Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 février 1992, n° 26187
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 février 1992, n° 26187 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1992/02-06-26187))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la gestion locative d'un bien immobilier ancien appartenant à la société civile immobilière (SCI) Claude. Cet immeuble, dont la construction remonte, selon les affirmations de la société propriétaire, à plus de cent ans avant la naissance du contentieux, comportait en ses parties hautes plusieurs locaux mansardés. D'après les éléments versés aux débats, la nature et l'affectation historique de ces espaces faisaient l'objet d'appréciations divergentes entre la puissance publique et la personne privée propriétaire : tandis que la société requérante soutenait que ces pièces mansardées avaient toujours été utilisées à usage d'habitation depuis l'édification du bâtiment et depuis leur acquisition par la société, l'autorité administrative les qualifiait de chambres de domestiques ayant fait l'objet d'une transformation mais demeurant des locaux dépendant d'une habitation principale.
À partir de l'année 1988, la SCI Claude a entrepris des travaux qualifiés par elle de « réfection totale » ou de rénovation au sein de ces mansardes, puis a procédé à la mise en location de ces locaux au profit de trois locataires distincts. Il est apparu au cours de l'instruction que ces opérations de réfection ou d'aménagement avaient été menées sans que la société propriétaire ait préalablement sollicité ni obtenu les autorisations administratives requises par la réglementation monégasque en matière d'urbanisme, de construction et de sécurité contre les risques d'incendie et de panique.
La situation matérielle et juridique de ces logements a attiré l'attention des services de l'État à l'occasion d'une visite effectuée sur place par la Commission technique pour la lutte contre la pollution, la sauvegarde de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publique. À la suite des constatations opérées lors de cette inspection (dont le rapport n'aurait, selon les dires de la requérante, pas été transmis à cette dernière), l'administration monégasque a estimé que les mansardes données à bail ne satisfaisaient pas aux exigences techniques, sanitaires et sécuritaires prescrites par le droit positif. Plus précisément, les services administratifs ont considéré que les locaux n'étaient pas conformes aux dispositions de divers textes relatifs aux constructions neuves ou restaurées, et singulièrement aux articles 25, 120, 122, 123 et 134 de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 modifiée du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie.
Tirant les conséquences de cette non-conformité alléguée, le Directeur de l'Urbanisme et de la Construction a pris, le 21 janvier 1991, une décision administrative faisant formellement interdiction à la SCI Claude de louer les locaux dont elle était propriétaire à compter de la date butoir du 28 février 1991.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contre cette mesure administrative d'interdiction de louer particulièrement rigoureuse et attentatoire aux attributs du droit de propriété (spécifiquement le *fructus*), la SCI Claude a dans un premier temps exercé un recours administratif préalable de nature gracieuse ou hiérarchique auprès de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Par une décision en date du 3 mai 1991, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, confirmant ainsi purement et simplement l'interdiction édictée le 21 janvier 1991 par le Directeur de l'Urbanisme et de la Construction.
Face à ce refus définitif de l'administration active, la SCI Claude, représentée par sa gérante en exercice, la dame D., a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 2 juillet 1991, complétée par un mémoire en réplique déposé le 10 octobre 1991. Le recours ainsi formé devant la haute juridiction monégasque présentait un caractère mixte, mêlant contentieux de l'annulation, demande d'injonction et contentieux de l'indemnisation :
1. Sur le terrain de la légalité, la société requérante sollicitait l'annulation de la décision ministérielle confirmative du 3 mai 1991 (ainsi que, par voie de conséquence, de la décision initiale du 21 janvier 1991). Au soutien de ses prétentions, elle faisait valoir sur la forme un grief tiré du défaut de transmission du rapport de la commission technique. Sur le fond, elle soutenait que la mesure d'interdiction était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les pièces litigieuses disposaient de la superficie exigée par la législation applicable, qu'elles avaient toujours constitué des locaux d'habitation depuis plus d'un siècle et qu'elles avaient bénéficié d'une réfection totale.
2. Sur le terrain des mesures d'exécution, la SCI Claude demandait au Tribunal Suprême d'enjoindre à l'administration de lui permettre de procéder à la location desdits locaux.
