Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 octobre 1990, n° 25470
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 octobre 1990, n° 25470 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1990/10-16-25470))
Le contentieux de l’excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco obéit à des règles de recevabilité d’une stricte rigueur, destinées à garantir la sécurité juridique et la stabilité des situations administratives. Parmi ces règles, la maîtrise du temps procédural occupe une place prépondérante. L’articulation entre les démarches administratives préalables — qu'elles soient gracieuses ou hiérarchiques — et la saisine du juge de la légalité constitue un mécanisme classique mais redoutable du droit processuel administratif. La décision rendue le 16 octobre 1990 par le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en section administrative dans l'affaire *Sieur G. B.*, offre une illustration topique de la sanction d’irrecevabilité frappant le justiciable qui, par une gestion tardive de son recours administratif préalable, laisse s'éteindre son droit d'agir au contentieux. Au-delà de cette rigueur procédurale qui clôt prématurément le débat, l'espèce laisse entrevoir, en filigrane, une question substantielle d'une grande importance pratique en droit fiscal international franco-monégasque : les critères de délivrance du certificat de domicile *post mortem* en application de la convention du 1er avril 1950 relative aux successions.
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire trouve son origine dans le règlement de la succession de monsieur L. A. B., décédé sur le territoire de la Principauté de Monaco le 28 juillet 1988. Le défunt laissait pour lui succéder un héritier unique, le sieur G. B.
Afin de procéder aux opérations de liquidation fiscale et notariale de la succession dans le cadre spécifique des relations bilatérales entre la France et la Principauté, Maître Louis-Constant Crovetto, notaire à Monaco agissant au nom de la succession du défunt, a entrepris des démarches auprès des autorités gouvernementales monégasques. Plus précisément, le 28 septembre 1988, soit deux mois exactement après le décès, l'officier public a saisi le Ministre d'État d'une demande tendant à la délivrance d'un certificat de domicile « *post mortem* » (ou certificat de domicile après décès) au nom de feu L. B.
Cette démarche s'inscrivait dans le cadre juridique de la convention franco-monégasque du 1er avril 1950 tendant à éviter des doubles impositions et à codifier les règles d'assistance en matière successorale, texte rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 758 du 1er juin 1953, et plus particulièrement de son article 1er, paragraphe C. La délivrance d'un tel document administratif revêt un enjeu patrimonial et fiscal majeur pour les héritiers, puisqu'il conditionne la détermination de la résidence fiscale du *de cujus* au moment de son décès et, par conséquent, la répartition du pouvoir d'imposer les biens successoraux entre l'État français et la Principauté de Monaco, cette dernière se caractérisant par une fiscalité successorale particulièrement avantageuse en ligne directe.
Toutefois, l'administration monégasque n'a pas fait droit à la requête du notaire. Après avoir fait procéder à une enquête administrative sur la situation réelle du défunt, le Ministre d'État a, par une décision en date du 15 novembre 1988, opposé un refus à la demande de délivrance du certificat de domicile. Le motif avancé par l'autorité exécutive reposait sur une appréciation factuelle et administrative ancienne : selon les services de l'État, monsieur L. B. n'était plus domicilié dans la Principauté depuis le mois de mars 1967, soit plus de vingt et un ans avant son décès.
Face à ce refus initial notifié au notaire de la succession, le sieur G. B., agissant en sa qualité de seul héritier de feu L. B., a décidé d'intervenir personnellement auprès de l'administration. Par une requête en date du 16 février 1989, il a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, sollicitant de ce dernier qu'il veuille bien reconsidérer sa décision précédente du 15 novembre 1988 et procéder à la délivrance du certificat litigieux.
Après examen de cette demande de réexamen, le Ministre d'État a maintenu sa position initiale. Par une nouvelle décision en date du 27 juin 1989, il a rejeté le recours gracieux du sieur G. B. et confirmé purement et simplement son refus du 15 novembre 1988 de délivrer le certificat de domicile *post mortem*. C'est dans ces circonstances que le différend a quitté la sphère administrative pour être porté devant la juridiction suprême de la Principauté.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité du refus qui lui était opposé, le sieur G. B. a saisi le Tribunal Suprême par une requête déposée le 25 août 1989. Son recours tendait à l'annulation de la décision confirmative du Ministre d'État en date du 27 juin 1989. Par ordonnance du Vice-Président du Tribunal Suprême (faisant fonction de Président) en date du 15 mai 1990, modifiée ultérieurement par une ordonnance du 24 septembre 1990, le renvoi de la cause en section administrative a été ordonné, conformément aux règles de répartition des compétences au sein de la haute juridiction.
