Résumé

# Tribunal Suprême de Monaco, 11 décembre 1991, n° 26006 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 décembre 1991, n° 26006 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1991/12-11-26006)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public de soins de la Principauté de Monaco. Le sieur E. S., agent hospitalier titulaire exerçant les fonctions d'infirmier, a fait l'objet d'une procédure d'éviction du service en raison de défaillances constatées dans l'exercice de son art. Les éléments factuels retenus à son encontre couvrent une période s'étendant du début de l'année 1988 jusqu'à l'intervention de la mesure administrative d'éviction. Un premier rapport établi le 12 novembre 1988 par un surveillant de nuit mettait en cause une prétendue mauvaise volonté de l'intéressé ainsi qu'une incompétence tant pratique que théorique. Parallèlement, des appréciations divergentes existaient dans le dossier individuel de l'agent, un rapport ultérieur du 8 septembre 1989 rédigé par une autre surveillante de nuit soulignant, à l'inverse, ses qualités professionnelles. Toutefois, la situation de l'infirmier s'est trouvée compromise par plusieurs incidents en service. Au cours de la nuit du 6 au 7 septembre 1989, l'agent s'est endormi sur son lieu d'exercice au lieu d'assurer ses obligations de surveillance, fait ayant immédiatement donné lieu au prononcé d'un blâme par l'autorité administrative. Un autre incident survenu la nuit suivante a fait l'objet d'un rapport de surveillance daté du 8 septembre 1989. Constatant la réitération de manquements affectant la sécurité des malades pris en charge, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a pris, le 4 octobre 1989, une décision portant admission d'office à la retraite du sieur S. pour insuffisance professionnelle, sur le fondement de l'article 85 du statut du personnel de l'établissement. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Dès le 6 octobre 1989, date à laquelle il a eu connaissance de son éviction, le sieur S. a sollicité du Directeur du Centre Hospitalier la communication de son dossier au Conseil de Discipline afin que cette instance consultative soit appelée à émettre un avis. Face au refus opposé par l'autorité hospitalière, l'agent a formé, le 16 octobre 1989, un recours hiérarchique devant le Ministre d'État, autorité de tutelle, tout en réitérant sa demande gracieuse auprès du Directeur du CHPG. Ce dernier ayant opposé un second refus, le Directeur de l'Action Sanitaire et Sociale, agissant au nom du Ministre d'État, a donné acte du recours hiérarchique au requérant le 31 octobre 1989. Revenant sur sa position initiale, le Directeur du Centre Hospitalier a finalement décidé de soumettre la situation de l'agent au Conseil de Discipline. Par lettre du 2 février 1990, le sieur S. a été cité à comparaître devant cette instance le 15 février 1990, au vu d'un rapport circonstancié rédigé le 29 janvier 1990 par le nouveau Directeur de l'établissement, récapitulant six griefs. À l'issue de cette réunion consultative, aucune notification formelle de l'avis émis ne fut communiquée à l'agent. Par lettre du 18 septembre (date mentionnée dans le dossier), le conseil de l'infirmier a protesté auprès de l'administration hospitalière contre l'absence d'information sur les suites de la procédure. Finalement, par une décision explicite en date du 26 septembre 1990, le Directeur du Centre Hospitalier a formellement rejeté la réclamation de l'intéressé et confirmé la mesure d'admission d'office à la retraite prise initialement le 4 octobre 1989. Le 20 novembre 1990, le sieur S. