Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 21 mars 1991, n° 25549
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 21 mars 1991, n° 25549 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1991/03-21-25549))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en formation administrative, s'inscrit dans la matière toujours délicate de l'application des conventions fiscales bilatérales conclues entre la France et Monaco, et plus particulièrement dans le contentieux de la délivrance du certificat de domicile fiscal. Toutefois, par un glissement classique en droit du contentieux administratif, le différend initial, d'ordre fiscal et conventionnel, s'est intégralement déplacé sur le terrain de la recevabilité procédurale et de la computation des délais de recours.
À l'origine du litige se trouve la situation personnelle et patrimoniale de la dame R., épouse B. Soutenant n'avoir jamais quitté la Principauté de Monaco depuis sa naissance et y avoir toujours exercé une activité salariée, l'intéressée estimait remplir les conditions requises pour se voir reconnaître la qualité de résidente fiscale monégasque au sens des accords internationaux liant la Principauté à la République française. Elle disposait par ailleurs d'un appartement situé sur le territoire français limitrophe, dans la commune du Cap d'Ail, qu'elle qualifiait de simple pied-à-terre ne constituant aucunement sa résidence principale.
C'est dans ce contexte que la dame R., épouse B., s'est adressée au Ministre d'État afin de solliciter la délivrance d'un certificat de domicile au titre des impôts directs, prévu pour l'application de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Il convient de relever une légère divergence factuelle interne au texte de la décision quant à la date exacte de cette démarche initiale : les visas mentionnent une demande formulée le 7 octobre 1988, tandis que les motifs de l'arrêt font état d'une requête en date du 9 octobre 1988. Quoi qu'il en soit de ce décalage de quarante-huit heures, dépourvu d'incidence sur l'issue du litige, l'autorité administrative monégasque a instruit la demande durant plusieurs mois.
Par une décision expresse en date du 7 avril 1989, qui fut officiellement notifiée à l'intéressée le 16 mai 1989, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande de délivrance de certificat de domicile. Pour fonder cette décision de rejet, l'administration s'est appuyée sur un double motif : d'une part, un motif de droit tiré des dispositions combinées des articles 7 et 22, alinéa 3, de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 ; d'autre part, un motif de fait, formulé « au surplus », tenant à ce que la dame B. ne pouvait valablement se prévaloir d'une résidence habituelle et continue sur le territoire monégasque.
Plutôt que de saisir directement la juridiction administrative suprême d'un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de ce refus initial, la dame B. a fait le choix d'emprunter la voie du recours administratif préalable. Par une lettre formant requête gracieuse en date du 9 juillet 1989, réceptionnée par les services du Ministre d'État le 13 juillet 1989, elle a sollicité le réexamen de sa situation et demandé à l'autorité administrative de revenir sur sa décision du 7 avril 1989.
À la suite de la réception de ce recours gracieux le 13 juillet 1989, le Ministre d'État a gardé le silence pendant de longs mois. Ce n'est que près d'une année plus tard, par une nouvelle décision expresse datée du 22 juin 1990, que le Ministre d'État a répondu à la requérante, en confirmant purement et simplement sa précédente décision de refus, au motif que l'intéressée n'avait pas sa résidence habituelle en Principauté. C'est précisément cette ultime décision explicite du 22 juin 1990 qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine du Tribunal Suprême.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Estimant que la décision expresse du 22 juin 1990 lui ouvrait la voie du prétoire, la dame R., épouse B., a déposé une requête devant le Tribunal Suprême le 27 juillet 1990. Son action tendait à l'annulation de la décision ministérielle du 22 juin 1990 confirmant le refus du 7 avril 1989 de lui délivrer le certificat de domicile sollicité.
Au soutien de sa requête, la demanderesse développait une argumentation exclusivement articulée autour du bien-fondé de sa demande initiale, ignorant les écueils procéduraux liés à l'écoulement du temps entre son recours gracieux et la réponse expresse de l'administration. Ses prétentions au fond s'articulaient autour de trois axes majeurs :
En premier lieu, sur le terrain factuel de la résidence, elle affirmait la continuité absolue de son établissement à Monaco depuis sa naissance ainsi que la permanence de son activité salariée en Principauté, reléguant son bien immobilier du Cap d'Ail au rang d'accessoire non constitutif d'une résidence principale.