Au soutien de sa requête en annulation, le sieur G. B. développait une argumentation substantielle centrée sur la notion de domicile au sens du droit conventionnel fiscal et sur le régime probatoire qui lui est applicable. Le requérant articulait ses prétentions autour de quatre axes principaux visant à démontrer l'erreur d'appréciation, tant en droit qu'en fait, commise par le Ministre d'État :
1. **La qualification juridique de la preuve du domicile :** Le requérant soutenait que la preuve du domicile, dans les conditions prévues par la convention franco-monégasque du 1er avril 1950, constitue essentiellement une « question de fait ». Or, il reprochait au Ministre d'État de s'être fondé à tort sur des éléments de pur droit ou de police administrative, tels que l'absence de titre consulaire de l'intéressé, et d'avoir invoqué la circonstance formelle que le domicile figurant dans l'acte de décès était situé au Maroc.
2. **La matérialité de la résidence quinquennale à Monaco :** Affirmant que le défunt avait bien son domicile à Monaco depuis au moins cinq années avant son décès (condition temporelle requise par la convention), le requérant produisait un faisceau d'indices matériels. Il faisait valoir que le défunt était propriétaire d'un immeuble à Monaco depuis l'année 1959 et que sa présence effective dans ce bien était attestée par les déclarations de deux témoins. De surcroît, cette présence physique et habituelle résultait, selon lui, de l'existence de factures téléphoniques établies à son nom ainsi que de diverses correspondances émanant de prestataires de services locaux.
3. **Les attaches économiques et bancaires :** Le requérant soulignait également que feu L. B. était titulaire de divers comptes ouverts dans les établissements bancaires de la Principauté, démontrant ainsi l'ancrage de ses intérêts sur le territoire monégasque.
4. **La cohérence fiscale bilatérale :** Enfin, le sieur G. B. avançait un argument tiré de l'attitude de l'administration fiscale française elle-même. Selon lui, le fisc français avait toujours considéré que le défunt était redevable de l'impôt sur le revenu en France en raison précisément de son domicile à Monaco, par application des stipulations d'un autre texte bilatéral, à savoir la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Il y avait donc, selon le requérant, une contradiction manifeste à lui refuser pour sa succession la reconnaissance d'un domicile monégasque qui lui avait été appliqué de son vivant pour l'imposition de ses revenus.
En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 25 octobre 1989 concluant au rejet de la requête avec toutes conséquences de droit. La stratégie défensive de l'administration s'est structurée de manière classique en deux temps, opposant à titre principal une fin de non-recevoir dirimante, et ne discutant le fond du droit qu'à titre strictement subsidiaire.
* **À titre principal, sur la recevabilité :** Le Ministre d'État soulevait l'irrecevabilité manifeste de la requête par application des dispositions de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il faisait observer que la décision initiale de refus datait du 15 novembre 1988 et que le recours gracieux formé par l'héritier le 16 février 1989 avait été déposé plus de deux mois après la notification de cette première décision. Dès lors, la forclusion était acquise avant même l'introduction du recours gracieux.
* **À titre subsidiaire, sur le fond :** Le Ministre d'État maintenait que le défunt n'avait plus son domicile à Monaco depuis le mois de mars 1967, fait établi par l'enquête administrative diligentée par ses services. Pour contrer le faisceau d'indices du requérant, l'administration opposait des éléments objectifs tirés de la réglementation du séjour et de l'état civil : le défunt n'avait pas sollicité le renouvellement de son titre de séjour monégasque au moins depuis mars 1967 ; il n'était pas immatriculé au consulat général de France à Monaco ; et surtout, son propre acte de décès (dressé à Monaco) indiquait qu'il était domicilié au Maroc, mention dont l'exactitude n'avait d'ailleurs pas été contestée. Le Ministre d'État concluait que les témoignages et attestations fournis par l'héritier étaient insuffisants pour établir que le défunt avait son domicile à Monaco d'une manière « habituelle et réelle ».
