Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 1987, n° 25177
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 1987, n° 25177 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1987/12-01-25177))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière hautement sensible de la fiscalité internationale bilatérale et, plus particulièrement, de l'application des dispositions de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. L’article 7 de ce traité bilatéral détermine le régime fiscal applicable aux personnes physiques de nationalité française qui transportent ou ont transporté leur domicile ou leur résidence à Monaco. Afin d'échapper à l'assujettissement à l'impôt sur le revenu en France dans les mêmes conditions que si elles avaient leur domicile fiscal sur le territoire français, ces personnes doivent notamment justifier de cinq ans de résidence habituelle à Monaco à la date du 13 octobre 1962. La reconnaissance de ce statut fiscal dérogatoire est matérialisée, dans la pratique administrative monégasque, par la délivrance d'un document spécifique : le certificat de domicile.
En l'espèce, la requérante, la dame D. B., exerçait une activité professionnelle dans le domaine du patinage artistique, ce qui l'amenait, selon ses propres écritures, à se produire dans tous les pays d'Europe. Désireuse de se voir reconnaître le bénéfice des dispositions de l'article 7 de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, elle a entrepris des démarches auprès des autorités de la Principauté afin d'obtenir ledit certificat de domicile. Elle soutenait à cet égard avoir maintenu à Monaco le siège de son principal établissement et y avoir conservé sa résidence habituelle pendant plus de cinq ans à la date charnière du 13 octobre 1962, nonobstant ses absences fréquentes liées aux exigences de sa profession artistique.
Toutefois, ses démarches administratives se sont heurtées à des refus successifs et constants de la part de l'Administration monégasque sur une période s'étendant sur près d'une décennie. Un premier refus lui a été opposé par une décision en date du 8 juillet 1977. Sur recours gracieux formé par l'intéressée, le Ministre d'État a confirmé ce refus par une décision du 7 octobre 1977. Aucune voie de recours contentieux n'a alors été exercée contre cette décision dans les délais légaux.
Plusieurs années plus tard, la dame D. B. a réitéré sa demande par une requête datée du 6 février 1984. Celle-ci a abouti à une nouvelle décision de rejet en date du 8 juin 1984, laquelle n'a pas davantage fait l'objet d'une saisine juridictionnelle dans le délai prescrit.
Persévérant dans son entreprise, la requérante a saisi une nouvelle fois le Ministre d'État le 22 janvier 1986 d'une requête tendant à la délivrance du certificat de domicile convoité. Afin de provoquer un réexamen favorable de sa situation, elle a assorti cette demande de pièces nouvelles — dont certains documents tels que des contrats et des lettres remontant aux années 1954 et 1956 — ainsi que d'une argumentation juridique inédite, tirée d'une circulaire de la direction générale des impôts française en date du 17 juillet 1964. Après avoir procédé à une étude de ces éléments, le Ministre d'État a, par une lettre en date du 11 février 1987, rejeté cette ultime demande. C'est précisément cette décision du 11 février 1987 qui constitue l'acte attaqué devant la haute juridiction monégasque.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête déposée le 10 avril 1987 devant le Tribunal Suprême, la dame D. B. a sollicité l'annulation de la décision du Ministre d'État en date du 11 février 1987 lui refusant la délivrance du certificat de domicile. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 10 juin 1987, suivie d'un mémoire en réplique déposé par la requérante le 9 juillet 1987, et enfin d'un mémoire en duplique de l'Administration en date du 13 août 1987. Par une ordonnance du 9 octobre 1987, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause en Assemblée plénière.
Le débat contentieux s'est cristallisé autour de deux axes distincts mais hiérarchisés : d'une part, la recevabilité même du recours au regard des règles régissant les délais d'action et la nature des décisions confirmatives ; d'autre part, le fond du droit relatif à la preuve de la résidence habituelle au sens de la convention bilatérale de 1963.