En deuxième lieu, par une incursion dans le droit interne de l'État cocontractant, elle soutenait n'entrer dans aucune des hypothèses prévues par le Code général des impôts (français) permettant de considérer une personne physique comme ayant son domicile fiscal en France.
En troisième et dernier lieu, sur le terrain du droit conventionnel et jurisprudentiel, elle contestait l'interprétation administrative de la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Si les visas de la décision rapportent, par une formulation elliptique sinon paradoxale au regard de ses intérêts, « qu'elle ne peut se prévaloir de la convention fiscale franco-monégasque signée le 18 mai 1963, et spécialement de ses articles 7 et 22 alinéa 3 », la suite immédiate du visa éclaire le sens de son moyen : la requérante invitait expressément la haute juridiction à se reporter à sa propre jurisprudence, « spécialement dans une affaire intéressant le sieur Le Roux ». Elle entendait ainsi démontrer que le régime restrictif des articles 7 et 22, alinéa 3, ne lui était pas opposable ou devait recevoir une interprétation conforme au précédent invoqué.
En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 27 septembre 1990 concluant au rejet pur et simple du recours. La stratégie défensive de l'administration s'est déployée en deux temps rigoureusement hiérarchisés : une fin de non-recevoir soulevée à titre principal, doublée d'une défense au fond développée à titre purement subsidiaire.
À titre principal, le Ministre d'État opposait l'irrecevabilité manifeste de la requête pour cause de tardiveté (forclusion). Selon l'analyse chronologique de l'administration, si le recours gracieux daté du 9 juillet 1989 et reçu le 13 juillet suivant avait bien été introduit dans le délai du recours contentieux, le silence gardé par l'administration pendant plus de quatre mois à compter de cette réception avait donné naissance, dès le 14 novembre 1989, à une décision implicite de rejet. Dès lors, le délai de recours contentieux de deux mois pour attaquer ce rejet implicite avait expiré le 16 janvier 1990. Par voie de conséquence, la décision expresse intervenue postérieurement, le 22 juin 1990, ne revêtait que le caractère d'une décision « simplement confirmative, insusceptible de faire grief et ne pouvant être déférée au juge de l'excès de pouvoir ».
À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des moyens de la requérante en rappelant l'orthodoxie de l'interprétation des articles 7 et 22, alinéa 3, de la convention du 18 mai 1963 combinés à la jurisprudence du Tribunal Suprême. Selon l'administration, la délivrance du certificat de domicile est subordonnée à trois conditions cumulatives :
1. Être en possession, au jour de la demande, d'un certificat de domicile délivré sous l'empire de l'ancienne convention fiscale franco-monégasque du 23 décembre 1951 ;
2. Avoir obtenu le renouvellement dudit certificat depuis le 13 octobre 1962 ;
3. Apporter la preuve effective d'une résidence habituelle à Monaco.
Or, soulignait le Ministre d'État, la dame B. n'avait jamais été titulaire d'un certificat issu de la convention de 1951 ; sa démarche tendait en réalité à l'obtention d'un premier certificat dans une hypothèse non prévue par le texte de 1963, rendant impossible tout « renouvellement » d'un titre inexistant. De surcroît, l'administration rappelait que la notion de résidence s'apprécie exclusivement au regard du droit en vigueur dans la Principauté, et nullement à l'aune du droit fiscal français. Enfin, sur le terrain probatoire, l'État soutenait que les pièces versées par la requérante étaient dépourvues de force probante face à des faits matériels motivant le refus qui ne pouvaient « être sujets à contestation ».
L'instruction étant close, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 12 février 1991, renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en formation administrative. Lors de l'audience, après la lecture du rapport établi par M. Pierre Delvolvé, les observations orales de Maître Garelli, assisté de Maître Sbarrato, et de Maître Sanita au nom des parties, ainsi que les conclusions du Procureur Général, l'affaire a été mise en délibéré pour l'arrêt être rendu le 21 mars 1991.
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## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
En l'état des écritures des parties et de la hiérarchie des moyens commandant l'office du juge de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême devait prioritairement trancher une question de procédure administrative contentieuse d'une importance capitale pour la sécurité juridique et le régime des délais de recours en Principauté.
