Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 décembre 1991, n° 26007
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 décembre 1991, n° 26007 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1991/12-11-26007))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 11 décembre 1991 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, réuni en Assemblée Plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans la matière hautement sensible de la fiscalité bilatérale franco-monégasque et, plus précisément, dans le contentieux relatif à la délivrance et au renouvellement du certificat de domicile prévu par la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Ce document administratif revêt une importance patrimoniale considérable pour les ressortissants français établis à Monaco, puisqu'il conditionne la reconnaissance de leur statut fiscal privilégié au regard des stipulations conventionnelles, à condition d'établir une résidence habituelle en Principauté antérieure à la date butoir fixée par le traité.
En l'espèce, les faits s'étendent sur une période de plus de trois décennies, illustrant la complexité des vérifications administratives relatives à l'effectivité de la résidence monégasque. Le requérant, le sieur G. G., avait initialement obtenu des autorités monégasques, le 4 octobre 1971, la délivrance d'un certificat de domicile. Aux termes de ce document officiel, il était formellement attesté que l'intéressé possédait la qualité de résident à Monaco depuis au moins le 1er mars 1957. Ce premier certificat avait fait l'objet d'un renouvellement régulier trois ans plus tard, à la date du 4 octobre 1974, sans que la réalité de son établissement en Principauté ne semble alors avoir été remise en cause par l'administration.
La situation administrative du sieur G. G. a toutefois connu un tournant décisif à l'occasion de l'instruction d'une nouvelle demande de renouvellement de son certificat de domicile, introduite le 19 janvier 1978. Selon les éléments exposés par le Ministre d'État dans le cadre de l'instance ultérieure, une décision de non-renouvellement avait été notifiée à l'intéressé dès le 5 octobre 1978, au motif qu'il n'apportait aucune justification précise et concordante de sa résidence habituelle et continue dans la Principauté. De son côté, le requérant exposait que le Ministre d'État n'avait pris aucune décision concernant cette demande de certificat de domicile, mais que l'examen de cette requête de 1978 avait conduit à une remise en cause globale de son droit au séjour. En effet, à l'issue des vérifications diligentées à la suite de cette demande, le Directeur de la Sûreté Publique a informé le requérant, par un courrier daté du 4 février 1981, qu'il ne remplissait plus les conditions légales requises pour la détention d'un titre de séjour. En conséquence de ce constat d'inoccupation ou d'absence de résidence effective, il lui était formellement demandé de restituer la carte de séjour qui se trouvait en sa possession.
Face à cette mesure de police administrative remettant en cause son établissement à Monaco, et en l'absence du requérant lui-même, le père du sieur G. G. est intervenu auprès des autorités gouvernementales. Par une lettre en date du 20 février 1981 adressée au Ministre d'État, il a sollicité qu'une enquête approfondie soit ordonnée afin d'établir l'inexactitude matérielle des faits retenus par le Directeur de la Sûreté Publique à l'encontre de son fils. Cette démarche a abouti à une mesure de tempérament sur le plan de la police des étrangers. Par une lettre datée du 17 mars 1981 — dont la copie n'a d'ailleurs pas été jointe au dossier contentieux par le requérant, et qui émanait en réalité du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur et non du Ministre d'État comme l'affirmait par erreur la requête —, l'administration a infléchi sa position. Tenant compte des obligations professionnelles du sieur G. G., le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a informé le père de l'intéressé qu'il était accordé à son fils le bénéfice d'une carte de résident temporaire. L'autorité administrative assortissait toutefois cette concession d'une réserve expresse quant à l'avenir, en lui précisant « qu'il pourra être envisagé de lui délivrer à nouveau un titre de résident privilégié lorsqu'il sera établi sans contestation possible sa résidence effective et habituelle en Principauté de Monaco ».
La situation administrative du requérant au regard du droit au séjour s'est finalement régularisée plusieurs années plus tard, puisque la carte de résident privilégié a été restituée au sieur G. G. le 29 mai 1989. Fort de cette restitution de son titre de séjour le plus stable, et estimant que le Ministre d'État n'avait jadis pris aucune décision concernant sa demande antérieure de certificat de domicile, le sieur G. G. a de nouveau saisi le Ministre d'État, par lettre du 13 avril 1990 (dont l'accusé de réception a été donné le 18 avril 1990), d'une demande tendant au renouvellement de son certificat de domiciliation monégasque.
