juridiction suprême monégasque ; elle offre, d'autre part, à travers le prisme des écritures des parties minutieusement reproduites dans les visas, un éclairage précieux sur l'état du droit positif monégasque en matière de contrôle de constitutionnalité par voie d'exception et de protection constitutionnelle du droit de propriété face aux lois de police économique et sociale.
#### 1. La régulation stricte du désistement et la sanction de l'abus du droit d'agir
Le premier apport direct de l'arrêt réside dans la mise en œuvre effective de l'article 27 modifié de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. Pour comprendre la sévérité apparente du Tribunal Suprême, qui inflige une amende de 500 francs à un plaideur qui renonce pourtant à son action, il convient de replacer cette règle procédurale dans le contexte institutionnel spécifique de la Principauté de Monaco. Contrairement aux juridictions administratives ou constitutionnelles permanentes des grands États voisins, le Tribunal Suprême de Monaco ne siège pas de manière continue tout au long de l'année judiciaire, mais se réunit par sessions périodiques spécialement convoquées pour juger les affaires en état d'être débattues, ses membres (tels que le rapporteur Alfred Potier en l'espèce) rés