3. Sur le terrain de la responsabilité de la puissance publique, elle concluait à la condamnation de l'État à réparer le préjudice financier qu'elle estimait avoir subi du fait de l'interdiction illégale, préjudice correspondant au montant des loyers perdus depuis l'entrée en vigueur de la décision attaquée.
En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 30 août 1991, suivie d'une duplique le 8 novembre 1991, tendant au rejet intégral de la requête et à la condamnation de la société demanderesse aux dépens. L'argumentation gouvernementale s'articulait autour d'une fin de non-recevoir procédurale et d'une défense au fond :
1. À titre principal, sur la recevabilité, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir de la dame D., gérante de la SCI Claude. Selon l'administration, l'article 6 des statuts de la société (établis les 27 juillet et 8 août 1979) ne conférait pas au gérant le pouvoir d'ester en justice sans une autorisation préalable des autres associés ou une décision des actionnaires. L'État soutenait à cet égard qu'une action en justice ne saurait s'analyser comme un simple acte conservatoire fondé sur l'urgence et la nécessité permettant au gérant d'agir seul. En réplique, la société requérante faisait valoir que son gérant en exercice avait pleinement qualité pour défendre à une injonction administrative.
2. À titre subsidiaire, sur le fond de la légalité, le Ministre d'État défendait le bien-fondé de l'interdiction. Il soutenait que les mansardes n'étaient que d'anciennes chambres de domestiques dont le changement de destination n'avait pas altéré la nature juridique d'accessoires d'une habitation principale. Il affirmait que ces locaux méconnaissaient les prescriptions de l'Ordonnance du 9 septembre 1966 et relevait que la gérante reconnaissait elle-même avoir fait exécuter des travaux de rénovation sans autorisation tout en ne contestant pas l'inadéquation des lieux à l'habitation. L'administration écartait tout grief d'atteinte illégale au droit de propriété, arguant que l'autorité publique était légalement tenue d'assurer le respect de la réglementation en vigueur.
3. Enfin, sur les conclusions accessoires, le Ministre d'État rappelait que le juge de l'excès de pouvoir ne dispose pas du pouvoir d'adresser des injonctions à l'administration pour lui ordonner de laisser louer les biens, et concluait au rejet de la demande indemnitaire en l'absence de toute illégalité fautive imputable aux services de l'État.
Après une ordonnance présidentielle de renvoi en date du 31 décembre 1991, l'affaire a été examinée par le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée Plénière le 6 février 1992.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire obligeait la haute juridiction à trancher successivement trois questions de droit distinctes, touchant respectivement à la procédure contentieuse (droit des sociétés appliqué au procès administratif), à la légalité administrative (compétence et champ d'application de la police de l'urbanisme et de la police générale) et au droit de la responsabilité publique :
1. **Sur la recevabilité du recours :** Le gérant d'une société civile immobilière, auquel les statuts sociaux confèrent de manière générale tous les pouvoirs d'administration de la société en faisant précéder l'énumération de ces pouvoirs de l'adverbe « notamment », a-t-il qualité pour introduire seul un recours pour excès de pouvoir au nom de la personne morale sans habilitation spéciale de la collectivité des associés ?
2. **Sur la légalité des décisions attaquées :** L'autorité administrative (Directeur de l'Urbanisme et de la Construction, puis Ministre d'État) est-elle légalement compétente et fondée, au titre de la législation sur l'urbanisme et la construction (notamment l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 et l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959) ou au titre de ses pouvoirs de police générale, pour prononcer unilatéralement une interdiction administrative de louer des locaux d'habitation construits antérieurement à l'entrée en vigueur desdites normes techniques ?
3. **Sur la responsabilité indemnitaire de l'État :** L'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative interdisant la location de locaux ouvre-t-elle droit, sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, à l'indemnisation de la perte des loyers, lorsque le propriétaire requérant se trouve lui-même en situation d'infraction réglementaire pour avoir réalisé des travaux sans les autorisations requises et que l'habitabilité des lieux n'est pas établie ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le Tribunal Suprême déploie un raisonnement particulièrement structuré, répondant point par point aux trois problématiques identifiées par une motivation concise mais d'une grande densité juridique.