L'instruction de cette nouvelle demande a donné lieu à une enquête de police, dont les conclusions ont été rendues le 15 mai 1990. Les résultats de ces investigations se sont révélés défavorables au demandeur, l'enquête concluant que l'intéressé résidait en réalité sur le territoire français. Après une période de silence administratif de plusieurs mois, le Ministre d'État a finalement notifié au sieur G. G., par une lettre en date du 14 décembre 1990, sa décision explicite de refus de renouvellement du certificat de domicile sollicité. C'est cet acte administratif de refus qui constitue l'objet précis du litige porté devant la haute juridiction monégasque.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité de ce refus qui le privait du bénéfice des stipulations de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963, le sieur G. G. a déposé une requête devant le Tribunal Suprême le 13 février 1991, tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État en date du 14 décembre 1990.
Au soutien de son recours pour excès de pouvoir, le requérant développait une argumentation articulée autour de l'interprétation des normes conventionnelles et de la contestation matérielle des constatations policières. En premier lieu, sur le terrain du droit applicable, il rappelait que la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 n'exige nullement, pour l'octroi du statut fiscal qu'elle régit, une résidence qui soit à la fois constante, effective et exclusive en territoire monégasque. En deuxième lieu, sur le terrain des faits, il affirmait avoir toujours conservé son domicile à Monaco, expliquant que ses absences se limitaient à de brefs séjours en Afrique, où ses fonctions professionnelles d'administrateur délégué de deux sociétés anonymes monégasques l'appelaient de façon purement ponctuelle. Pour étayer ses dires et rapporter la preuve positive de sa résidence habituelle en Principauté, le requérant produisait un ensemble de dix pièces justificatives. En troisième et dernier lieu, le sieur G. G. contestait vigoureusement le bien-fondé des conclusions de l'enquête de police du 15 mai 1990. Il soutenait que l'affirmation selon laquelle il résiderait en France reposait sur une confusion manifeste des services d'enquête, l'adresse française indiquée dans le rapport de police étant en réalité celle d'un homonyme, exerçant la profession de médecin, et déplorait par ailleurs que ces conclusions aient été tirées sans même que l'administration fiscale française ait été préalablement consultée.
En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 12 avril 1991, concluant à titre principal à l'irrecevabilité manifeste de la requête pour un double motif procédural, et à titre subsidiaire à son rejet au fond.
Sur le terrain de la recevabilité, l'administration opposait tout d'abord la forclusion du recours pour tardiveté. Le Ministre d'État faisait valoir que l'accusé de réception de la demande de renouvellement du certificat de domicile avait été délivré le 18 avril 1990. Or, l'administration ayant gardé le silence pendant une durée supérieure à quatre mois à compter de cette date, une décision implicite de rejet était née au terme de ce délai. En application des règles régissant le délai de recours contentieux, le recours en annulation aurait donc impérativement dû être introduit avant la date du 18 octobre 1990 contre cette décision implicite de refus, rendant tardive la requête enregistrée le 13 février 1991. Ensuite, le Ministre d'État soutenait que la requête était dirigée contre un acte insusceptible de recours contentieux. Selon la défense gouvernementale, la décision explicite du 14 décembre 1990 ne saurait être regardée comme un acte faisant grief, dès lors qu'elle revêtait un caractère purement confirmatif d'une décision antérieure devenue définitive, à savoir la décision du 5 octobre 1978 par laquelle le Ministre d'État avait déjà notifié au sieur G. G. qu'une suite favorable ne pouvait être réservée à sa demande de renouvellement, faute de justifications précises et concordantes de sa résidence habituelle et continue.