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en Section Administrative, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision initiale du 4 octobre 1989 et la décision confirmative du 26 septembre 1990. Au soutien de sa requête, l'agent a soulevé plusieurs moyens de légalité externe et interne : - Sur la légalité externe, il a soutenu que la décision attaquée constituait en réalité une révocation disciplinaire déguisée destinée à éluder les règles statutaires de consultation du Conseil de Discipline prévues à l'article 56 du statut du personnel hospitalier. Il a souligné que l'ancien article 77 du statut subordonnait toute mesure d'admission d'office à la retraite pour insuffisance professionnelle aux formalités disciplinaires, et a contesté la régularité de la procédure suivie devant le Conseil de Discipline, dont l'avis ne lui avait jamais été notifié. - Sur la légalité interne, le requérant a soutenu qu'aucune insuffisance professionnelle n'était juridiquement caractérisée au sens de la jurisprudence, faisant valoir les contradictions des rapports d'évaluation. Il a en outre invoqué la violation de la règle *non bis in idem*, affirmant que le fait commis dans la nuit du 6 au 7 septembre 1989 ayant déjà été sanctionné par un blâme, il ne pouvait légalement fonder une seconde mesure d'éviction du service. - À titre de conséquences juridiques, l'intéressé sollicitait l'annulation des actes attaqués, sa réintégration statutaire avec reconstitution de carrière, le versement d'une indemnité correspondant au rappel de ses traitements échus, ainsi que la condamnation du CHPG à un franc de dommages-intérêts au titre du préjudice moral et aux dépens. En défense, par mémoire enregistré le 21 janvier 1991, le Centre Hospitalier Princesse Grace a opposé : - À titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours pour excès de pouvoir, prétendant que le délai contentieux était forclos ; - À titre subsidiaire, sur le fond, le CHPG a fait valoir que le Directeur avait exercé les prérogatives conférées par l'article 85 du statut issu de l'Ordonnance n° 7464 du 28 juillet 1982. L'établissement a précisé que la réforme statutaire avait sciemment abrogé l'ancien article 77 pour exclure la consultation obligatoire du Conseil de Discipline, dès lors que l'insuffisance professionnelle ne constitue pas une sanction disciplinaire réprimant une faute ponctuelle, mais un état objectif et durable excluant le maintien en fonction ou le reclassement. L'établissement a soutenu que l'insuffisance était matériellement et juridiquement avérée au regard de la sécurité des soins. Dans son mémoire en réplique du 14 février 1991, le requérant a contesté la tardiveté opposée, rappelant que l'introduction de son recours hiérarchique le 16 octobre 1989 et la réponse explicite rendue le 26 septembre 1990 conservaient le délai de recours contentieux. Il a réitéré l'absence de frontière substantielle entre faute et insuffisance dans l'appréciation portée par le centre hospitalier. Le CHPG a conclu aux mêmes fins par mémoire en duplique le 14 mars 1991, en affirmant l'indépendance des dispositions procédurales applicables et la conformité stricte de la mesure à l'article 85 du statut. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco soulevait plusieurs questions de droit interdépendantes, touchant à la fois au contentieux de la recevabilité du recours administratif et au droit de la fonction publique hospitalière monégasque : 1. **Sur la recevabilité contentieuse :** L'exercice d'un recours hiérarchique formé devant le Ministre d'État à l'encontre d'une décision d'éviction prise par le directeur d'un établissement hospitalier public proroge-t-il le délai du recours contentieux de deux mois lorsqu'une décision explicite de rejet intervient après l'expiration du délai de quatre mois constitutif d'un rejet implicite, en application des articles 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ? 