Sur le terrain de la recevabilité, la requérante devait impérativement surmonter l'écueil de la tardiveté, dès lors que des refus lui avaient déjà été opposés en 1977 et en 1984. Pour soutenir que sa requête du 10 avril 1987 était recevable, elle faisait valoir que la décision attaquée du 11 février 1987 ne se bornait pas à confirmer purement et simplement les décisions de refus antérieures des 8 juillet 1977, 7 octobre 1977 et 8 juin 1984. Selon elle, le caractère non confirmatif de l'acte résultait de deux facteurs conjugués : d'une part, elle avait développé à l'appui de sa demande une argumentation juridique nouvelle fondée sur la circulaire de la direction générale des impôts française du 17 juillet 1964, dotant ainsi sa requête d'une motivation spécifique ; d'autre part, l'Administration avait accepté de procéder à une nouvelle étude de son dossier au vu de ces éléments. Elle en déduisait que cette instruction nouvelle avait nécessairement eu pour effet de prolonger ou de rouvrir le délai du recours contentieux. Dans sa réplique, elle ajoutait également que le Ministre d'État n'avait pas invoqué, dans ses décisions antérieures, le moyen tiré de l'absence de détention d'un certificat de domicile sous l'empire de l'ancienne convention.
Sur le fond du litige, la dame D. B. affirmait apporter la preuve complète de sa résidence habituelle à Monaco pendant plus de cinq ans au 13 octobre 1962, conformément aux exigences de l'article 7 de la convention du 18 mai 1963. Son argumentation reposait sur une interprétation souple de la notion de résidence habituelle : selon la requérante, le texte conventionnel n'exige nullement une résidence constante, effective et exclusive sur le territoire monégasque. Dès lors, ses absences, rendues nécessaires par sa carrière internationale de patineuse artistique l'amenant à se produire à travers toute l'Europe, ne faisaient pas obstacle à ce qu'elle eût maintenu dans la Principauté le siège de son principal établissement, ce qu'elle estimait justifier par les pièces versées aux débats.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête avec toutes conséquences de droit, en opposant à titre principal une fin de non-recevoir tirée de la forclusion. L'Administration rappelait que le refus initial du 8 juillet 1977 avait fait l'objet d'un recours gracieux rejeté le 7 octobre 1977, sans que cette décision ne fût frappée de recours contentieux dans le délai légal. Les demandes postérieures des 6 février 1984 et 22 janvier 1986 tendaient strictement aux mêmes fins que les précédentes et étaient, par suite, insusceptibles de rouvrir le délai de recours. Le Ministre d'État soutenait fermement que la décision du 11 février 1987 revêtait un caractère purement confirmatif des décisions antérieures et que, bien qu'elle fût intervenue à la suite d'une instruction nouvelle, cette circonstance demeurait sans incidence sur l'expiration définitive du délai contentieux. En duplique, l'autorité administrative précisait que la circulaire française du 17 juillet 1964 constituait un document purement interne à l'Administration française, dépourvu de toute force obligatoire à l'égard de l'Administration monégasque, et que l'examen des nouvelles pièces produites n'avait pu que conduire à la confirmation des refus précédents.
À titre subsidiaire et sur le fond, le Ministre d'État contestait vigoureusement la réunion des conditions posées par la convention de 1963. Il relevait, d'une part, que la requérante n'avait jamais été titulaire d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de la convention fiscale antérieure du 23 décembre 1951 (tout en précisant dans sa duplique qu'il ne s'était jamais prévalu de cette absence pour fonder ses refus, ayant toujours recherché si la preuve de la résidence était rapportée). Il soutenait, d'autre part et surabondamment, que la dame D. B. échouait à démontrer le maintien de sa résidence habituelle à Monaco durant la période de référence. Selon l'Administration, les documents produits par l'intéressée (contrats et lettres, dont certains remontaient à 1954 et 1956) établissaient au contraire la preuve de son absence de Monaco et non celle de sa présence sur le territoire princier. Enfin, le Ministre d'État affirmait que les enquêtes diligentées tant en France que dans la Principauté démontraient de manière irréfutable que la requérante avait en réalité sa résidence habituelle en France.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La configuration procédurale de l'espèce plaçait le Tribunal Suprême devant une question préalable de recevabilité, dont la résolution commandait l'accès même au juge et l'examen éventuel des moyens de fond relatifs à l'interprétation de la convention fiscale franco-monégasque.