#### 1. L'affirmation de la recevabilité par une interprétation souple des statuts sociaux
Examinant en premier lieu la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, le juge constitutionnel et administratif monégasque procède à une analyse exégétique de l'article 6 des statuts de la SCI Claude en date des 27 juillet et 8 août 1979. Le Tribunal relève que cette stipulation statutaire attribue au gérant « tous les pouvoirs d'administration de la société ». Pour déterminer si le droit d'agir en justice (ester en justice) est inclus dans cette sphère de compétence alors même qu'il n'y serait pas expressément mentionné, la juridiction s'attache à la syntaxe de la clause. Elle observe la présence de l'adverbe « notamment » placé immédiatement avant l'énonciation des pouvoirs dévolus au gérant.
Pour le Tribunal Suprême, l'emploi de cet adverbe confère à la liste statutaire un caractère purement énonciatif (ou illustratif) et nullement limitatif. Dès lors que le gérant est investi de la plénitude des pouvoirs d'administration, la haute juridiction en déduit que les actions engagées devant les juridictions figurent nécessairement au nombre des actes d'administration que le représentant légal est habilité à accomplir seul. La fin de non-recevoir est en conséquence écartée et la requête déclarée recevable.
#### 2. La censure radicale de l'interdiction administrative de louer sur un triple fondement d'illégalité
Abordant l'examen de la légalité de la décision du Directeur de l'Urbanisme et de la Construction du 21 janvier 1991 et de la décision confirmative du Ministre d'État du 3 mai 1991, le Tribunal Suprême constate que l'interdiction de louer prononcée contre la SCI Claude reposait sur le motif tiré de la non-conformité des locaux aux articles 25, 120, 122, 123 et 134 de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. Or, le juge relève d'office ou accueille une triple illégalité (mêlant incompétence, erreur de droit sur le champ d'application de la loi dans le temps et absence de nécessité de police) qui vicie radicalement les actes attaqués :
* **En premier lieu (incompétence de l'autorité administrative et réserve de compétence juridictionnelle) :** Le Tribunal énonce un principe fondamental de légalité des sanctions et des mesures de police spéciale de l'urbanisme. Il juge que ni l'Ordonnance du 9 septembre 1966 ni aucun autre texte de nature législative n'habilite les autorités administratives à édicter d'office des mesures d'interdiction de louer de cette nature. En vertu de l'article 13 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, la méconnaissance des prescriptions techniques relatives à la construction ne peut donner lieu qu'à des condamnations pénales ou à des mesures d'interdiction prononcées par les tribunaux judiciaires, dans le respect des conditions et des garanties procédurales prévues par ce texte législatif. En s'arrogeant un pouvoir d'interdiction que la loi réserve au juge répressif, l'administration a commis une erreur de droit doublée d'un empiétement de compétence.
* **En deuxième lieu (erreur de droit quant au champ d'application temporel et matériel des textes) :** À titre surabondant mais tout aussi décisif (« Considérant, d'autre part »), le Tribunal Suprême précise la portée *ratione temporis* et *ratione materiae* de la réglementation d'urbanisme invoquée par l'administration. Il souligne qu'en vertu même des textes législatifs régissant la construction et l'urbanisme, les normes techniques litigieuses (les articles précités de l'Ordonnance de 1966) ont un champ d'application strictement circonscrit : elles ne régissent que les « bâtiments à édifier ou à reconstruire totalement ou partiellement ». Par conséquent, le Directeur de l'Urbanisme et de la Construction a commis une seconde erreur de droit en opposant ces dispositions nouvelles pour déclarer non conformes des locaux situés dans un immeuble ancien dont la construction originelle était antérieure à l'entrée en vigueur desdits textes.
* **En troisième lieu (impossibilité d'une substitution de base légale sur le terrain de la police administrative générale) :** Enfin (« qu'il résulte enfin de l'instruction »), le Tribunal Suprême vérifie si la mesure d'interdiction, illégale au regard de la police spéciale de l'urbanisme, aurait pu trouver un fondement légal dans les pouvoirs de police administrative générale détenus par l'exécutif pour la sauvegarde de la sécurité ou de la salubrité publique. La réponse est négative : l'instruction du dossier révèle qu'il n'existait, en l'espèce, « aucun trouble d'une gravité suffisante » de nature à justifier qu'une autorité de police interdise la location des mansardes.
En conséquence de ce triple constat d'illégalité, les deux décisions administratives des 21 janvier et 3 mai 1991 sont intégralement annulées.