2. **Sur la procédure consultative :** La mise à la retraite d'office d'un agent hospitalier pour insuffisance professionnelle sur le fondement de l'article 85 du statut issu de l'Ordonnance n° 7464 du 28 juillet 1982 requiert-elle la consultation préalable et obligatoire du Conseil de Discipline, alors même que l'ancien article 77 dudit statut a été abrogé et remplacé par une disposition n'en faisant plus mention expresse ? La saisine *a posteriori* de cette instance prive-t-elle l'acte de sa légalité ? 3. **Sur la qualification de l'insuffisance professionnelle et le principe *non bis in idem* :** Les manquements reprochés à l'agent relèvent-ils de la notion statutaire d'insuffisance professionnelle non susceptible d'amélioration justifiant une admission d'office à la retraite, et l'administration a-t-elle méconnu le principe interdisant le cumul de sanctions pour les mêmes faits en prononçant l'éviction d'un agent ayant préalablement fait l'objet d'un blâme pour un endormissement en service ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, statuant au contentieux en Section Administrative, écarte l'ensemble des moyens du requérant par une motivation séquencée et rigoureuse. #### 1. L'articulation des délais de recours gracieux/hiérarchique et contentieux Le Tribunal examine en premier lieu la fin de non-recevoir soulevée par le Centre Hospitalier Princesse Grace relative à la tardiveté de la requête. Appliquant les articles 14 et 15 combinés de l'Ordonnance n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée, la juridiction rappelle la règle fondamentale selon laquelle : - Le recours hiérarchique conserve le délai de recours contentieux pourvu qu'il soit introduit dans le délai légal de ce dernier ; - Le recours contentieux doit ensuite être intenté dans les deux mois suivant le rejet explicite ou implicite dudit recours administratif ; - Lorsqu'une décision explicite de rejet est notifiée à l'agent après l'expiration du délai de quatre mois (délai qui avait fait naître un rejet implicite), cette notification rouvre un nouveau délai de deux mois au profit de l'administré, à la condition que le recours contentieux n'ait pas été précédemment introduit. En l'espèce, en l'absence de justification d'un accusé de réception formel de la décision initiale du 4 octobre 1989, celle-ci est réputée avoir été notifiée au plus tard le 6 octobre 1989, date à laquelle le requérant a formulé sa première réclamation gracieuse. Le recours hiérarchique ayant été introduit le 16 octobre 1989 devant le Ministre d'État, il a valablement conservé le délai contentieux. La décision explicite de rejet prise par l'autorité administrative n'étant intervenue que le 26 septembre 1990 (soit bien après le terme de quatre mois du rejet implicite), elle a rouvert un délai de recours de deux mois courant jusqu'au 27 novembre 1990. La requête ayant été enregistrée au Greffe Général le 20 novembre 1990, le Tribunal Suprême la déclare parfaitement recevable. #### 2. L'autonomie de l'insuffisance professionnelle par rapport au régime disciplinaire Sur la légalité externe, le Tribunal tranche la question de la nécessité d'une consultation du Conseil de Discipline. Analysant l'évolution des textes, il relève que l'obligation de consulter le Conseil de Discipline avant toute mesure d'insuffisance professionnelle figurait à l'article 77 de l'ancien statut du personnel de l'établissement, mais que cette disposition a été formellement abrogée par l'article 85 du nouveau statut issu de l'Ordonnance n° 7464 du 28 juillet 1982. Le Tribunal Suprême déduit de cette abrogation une volonté claire de l'auteur de l'ordonnance : les mesures d