Le problème juridique central soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : **une décision administrative qui rejette une demande tendant aux mêmes fins que des demandes antérieures déjà rejetées par des décisions devenues définitives perd-elle son caractère de décision purement confirmative — et a-t-elle, par conséquent, pour effet de rouvrir ou de prolonger le délai du recours contentieux — lorsque l'administré a invoqué au soutien de sa nouvelle demande une argumentation juridique inédite accompagnée de pièces nouvelles, et que l'Administration a accepté de procéder, sur cette base, à une instruction nouvelle du dossier ?**
En d'autres termes, il s'agissait pour la haute juridiction de déterminer si l'accomplissement d'une « instruction nouvelle » par l'Administration, provoquée par la production d'éléments de preuve supplémentaires (remontant à la période de référence) et par l'invocation d'un moyen nouveau (tiré d'une circulaire administrative étrangère), suffit à conférer à l'acte de rejet subséquent le caractère d'une décision nouvelle, susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir nonobstant l'expiration des délais de recours contre les refus initiaux.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher cette question de procédure contentieuse, le Tribunal Suprême adopte une motivation d'une grande concision, caractéristique du style rédaktionnel des juridictions suprêmes de tradition romano-germanique, qui va droit à l'essentiel sans s'attarder sur les arguments surabondants.
Le raisonnement de la haute juridiction s'articule en trois temps logiques, exposés dans trois considérants successifs qui s'appuient sur les visas des textes fondamentaux régissant sa compétence et sa procédure, à savoir l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 (notamment ses articles 25, 28, 89 à 92) et l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (notamment ses articles 13, 14 et 15).
Dans un premier temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification de la demande initiale de l'administrée et de son objet juridique. Il constate factuellement que la requérante a, le 22 janvier 1986, saisi le Ministre d'État d'une requête sollicitant la délivrance d'un certificat de domicile dans la Principauté de Monaco, sur le fondement de la convention franco-monégasque du 18 mai 1963. L'objet de la demande est ainsi clairement circonscrit : il est strictement identique à celui des demandes formulées au cours des années précédentes.
Dans un deuxième temps, qui constitue le cœur doctrinal de l'arrêt, la juridiction analyse la nature juridique de l'acte attaqué — la lettre de rejet du Ministre d'État du 11 février 1987 — au regard de l'historique procédural du dossier. Le Tribunal Suprême relève que cette lettre « n'a fait que confirmer deux décisions de refus antérieures, en date des 7 octobre 1977 et 8 juin 1984 ». Ce faisant, le juge opère une sélection précise parmi les actes antérieurs mentionnés par les parties : il retient la décision du 7 octobre 1977 (qui avait rejeté le recours gracieux formé contre le tout premier refus du 8 juillet 1977) et la décision du 8 juin 1984 (qui avait rejeté la requête du 6 février 1984). Ces deux décisions, faute d'avoir été attaquées dans le délai légal, étaient devenues définitives.
Surtout, le Tribunal Suprême répond directement à l'argument central de la requérante en insérant dans son motif une incise décisive : la lettre du 11 février 1987 « n'a pu, bien qu'intervenue sur instruction nouvelle, prolonger le délai du recours contentieux institué par les articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance modifiée du 16 avril 1963 ». Par cette formulation lapidaire mais dépourvue d'ambiguïté, le juge monégasque consacre la neutralité procédurale de l'instruction nouvelle face à une situation juridique figée. Le fait que l'Administration ait accepté de réexaminer le dossier, d'analyser l'argumentation tirée de la circulaire française de 1964 et de vérifier la portée probante des pièces datant des années 1950 ne modifie en rien la nature intrinsèque de la décision finale : dès lors qu'elle aboutit au même résultat négatif sur un objet identique et en l'absence de tout changement dans les circonstances de droit ou de fait (puisque la situation à apprécier restait figée à la date du 13 octobre 1962), la décision demeure purement confirmative.
Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire la conséquence mécanique de cette qualification sur le plan de la recevabilité. Le délai de recours contentieux n'ayant pu être prolongé par la décision confirmative du 11 février 1987, le recours enregistré au greffe le 10 avril 1987 — bien que déposé moins de deux mois après l'acte attaqué — se heurte à la forclusion acquise depuis l'expiration des délais qui couraient contre les décisions de 1977 et 1984. Le recours est dès lors déclaré « présenté hors délai et est donc irrecevable ».
En accueillant ainsi la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême s'interdit d'examiner le fond du litige. Les moyens relatifs à la force probante des pièces produites, à l'opposabilité de la circulaire française du 17 juillet 1964 ou encore à la définition de la « résidence habituelle » d'une artiste internationale au sens de l'article 7 de la convention de 1963 restent en dehors du champ de la décision.