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
En présence de ces argumentations croisées, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à deux questions juridiques d'inégale priorité logique, la résolution de la première commandant l'examen éventuel de la seconde.
La **question principale, d'ordre procédural**, concernait l'articulation des délais de recours administratif et contentieux : *un recours gracieux formé auprès du Ministre d'État plus de deux mois après la notification d'une décision administrative initiale de refus est-il susceptible de conserver le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême, permettant ainsi au requérant de demander valablement l'annulation de la décision subséquente rejetant ce recours gracieux ?*
La **question subsidiaire, d'ordre substantiel**, touchait au droit fiscal international et administratif : *dans le cadre de l'article 1er de la convention franco-monégasque du 1er avril 1950, la preuve de la domiciliation habituelle et réelle du défunt à Monaco en vue de la délivrance d'un certificat de domicile post mortem peut-elle résulter de seuls indices matériels de présence (propriété immobilière, factures, comptes bancaires, témoignages), nonobstant l'absence de titre de séjour depuis plus de vingt ans, le défaut d'immatriculation consulaire et la mention d'un domicile à l'étranger dans l'acte de décès ?*
Conformément aux principes directeurs du procès administratif, le juge de l'excès de pouvoir se devait d'examiner en premier lieu la recevabilité de la requête. La fin de non-recevoir tirée de la tardiveté (ou forclusion) étant d'ordre public et ayant été, au surplus, expressément soulevée par le Ministre d'État en défense, le Tribunal Suprême s'est arrêté à cet obstacle procédural, laissant ainsi la question de fond sans réponse juridictionnelle.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême, sur le rapport du professeur Roland Drago, se caractérise par une grande concision et une rigueur syllogistique implacable, typiques de la rédaction des décisions des juridictions administratives de tradition francophone.
La motivation s'articule en quatre considérants qui reconstituent la chronologie procédurale exacte du dossier pour lui appliquer la règle de droit issue de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963.
Dans un **premier temps** (premier et deuxième considérants), le Tribunal qualifie juridiquement les actes initiaux. Il relève que Maître Crovetto, notaire agissant au nom de la succession de L. B., a sollicité le 28 septembre 1988 la délivrance du certificat de domicile après décès prévu par l'article 1er, C, de la convention franco-monégasque du 1er avril 1950 (rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 758 du 1er juin 1953). Le Tribunal constate ensuite que, par sa décision du 15 novembre 1988, le Ministre d'État a opposé un refus explicite motivé par la perte du domicile monégasque depuis mars 1967. Ce faisant, le juge établit implicitement mais nécessairement que l'acte du 15 novembre 1988 constituait une décision administrative faisant grief, susceptible en tant que telle de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, et que la demande présentée par le notaire engageait l'ensemble de la succession, y compris l'héritier unique.
Dans un **deuxième temps** (troisième considérant), la haute juridiction analyse l'intervention personnelle du sieur G. B. en date du 16 février 1989. Elle qualifie juridiquement cette démarche de « recours gracieux » adressé au Ministre d'État afin qu'il reconsidère sa décision précédente du 15 novembre 1988. Elle note que ce recours gracieux a donné lieu à une décision de rejet le 27 juin 1989, qui est l'acte formellement déféré à la censure du Tribunal par la requête du 25 août 1989.
Dans un **troisième temps** (quatrième et cinquième considérants), le Tribunal Suprême opère la confrontation entre cette chronologie factuelle et la norme processuelle applicable, à savoir l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (texte pris en application des articles 89 à 92 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 visés en tête de la décision).
La règle posée par l'article 15 de l'ordonnance de 1963 fixe à deux mois le délai de recours devant le Tribunal Suprême à compter de la notification ou de la publication de l'acte attaqué. Si l'exercice d'un recours administratif préalable (gracieux ou hiérarchique) a pour effet de proroger (ou conserver) ce délai contentieux, c'est à la condition *sine qua non* que ce recours administratif soit lui-même introduit à l'intérieur du délai de recours contentieux initial de deux mois.
Or, le Tribunal constate souverainement en fait que le recours gracieux du 16 février 1989 « a été adressé au Ministre d'État plus de deux mois après la notification de la première décision » du 15 novembre 1988 (la date exacte de notification au notaire n'est pas précisée dans la décision, mais il s'est écoulé trois mois complets entre le 15 novembre 1988 et le 16 février 1989, ce qui rend le dépassement du délai de deux mois indiscutable).