Fonctionnaires et agents publics Personnel hospitalier - Discipline - Conseil de discipline - Mise à la retraite d'office - Insuffisance professionnelle. Recours pour excès de pouvoir Recevabilité - Recours hiérarchique - Notification de la décision déférée - Défaut d'accusé de réception - Contrôle de la qualification juridique des faits - Moyen manquant en fait. Le Tribunal Suprême Siégeant en Section Administrative, Vu la requête présentée pour le sieur E. S., demeurant [adresse], ladite requête enregistrée au Greffe Général le 20 novembre 1990 et tendant à ce qu'il plaise au Tribunal Suprême d'annuler une décision en date du 4 octobre 1989 par laquelle le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace l'a admis d'office à la retraite de ses fonctions d'infirmier, avec toutes conséquences de droit, pour insuffisance professionnelle ; Ce faisant, Attendu que dès le 6 octobre 1989, le sieur S. a demandé que son dossier soit soumis pour avis au Conseil de Discipline ; que, sur refus du directeur du Centre Hospitalier, le sieur S. a saisi le Ministre d'État d'un recours hiérarchique, le 16 octobre 1989, tout en réitérant sa demande au Directeur du Centre Hospitalier ; qu'après une nouvelle décision de rejet du Directeur du Centre, le Directeur de l'Action Sanitaire et Sociale, agissant au nom du Ministre d'État, a donné acte au sieur S. de son recours le 31 octobre ; que, donnant satisfaction au requérant, à la suite de cette procédure, et revenant sur ses précédentes décisions, le Directeur du Centre a cité le sieur S. à comparaître devant le Conseil de Discipline le 15 février 1990 par lettre du 2 février 1990 ; Que les faits reprochés, au nombre de six, étaient exposés dans un rapport en date du 29 janvier 1990 du nouveau Directeur du Centre Hospitalier ; que déjà, à la suite des deux premiers, un rapport en date du 12 novembre 1988 du surveillant de nuit a fait état d'une prétendue mauvaise volonté du sieur S. ainsi que de « l'incompétence pratique et théorique de l'intéressé », sans donner ni précision ni justification ; que ce rapport est contredit par celui de Madame V., également surveillante de nuit, en date du 8 septembre 1989, qui souligne les qualités professionnelles de l'intéressé ; que les deux griefs suivants ne sauraient en aucune façon être imputables au sieur S. : que si un blâme lui a été adressé pour s'être endormi, au lieu d'assurer son service, dans la nuit du 6 au 7 septembre 1989, cette sanction a épuisé le pouvoir disciplinaire de l'administration sur ce point qui ne saurait être repris à nouveau pour une nouvelle sanction ; que le rapport du 8 septembre 1989 d'un surveillant, sur un incident survenu encore la nuit précédente, ne saurait être retenu pour servir de base à une sanction ; Que, six mois plus tard, le sieur S. n'étant toujours pas informé de la décision rendue par le Conseil de Discipline, son Conseil a protesté par lettre du 18 septembre 1989 auprès du Directeur des Affaires Sociales ; qu'enfin, par décision du 26 septembre 1990, le Directeur du Centre Hospitalier confirmait au sieur S. la mesure de mise à la retraite dont il avait été frappé, sans donner la moindre information sur l'avis rendu à son encontre par le Conseil de Discipline ; Que la décision attaquée, prise en application de l'article 85 du statut est à la fois non fondée et irrégulière en la forme ; qu'aucune insuffisance professionnelle, au sens de la jurisprudence, n'a, d'ailleurs été relevée à l'encontre du requérant ; qu'en fait la Direction du Centre Hospitalier s'est bornée à prononcer une révocation déguisée pour ne pas avoir, espérait-elle, à prendre l'avis du Conseil de Discipline ; qu'en effet, l'article 56 des statuts prévoit que le Directeur ne peut prononcer une révocation que sur proposition conforme du Conseil de Discipline ; que l'article 77 de l'ancien statut prévoyait, d'ailleurs, que la mise à la retraite d'office pour insuffisance professionnelle ne pouvait intervenir qu'après « observation des formalités prévues en matière disciplinaire » ; Qu'en l'espèce, le Directeur a pris une deuxième sanction pour les mêmes faits ; que, dès lors, les seuls faits qui peuvent encore être retenus ne justifiaient pas la mesure attaquée ; Déclarer illégale et annuler la décision attaquée ; dire que le sieur S. sera réintégré dans ses fonctions et bénéficiera de la reconstitution de sa carrière ; condamner le Centre Hospitalier à lui payer une indemnité égale aux salaires qu'il aurait dû percevoir ; le