### C. Le dispositif
Conformément aux règles du contentieux administratif monégasque, le dispositif tire les conséquences du constat d'irrecevabilité en prononçant le rejet de la requête et en condamnant la partie perdante aux dépens :
> « Décide :
> La requête présentée par la dame B. est rejetée.
> Les dépens sont mis à la charge de la requérante.
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue en Assemblée plénière le 1er décembre 1987 par le Tribunal Suprême de Monaco, au rapport du professeur Roland Drago, revêt une importance théorique et pratique considérable dans le droit du contentieux administratif monégasque. Le fait même que le Président de la haute juridiction ait ordonné, par son ordonnance du 9 octobre 1987, le renvoi de l'affaire devant la formation de jugement la plus solennelle — l'Assemblée plénière — témoigne de la volonté du Tribunal de fixer avec autorité un point de droit procédural fondamental concernant le régime des délais de recours et la théorie des décisions confirmatives.
#### 1. La rigueur de la théorie des décisions confirmatives en droit monégasque
Le droit processuel administratif repose sur un équilibre constant entre deux impératifs contradictoires : le principe de légalité, qui commande que les actes administratifs illégaux puissent être annulés par le juge, et le principe de sécurité juridique, qui exige que les situations administratives ne puissent pas être remises en cause indéfiniment. L'institution d'un délai de recours contentieux (fixé par les articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963) est l'instrument principal de cette sécurité juridique.
Pour que la règle du délai conserve son effectivité, il est indispensable d'empêcher les administrés qui ont laissé expirer le délai de recours contre une décision initiale de contourner cette forclusion en provoquant artificiellement une nouvelle décision de l'Administration sur le même objet, dans le seul but de faire courir un nouveau délai. Tel est le fondement de la théorie de l'acte confirmatif : une décision qui se borne à réitérer le contenu d'une décision antérieure devenue définitive ne fait pas grief par elle-même et n'ouvre aucun nouveau délai de recours contentieux.
Toutefois, la mise en œuvre de cette théorie soulève une difficulté classique lorsque la seconde décision n'est pas un simple renvoi mécanique à la première, mais intervient après que l'Administration a accepté de se pencher à nouveau sur le dossier. En droit comparé du contentieux administratif d'inspiration française — dont la présence du professeur Roland Drago comme rapporteur souligne ici la parenté intellectuelle étroite —, une distinction subtile a longtemps été opérée ou débattue entre le simple refus réitératif et la décision rendue « sur instruction nouvelle ».
Dans l'espèce commentée, la requérante tentait précisément d'exploiter cette brèche doctrinale. Elle soutenait que dès lors que l'Administration avait accepté d'étudier un argument juridique inédit (la circulaire française du 17 juillet 1964) et d'examiner des pièces nouvellement produites (contrats et correspondances), il y avait eu une « instruction nouvelle » qui transformait la nature de l'acte final en une décision nouvelle, détachable des refus de 1977 et 1984.
Le Tribunal Suprême balaie cette thèse avec une fermeté remarquable. En jugeant que la lettre du Ministre d'État « n'a pu, bien qu'intervenue sur instruction nouvelle, prolonger le délai du recours contentieux », la haute juridiction pose le principe selon lequel **l'instruction nouvelle est une condition insuffisante pour retirer à un acte son caractère confirmatif**.
#### 2. La distinction implicite entre « instruction nouvelle » et « changement des circonstances de fait ou de droit »
Si l'instruction nouvelle ne suffit pas à détruire le caractère confirmatif d'une décision, c'est parce que la nature confirmative d'un acte s'apprécie de manière objective, au regard de l'identité d'objet de la demande et de la stabilité de la situation juridique et factuelle qui sert de support à la décision, et non de manière subjective au regard du travail interne d'examen accompli par les services administratifs.
En l'espèce, les éléments du litige permettent de comprendre parfaitement pourquoi la situation était cristallisée et insusceptible d'évolution. L'objet de la requête du 22 janvier 1986 était l'obtention d'un certificat de domicile en vue de bénéficier de l'article 7 de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Or, la condition de fond posée par ce texte conventionnel est rétrospective et définitivement figée dans le passé : il s'agit d'avoir eu sa résidence habituelle à Monaco pendant plus de cinq ans à la