#### 3. Le rejet des conclusions indemnitaires et d'injonction en raison de la situation illicite de la victime
Ayant prononcé l'annulation des décisions litigieuses, le Tribunal Suprême statue en dernier lieu sur la demande de réparation pécuniaire formulée par la SCI Claude au titre des loyers perdus. Le juge qualifie juridiquement cette demande en la rattachant d'office aux dispositions de l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême pour accorder les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir.
Toutefois, loin de déduire mécaniquement un droit à indemnisation de l'illégalité fautive qu'il vient de censurer, le Tribunal Suprême opère une dissociation rigoureuse entre l'illégalité de l'acte administratif et le caractère indemnisable du préjudice allégué. Examinant la situation propre de la société requérante au regard des pièces du dossier, la haute juridiction relève deux éléments rédhibitoires :
1. D'une part, il n'est nullement établi par l'instruction que les locaux litigieux présentaient un caractère effectivement habitable au regard de la réglementation en vigueur.
2. D'autre part, les travaux d'aménagement ou de réfection que la SCI Claude reconnaissait avoir entrepris en 1988 au sein de ces mansardes avaient été exécutés de manière clandestine, sans avoir fait l'objet de l'autorisation administrative préalable formellement exigée tant par l'article 1er, alinéa 3 de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 que par l'article 7 de l'arrêté ministériel n° 72-287 du 18 octobre 1972 (relatif aux mesures générales de sécurité et de protection contre les risques d'incendie et de panique).
Le Tribunal Suprême en conclut que la société requérante « s'est donc mise en contravention avec les dispositions réglementaires applicables ». En raison de cette situation illicite imputable à la faute même de la demanderesse (application de l'adage *nemo auditur propriam turpitudinem allegans* ou de l'exception d'illégitimité de l'intérêt lésé en droit de la responsabilité administrative), la SCI Claude est jugée infondée à réclamer réparation du préjudice financier résultant de la perte de loyers qu'elle n'aurait pas dû percevoir dans de telles conditions d'irrégularité. Le surplus des conclusions de la requête (incluant tant la demande indemnitaire que la demande tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration d'autoriser la location) est dès lors rejeté, bien que les dépens de l'instance soient intégralement mis à la charge de l'État qui succombe sur la légalité.
### C. Le dispositif
Le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :
> « Décide :
> La décision, en date du 21 janvier 1991, du directeur de l'urbanisme et de la construction et la décision confirmative, en date du 3 mai 1991 du Ministre d'État, sont annulées ;
> Le surplus des conclusions de la SCI Claude est rejetée ;
> Les dépens sont mis à la charge de l'État ;
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'arrêt *SCI Claude* rendu en Assemblée Plénière le 6 février 1992, au rapport de l'éminent professeur Roland Drago, Vice-Président du Tribunal Suprême, constitue une décision de principe majeure du droit public monégasque. Par la richesse des questions qu'il tranche, il se situe au carrefour du droit processuel administratif, du droit de l'urbanisme et de la théorie générale de la responsabilité de la puissance publique. Son analyse révèle une remarquable convergence avec les principes classiques du droit administratif français tout en s'ancrant avec précision dans les spécificités constitutionnelles et législatives de la Principauté.
#### 1. Le libéralisme procédural dans l'appréciation de la qualité pour agir des dirigeants sociaux
Sur le terrain de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, la décision *SCI Claude* témoigne d'une volonté marquée du juge suprême monégasque de ne pas entraver l'accès au prétoire par un formalisme excessif quant à l'habilitation des représentants légaux des personnes morales de droit privé. En opposant une fin de non-recevoir tirée du défaut d'autorisation spéciale des associés de la société civile, le Ministre d'État tentait d'importer dans le contentieux administratif une conception restrictive des pouvoirs du gérant, soutenant que l'introduction d'une action en justice excéderait la gestion courante et ne constituerait pas davantage un acte conservatoire d'urgence.
Le Tribunal Suprême balaye cette argumentation par une méthode d'interprétation téléologique et fonctionnelle des statuts sociaux. En jugeant que la clause statutaire conférant au gérant « tous les pouvoirs d'administration » précédés de l'adverbe « notamment » inclut de plein droit la capacité d'ester en justice au nom de la société, la haute juridiction consacre l'idée que la défense des