Le problème juridique central soumis à la haute juridiction peut être formulé de la manière suivante : **Lorsqu'un administré a formé, dans le délai du recours contentieux, un recours gracieux contre une décision administrative initiale de rejet, et que le silence gardé par l'administration pendant quatre mois a fait naître une décision implicite de rejet, l'intervention tardive d'une décision explicite de rejet postérieurement à l'expiration du délai de deux mois imparti pour contester la décision implicite a-t-elle pour effet de rouvrir le délai du recours contentieux en application de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, ou se heurte-t-elle à la forclusion définitive résultant des dispositions spéciales de l'article 15 de la même Ordonnance ?**
Autrement dit, il s'agissait pour le Tribunal Suprême de déterminer l'articulation exacte entre deux textes régissant la procédure devant lui :
- D'une part, l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, qui pose le principe selon lequel, après la naissance d'une décision implicite de rejet au bout de quatre mois de silence sur une « réclamation », l'intervention d'une décision explicite de rejet postérieurement à ce délai « fait à nouveau courir le délai de deux mois si le recours n'a pas déjà été introduit ».
- D'autre part, l'article 15, alinéa 1er, de ladite Ordonnance, propre au régime du recours gracieux ou hiérarchique, qui subordonne la conservation du délai contentieux à la double condition que le recours administratif soit formé dans le délai du recours contentieux initial et « que le recours contentieux soit lui-même formé dans les deux mois du rejet explicite ou implicite du recours gracieux ou hiérarchique ».
De la réponse apportée à cette question d'interprétation textuelle dépendait la survie même de l'instance : soit l'article 14 s'appliquait dans toute sa plénitude aux suites d'un recours gracieux, permettant à la décision expresse du 22 juin 1990 de faire renaître le droit d'agir de la dame B. et obligeant le Tribunal à examiner le fond du litige relatif à la convention fiscale de 1963 ; soit l'article 15 instaurait un mécanisme autonome et verrouillé au stade du recours administratif préalable, frappant de tardiveté irrémédiable toute requête contentieuse introduite plus de deux mois après le rejet implicite du recours gracieux, nonobstant l'édiction ultérieure d'un rejet explicite.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour accueillir la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État et rejeter la requête sans examiner le fond du litige fiscal, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur formelle, structuré en quatre considérants successifs.
Dans un premier temps (premier considérant), la haute juridiction procède au rappel exhaustif du cadre normatif applicable, en citant littéralement les trois dispositions clés de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême :
1. L'article 13, qui fixe le délai de droit commun du recours contentieux à « deux mois à compter, selon le cas, de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte ou de la décision attaquée », et ce « à peine d'irrecevabilité ».
2. L'article 14, relatif au régime général du silence de l'administration sur une réclamation. Le Tribunal reproduit l'intégralité du texte : le silence de plus de quatre mois vaut décision de rejet ; le recours contre cette décision implicite est ouvert pendant les deux mois suivant l'expiration des quatre mois ; « Néanmoins lorsqu'une décision explicite de rejet intervient, après le délai de quatre mois, elle fait à nouveau courir le délai de deux mois si le recours n'a pas déjà été introduit ».
3. L'article 15, alinéa 1er, relatif à la prorogation des délais par l'exercice d'un recours administratif : « le recours gracieux ou hiérarchique conserve le délai du recours contentieux, à condition qu'il soit formé dans le délai de ce dernier et que le recours contentieux soit lui-même formé dans les deux mois du rejet explicite ou implicite du recours gracieux ou hiérarchique ».
Dans un deuxième temps (deuxième considérant), le Tribunal Suprême établit la première étape de la chronologie procédurale de l'espèce, correspondant à la phase de la demande initiale. Il relève que la dame B. a sollicité le certificat de domicile prévu pour l'application de la convention du 18 mai 1963 par requête du 9 octobre 1988, et que le Ministre d'État a opposé un refus explicite par décision du 7 avril 1989, régulièrement notifiée le 16 mai 1989. À compter de cette notification du 16 mai 1989, le délai de recours contentieux de deux mois prévu à l'article 13 avait donc commencé à courir.