À titre subsidiaire, sur le fond du droit, la contre-requête défendait le bien-fondé du refus opposé au requérant. Le Ministre d'État exposait que les différentes enquêtes de police ordonnées avaient révélé qu'à la date de la décision initiale de non-renouvellement du 5 octobre 1978, ainsi que pendant toute la décennie ultérieure, le sieur G. G. ne pouvait être regardé comme ayant conservé sa résidence habituelle et continue dans la Principauté au sens des stipulations de la Convention de 1963. Surtout, répondant à l'argument implicite tiré de ce que le requérant s'était vu restituer sa carte de résident privilégié le 29 mai 1989, l'administration opérait une distinction juridique fondamentale entre la police des étrangers et la matière fiscale. La contre-requête précisait ainsi que « le certificat de domicile, acte juridique à vocation fiscale, régi par les conventions franco-monégasques des 23 décembre 1951 et 18 mai 1963, se distingue de la carte de séjour en ce qu'elle n'est qu'un instrument de police administrative destiné au contrôle des étrangers et trouvant sa base légale, d'une part, dans la convention de voisinage franco-monégasque du 18 mai 1963 et, d'autre part, dans l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. La délivrance ou le renouvellement de ces deux titres donnent cependant lieu, s'il échoit, au même type d'enquête de police ».
L'instruction de l'affaire étant close, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance en date du 31 octobre 1991, renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême réuni en Assemblée Plénière et statuant en matière administrative. C'est à la veille même de l'audience publique, par des conclusions déposées le 10 décembre 1991, que le cours du procès a basculé : le sieur G. G. a déclaré se désister purement et simplement de son recours. Lors de l'audience du 11 décembre 1991, après le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, membre du Tribunal Suprême, et les plaidoiries de Maîtres Didier Escaut et Philippe Sanita, avocats près la Cour d'Appel de Monaco, le Procureur Général a pris des réquisitions tendant formellement à la condamnation du requérant au paiement d'une amende de 5 000 francs, par application des dispositions de l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
Le déroulement procédural de l'instance a profondément modifié l'office du juge constitutionnel et administratif monégasque dans cette affaire. Initialement saisi d'un litige de fond et de recevabilité d'une grande richesse — qui posait à la fois la question de la nature confirmative d'un refus de certificat de domicile intervenu douze ans après un premier refus, celle de l'articulation des délais de recours face à une décision explicite tardive succédant à un rejet implicite, et enfin celle de l'indépendance des législations entre l'octroi d'une carte de résident privilégié et la reconnaissance du domicile fiscal conventionnel —, le Tribunal Suprême s'est trouvé dessaisi de ces questions substantielles par l'effet de l'acte de volonté unilatéral du requérant intervenu in extremis.
Dès lors que le sieur G. G. avait déposé, le 10 décembre 1991, soit la veille du jour fixé pour les débats en Assemblée Plénière, des conclusions par lesquelles il déclarait se désister purement et simplement de son recours, le problème juridique soumis au Tribunal Suprême se déplaçait intégralement sur le terrain du droit processuel administratif et de la police de l'instance devant la haute juridiction.
La question de droit qui se posait au Tribunal Suprême était donc double :
En premier lieu, quelle qualification juridique et quelle portée convenait-il d'attribuer à une déclaration de désistement formulée « purement et simplement » par le requérant, et à quelles conditions le juge administratif peut-il en donner acte pour clore définitivement le litige ?
En second lieu, quelles sont les conséquences pécuniaires et répressives qu'emporte, au regard des dispositions combinées des articles 27 et 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, l'introduction d'une requête en désistement présentée tardivement, c'est-à-dire en méconnaissance des délais légaux impartis avant la date des débats ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à cette double problématique procédurale, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en deux temps correspondant aux deux considérants de sa décision, après avoir visé les textes fondamentaux applicables, à savoir l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962, la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 (notamment ses articles 7 et 22), ainsi que l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée (notamment ses articles 13, 14, 15, 27 et 36).