condamner, également, à un franc de dommages-intérêts en réparation du préjudice moral et aux dépens ; Vu la décision attaquée ; Vu le mémoire en défense présenté pour le Centre Hospitalier Princesse Grace, ledit mémoire enregistré comme ci-dessus le 21 janvier 1991 et tendant au rejet de la requête par les motifs : I. - Que le recours, formé hors délai, n'est pas recevable ; II. - Très subsidiairement, sur le fond, que le Directeur n'a fait qu'user des pouvoirs que lui confère l'article 85 du Statut du personnel ; que les dispositions spécifiques de cet article ne visent pas une faute ponctuelle caractérisée, mais un état d'insuffisance professionnelle excluant le reclassement dans un autre service ; qu'ainsi, la décision est régulière ; qu'elle est également fondée, l'intéressé n'ayant jamais contesté la matérialité des faits ; qu'elle constitue une notion spécifique à la législation monégasque à l'encontre de laquelle aucune disposition de la législation française ne saurait être invoquée ; que le remplacement de l'ancien article 77 par le nouvel article 85 a eu précisément pour objet de supprimer toute consultation du Conseil de Discipline pour les mesures de cette nature ; qu'ainsi, rétablie dans son contexte exact, la décision et la procédure suivie sont pleinement régulières ; Vu le mémoire en réplique présenté pour le sieur S., ledit mémoire enregistré comme ci-dessus le 14 février 1991 et tendant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens et, en outre, par les motifs que ce ne peut être que par une inexacte appréciation du droit, comme de la chronologie des faits, que le Centre oppose une fin de non-recevoir tirée d'une prétendue tardiveté de la requête ; que, compte tenu du recours hiérarchique introduit auprès du Ministre d'État, le 16 octobre 1989 et de la réponse reçue le 26 septembre 1990, la requête, déposée le 20 novembre 1990, a été formée dans les délais requis ; qu'au fond, le Centre marque une confusion inadmissible entre des fautes ponctuelles et une prétendue insuffisance professionnelle ; qu'aucune différence juridique n'existe entre le droit français et le droit monégasque en la matière ; Vu le mémoire en duplique présenté pour le Centre Hospitalier Princesse Grace, ledit mémoire enregistré comme ci-dessus le 14 mars 1991 et tendant aux mêmes fins que le précédent mémoire, par les mêmes moyens, et, en outre, par les motifs que les articles 13 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 29-84 sur l'organisation du Tribunal Suprême sont indépendants l'un de l'autre ; que si le Conseil de Discipline a estimé souhaitable que l'article 85 soit assoupli, il a reconnu qu'en l'état actuel de la législation la décision du Directeur est pleinement conforme au droit ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 29-84 du 16 avril 1983, modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'Ordonnance n° 7464 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace, du 28 juillet 1982, notamment son article 85 ; Ouï Monsieur Mottin, membre du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Blot, avocat-défenseur, Maître Sbarrato, avocat-défenseur, et Maître Pastor-Pouget, avocat à la Cour en leurs observations orales ; Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions ; Considérant que, dans le dernier état de ses conclusions, le sieur S. demande l'annulation de la décision du 4 octobre 1989 par laquelle le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace l'a mis à la retraite d'office pour insuffisance professionnelle et de la décision du même Directeur, rendue sur recours hiérarchique de l'intéressé le 26 septembre 1990 qui a confirmé la première décision ; Sur la recevabilité : Considérant qu'aux termes des dispositions combinées des articles 14 et 15 de l'Ordonnance n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême le recours hiérarchique conserve le délai du recours contentieux à condition qu'il soit formé dans le délai de ce dernier et que le recours contentieux soit lui-même formé dans les deux mois du rejet explicite ou implicite de ce recours ; que lorsqu'une décision explicite de rejet intervient après l'expiration du délai de quatre mois, elle fait à nouveau courir le délai de deux mois si le recours n'a pas été déjà introduit ; Considérant qu'à défaut d'accusé de réception, la décision attaquée du 4 octobre 1989 doit être regardée comme ayant été notifiée au plus tard le 6 octobre, date du premier recours gracieux ; que l'introduction