Dans un troisième temps (troisième considérant), le juge analyse la phase du recours gracieux et ses conséquences juridiques immédiates. Il constate que, par lettre du 9 juillet 1989 reçue le 13 juillet 1989 — soit moins de deux mois après la notification du 16 mai 1989, donc dans le délai du recours contentieux —, la requérante a demandé au Ministre d'État de revenir sur sa décision du 7 avril 1989. Le Tribunal qualifie implicitement mais nécessairement cette démarche de recours gracieux régulier ayant conservé le délai contentieux. Il tire ensuite les conséquences de l'inertie administrative : du silence prolongé de l'administration pendant plus de quatre mois à compter de la réception du recours gracieux le 13 juillet 1989, « il est résulté, conformément aux dispositions précitées de l'article 14 de l'ordonnance souveraine susvisée du 16 avril 1963, une décision implicite de rejet ».
Mais c'est dans la proposition finale de ce troisième considérant que se noue le cœur du raisonnement juridique du Tribunal : à l'encontre de cette décision implicite de rejet née de l'article 14, « a couru le délai de recours contentieux fixé par l'article 15 de la même Ordonnance ». Par cette formule ciselée, le juge opère une dissociation fondamentale : si le mécanisme de naissance de la décision implicite de rejet sur recours gracieux emprunte la règle des quatre mois de l'article 14, le régime du délai de recours contentieux subséquent relève, quant à lui, exclusivement des prescriptions impératives de l'article 15.
Dans un quatrième et dernier temps (quatrième considérant), le Tribunal Suprême parachève sa démonstration en neutralisant l'effet de la décision expresse tardive. Il juge que « la décision explicite de rejet du 22 juin 1990, prise après l'expiration du délai de recours contentieux contre la décision implicite de rejet du recours gracieux n'a pu rouvrir le délai du recours contentieux ». En d'autres termes, le bénéfice de la réouverture du délai par une décision explicite tardive, pourtant inscrit à la troisième phrase de l'article 14, est écarté lorsqu'il s'agit de la réponse à un recours gracieux après l'expiration du délai de deux mois fixé par l'article 15. La décision implicite de rejet du recours gracieux étant devenue définitive faute d'avoir été attaquée dans les deux mois suivant sa naissance, la décision explicite du 22 juin 1990 revêtait un caractère purement confirmatif. La requête déposée le 27 juillet 1990 contre cet acte du 22 juin 1990 est, par suite, déclarée tardive, irrecevable, et rejetée.
### C. Le dispositif
Conformément aux usages rédactionnels des juridictions suprêmes de tradition francophone, le dispositif de la décision est bref, tranchant l'intégralité du litige par le rejet de l'action et statuant sur la charge des frais de l'instance ainsi que sur les mesures d'exécution administrative. Il est ainsi rédigé :
> « Décide :
> La requête de la dame B. est rejetée ;
> Les dépens sont mis à la charge de la dame B. ;
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
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## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'arrêt rendu le 21 mars 1991 par le Tribunal Suprême de Monaco dans l'affaire *Dame R. épouse B. c/ Ministre d'État* constitue un jalon majeur du droit du contentieux administratif monégasque. Sa portée théorique et technique doit être appréciée sous un double prisme : d'une part, la consécration d'une interprétation stricte et autonome du régime des délais en cas de recours administratif préalable (ce que le juge a expressément tranché) ; d'autre part, en creux, le maintien en arrière-plan d'une jurisprudence rigoureuse relative à la convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 (ce que la forclusion a dispensé le juge de réexaminer).
#### 1. L'articulation subtile et restrictive des articles 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963
L'intérêt premier de la décision commentée réside dans la lecture combinée qu'opère le Tribunal Suprême — sur le rapport du professeur Pierre Delvolvé, éminent spécialiste français du droit administratif et membre du Tribunal — des articles 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963.
À la lecture isolée de l'article 14 de l'Ordonnance de 1963, le justiciable pouvait légitimement penser bénéficier d'une protection étendue contre les pièges du silence de l'administration. En effet, ce texte énonce sans distinction apparente :
- qu'après quatre mois de silence sur une « réclamation », naît une décision implicite de rejet ;
- que le recours contre cette décision implicite est enfermé dans un délai de deux mois ;
- mais que, « néanmoins », si une décision explicite de rejet intervient après le délai de quatre