Dans un premier temps, la haute juridiction examine la validité et la portée du désistement formulé par le sieur G. G. dans ses conclusions du 10 décembre 1991. Le juge relève que le requérant a déclaré se désister « purement et simplement » de son recours. Interprétant souverainement la volonté de l'auteur de l'acte au regard de cette formule dépourvue de toute réserve ou condition, le Tribunal Suprême énonce « que le désistement du sieur G. doit être interprété comme un désistement d'instance et d'action ». Cette qualification est fondamentale : en droit du contentieux administratif, le désistement qui porte non seulement sur l'instance engagée mais également sur l'action elle-même éteint définitivement le droit d'agir relativement à l'acte attaqué, interdisant toute réintroduction ultérieure d'un recours ayant le même objet. Pour que ce désistement produise son plein effet extinctif et permette au juge d'en donner acte, le Tribunal vérifie l'accomplissement d'une condition procédurale essentielle tenant aux droits de la défense : il constate expressément « qu'il n'a fait l'objet d'aucune opposition de la part de la partie adverse ». Le Ministre d'État ayant accepté, ou du moins ne s'étant pas opposé à cette renonciation, rien ne faisait obstacle à ce que le Tribunal prenne acte de l'extinction du litige, ce qui le dispensait par là même d'avoir à statuer tant sur les fins de non-recevoir soulevées dans la contre-requête que sur le fond du droit relatif à l'application de la Convention fiscale de 1963.
Dans un second temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences de la chronologie particulièrement tardive de ce désistement au regard des règles impératives gouvernant son fonctionnement. Le juge rapproche en effet la date des conclusions de désistement (le 10 décembre 1991) de la date de l'audience des débats (le 11 décembre 1991), laquelle avait été fixée à la suite de l'ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême en date du 31 octobre 1991. La haute juridiction constate alors « que les délais prévus à cet effet par l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée, n'ont pas été respectés ». En effet, ainsi que le rappelle le sommaire officiel de la décision, ce texte encadre strictement la faculté de se désister sans pénalité en exigeant que la requête en désistement ne soit pas formée moins de trente jours avant la date fixée pour les débats. En déposant ses conclusions de désistement la veille de l'audience plénière, le requérant a manifestement enfreint ce délai de prévenance de trente jours, lequel a pour finalité d'éviter que la juridiction suprême ne soit mobilisée inutilement en Assemblée Plénière alors que la cause est déjà en état d'être jugée.
De ce constat objectif de la violation du délai prescrit par l'article 27, le Tribunal Suprême déduit mécaniquement la sanction légale qui s'y attache, en jugeant « qu'il y a lieu de faire application des dispositions de l'article 36 de ladite Ordonnance ». Suivant intégralement sur ce point les réquisitions du Procureur Général, le juge fait usage du pouvoir répressif que lui confère l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée et prononce à l'encontre du requérant défaillant dans le respect des délais procéduraux une condamnation au paiement d'une amende civile de 5 000 francs, tout en mettant l'intégralité des dépens de l'instance à sa charge.
### C. Le dispositif
Par ces motifs, le Tribunal Suprême met un terme définitif au litige en prononçant le dispositif suivant :
> « Décide :
> - Il est donné acte du désistement du Sieur G. ;
> - Le Sieur G. est condamné à verser une amende de 5.000 F ;
> - Les dépens sont mis à la charge du Sieur G. ;
> - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ; »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
Bien que l'issue de l'instance se soit résolue sur le terrain purement processuel du désistement tardif, la décision rendue le 11 décembre 1991 par le Tribunal Suprême de Monaco présente un double intérêt majeur dans l'ordonnancement juridique monégasque : d'une part, par la fermeté de sa solution relative à la police du procès administratif ; d'autre part, par la richesse des principes de fond et de recevabilité qui, bien que non tranchés par le juge en raison de l'extinction de l'action, se trouvent cristallisés avec une netteté remarquable dans l'exposé des prétentions des parties et plus particulièrement dans la doctrine administrative exposée par le Ministre d'État.
Sur le plan strictement procédural, cette décision constitue une illustration topique de la rigueur du droit processuel applicable devant le Tribunal Suprême sous l'empire de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée. Tout d'abord, la décision réaffirme la règle classique du contentieux administratif selon laquelle un désistement formulé « purement et simplement » s'analyse de plein droit non pas comme un simple désistement d'instance — qui laisserait subsister le droit d'agir si le délai de recours n'était pas expiré —, mais bien comme un désistement d'instance et