d'un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État, le 16 octobre 1989 a donné lieu à une décision explicite de rejet le 26 septembre 1990 et a eu pour effet de proroger les délais de recours contentieux jusqu'au 27 novembre ; qu'ainsi la requête, enregistrée au Greffe Général le 20 novembre 1990, a été présentée dans les délais et est recevable ; Sur la consultation préalable du Conseil de Discipline : Considérant que l'obligation de consulter le Conseil de Discipline, avant toute mesure prise pour insuffisance professionnelle, qui avait été instituée par l'article 77 de l'ancien statut du personnel du Centre Hospitalier Princesse Grace, a été abrogée par l'article 85 du nouveau statut résultant de l'ordonnance du 28 juillet 1982 ; que ladite Ordonnance a entendu décider de la sorte, que de telles mesures, n'ayant aucun caractère disciplinaire, n'ont pas à être soumises au Conseil de Discipline ; que, par suite, le sieur S. n'est pas fondé à se plaindre de ce que la procédure initialement engagée contre lui, au titre de l'article 85 susvisé, n'ait pas été précédée d'une consultation du Conseil de Discipline ; Sur la décision de mise à la retraite d'office pour insuffisance professionnelle : Considérant que l'article 85 du statut du personnel du Centre Hospitalier Princesse Grace autorise cet établissement de soins à mettre fin aux fonctions des agents dont l'activité, indépendamment de toutes poursuites d'ordre disciplinaire, fait apparaître un ensemble de lacunes ou de négligences graves dans l'exercice de leurs fonctions, constituant un état d'insuffisance professionnelle non susceptible d'amélioration ; qu'il en est ainsi des agents qui, notamment, n'ont pas de connaissances suffisantes pour assurer la sécurité des malades, ni toute l'activité nécessaire, ni une conscience professionnelle à la hauteur de leurs responsabilités ; et qui, par suite, ne pouvant pas être affectés à des postes de responsabilité ne peuvent pas davantage être reclassés dans d'autres services ; Considérant qu'il résulte du texte même de l'article 85 dudit statut que lorsque un agent est admis d'office à faire valoir ses droits à la retraite ou est licencié pour insuffisance professionnelle, l'administration n'est pas tenue de soumettre au préalable son dossier au Conseil de Discipline ; Qu'en l'espèce la consultation faite dudit Conseil après la décision du 4 octobre 1989 par la Direction du Centre Hospitalier n'avait qu'un caractère surabondant et n'a pu que contribuer à l'établissement de la réalité des faits ; Considérant qu'il résulte des pièces versées au dossier, notamment du procès-verbal du Conseil de Discipline, que du début de l'année 1988, jusqu'à son admission à la retraite, période retenue par la décision attaquée, l'intéressé s'est révélé à de multiples reprises incapable de remplir ses fonctions d'infirmier ; que son comportement a fait apparaître dans l'exécution du service des déficiences graves qui ne peuvent s'expliquer que par un défaut d'activité, de résistance physique ou de conscience professionnelle ; que l'importance de ces manquements aux obligations du service ont obligé l'administration de l'écarter de tout les secteurs de responsabilité et que la direction du Centre Hospitalier s'est trouvée dans l'impossibilité de le reclasser dans d'autres activités ; Que par suite, le sieur S. n'est pas fondé à soutenir qu'à la date où il a été mis à la retraite, il ne présentait pas les insuffisances d'ordre professionnel justifiant la mesure prise contre lui ; Sur le grief tiré de ce que la faute relevée contre le sieur S. dans la nuit du 6 au 7 septembre 1989 aurait déjà fait l'objet d'une sanction : Considérant qu'il résulte de l'ensemble des pièces versées au dossier et du texte même de la décision initiale attaquée que la faute invoquée par le sieur S. n'a pas été retenue contre lui dans la procédure engagée pour insuffisance professionnelle ; qu'ainsi, le moyen manque en fait ; Décide : La requête susvisée en date du 20 novembre 1990 du sieur S. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du sieur S. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ;

Intégrité de la publication

Hash SHA-256

62f293e3c6abfb4e3bfd5c4d55514a6310de4c6f5eefde8e207cb4df3bf6b50a

Version

1.0.0

Algorithme

SHA-256 (contenu de la publication)

Hashé le

2026-11-07

Ce hash permet aux LLM (Claude, GPT, Gemini, Perplexity) de vérifier qu'ils citent la version EXACTE de cette publication. Empreinte SHA-256 du contenu intégral de la publication.