La conséquence juridique en découle mécaniquement : le recours gracieux étant lui-même tardif, il « n'a pu conserver le délai du recours devant le Tribunal Suprême ». La décision du 15 novembre 1988 était devenue définitive à l'expiration du délai de deux mois suivant sa notification. Par suite, la décision du 27 juin 1989 rejetant le recours gracieux tardif s'analyse comme une décision purement confirmative d'une décision définitive, laquelle ne saurait rouvrir un nouveau délai de recours contentieux au profit du requérant, bien que celui-ci ait saisi le Tribunal le 25 août 1989, soit moins de deux mois après le rejet du 27 juin 1989. Le recours est donc déclaré irrecevable dans son intégralité.
### C. Le dispositif
Par suite de cette déclaration d'irrecevabilité qui fait obstacle à tout examen au fond des moyens de la requête, le Tribunal Suprême prononce le rejet de la demande et condamne le requérant aux frais de l'instance en ces termes :
> « DÉCIDE :
> La requête présentée par le sieur G. B. est rejetée ;
> Les dépens sont mis à la charge du requérant ;
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
Bien que la décision du 16 octobre 1990 se solde par un rejet pour un motif de pure procédure, son analyse revêt un double intérêt scientifique et pratique. D'une part, elle consolide avec fermeté la jurisprudence du Tribunal Suprême relative au régime des délais de recours et aux effets des décisions confirmatives en contentieux administratif monégasque (A). D'autre part, par les éléments factuels et juridiques intégralement reproduits dans les visas de la décision, elle met en lumière les difficultés pratiques majeures liées à la preuve du domicile fiscal post mortem dans le cadre des conventions fiscales franco-monégasques, offrant ainsi de précieux enseignements pour les praticiens du droit patrimonial et du contentieux administratif (B).
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
#### 1. L'orthodoxie du régime de prorogation du délai contentieux par le recours gracieux
La solution retenue par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la plus pure tradition du droit processuel administratif francophone, directement inspirée de la jurisprudence du Conseil d'État français (dont la présence au sein de la juridiction monégasque de membres éminents de la doctrine et de la haute fonction publique française, tel ici le rapporteur Roland Drago, assure l'étroite parenté conceptuelle).
En droit administratif monégasque, régi à l'époque des faits par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (et plus particulièrement ses articles 13, 14 et 15 visés par l'arrêt), le délai de droit commun pour saisir le juge de l'excès de pouvoir est de deux mois. Ce délai vise à concilier deux impératifs contradictoires : d'un côté, le droit effectif au juge garanti par l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 (articles 89 à 92) qui permet aux administrés de faire contrôler la légalité des actes de l'exécutif ; de l'autre, le principe de sécurité juridique qui exige que les décisions de l'administration ne puissent pas être remises en cause indéfiniment.
Le mécanisme du recours gracieux — par lequel l'administré s'adresse à l'auteur même de l'acte (ici le Ministre d'État) pour lui demander de revenir sur sa décision — est encouragé par le droit administratif car il permet de désamorcer les litiges en amont du prétoire. Pour que l'administré ne soit pas pénalisé dans le décompte du temps contentieux par sa tentative de conciliation amiable, l'article 15 de l'ordonnance du 16 avril 1963 prévoit que le recours gracieux (ou hiérarchique) interrompt et conserve le délai de recours contentieux. Un nouveau délai entier de deux mois recommencera à courir à compter de la notification de la décision explicite ou implicite de rejet du recours gracieux.
Toutefois, cette faveur procédurale est subordonnée à une condition stricte d'antériorité : on ne peut conserver ou proroger qu'un délai qui est encore en vie. Si le délai initial de deux mois est déjà expiré au jour où l'administré forme son recours gracieux, le droit d'agir au contentieux est éteint par l'effet de la forclusion. L'acte administratif initial est devenu définitif (ou inattaquable par voie d'action).
Dans l'espèce commentée, le Tribunal Suprême applique cette règle avec une rigueur mathématique :
* **Acte initial faisant grief :** Décision du Ministre d'État du 15 novembre 1988 refusant le certificat de domicile.
* **Recours gracieux :** Lettre de l'héritier du 16 février 1989 (soit plus de deux mois après