Tribunal Suprême de Monaco, 01 février 1994, n° 26219

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 février 1994, n° 26219 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le contentieux constitutionnel tranché par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 1er février 1994 s'inscrit dans la matière hautement sensible et récurrente de la réglementation des baux d'habitation du secteur protégé monégasque. À l'origine du litige se trouve l'adoption et la promulgation de la loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant certaines dispositions de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation.

Ce texte législatif intervenait afin de réformer le régime juridique applicable à certains biens immobiliers affectés à l'usage d'habitation, un secteur qui avait déjà fait l'objet d'interventions législatives successives, notamment par l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, puis par la loi n° 1118 du 18 juillet 1988. Selon les écritures du Ministre d'État rapportées dans la décision, l'intervention du législateur en décembre 1992 était motivée par une hausse importante des loyers qui avait été provoquée par l'application même de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988.

La loi n° 1159 du 29 décembre 1992 introduisait plusieurs modifications substantielles au dispositif de 1988, articulées autour de quatre axes principaux tels qu'ils ressortent du texte de l'arrêt :

En premier lieu, l'article 3 de la loi nouvelle venait modifier l'article 5 de la loi du 18 juillet 1988 en réduisant la liste des attributaires prioritaires des logements réglementés qui figurait initialement dans ce texte.

En deuxième lieu, l'article 4 de la loi déférée, modifiant l'article 8 de la loi du 18 juillet 1988, instaurait un mécanisme d'encadrement et de plafonnement de l'évolution des loyers sur deux périodes sexennales successives. Plus précisément, le législateur décidait que le prix de location, pendant une première période de six ans, ne pourrait être supérieur de plus de 50 % à celui qui aurait été pratiqué en application de l'article 14 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Pour la seconde période de six ans, le plafond du prix de location était fixé de telle sorte qu'il ne puisse excéder de plus de 155 % le loyer qui aurait résulté de l'application de ce même article 14 de l'ordonnance-loi de 1959.

En troisième lieu, l'article 7 de la loi n° 1159 abrogeait et remplaçait l'article 16 de la loi du 18 juillet 1988 par un nouveau dispositif répressif et comminatoire. Aux termes de ces nouvelles dispositions, le propriétaire qui n'aurait pas effectué la déclaration prescrite par les articles 2 ou 8 de la loi s'exposait à l'amende prévue au chiffre 3° de l'article 29 du Code pénal. En outre, à défaut de régularisation de cette déclaration dans les huit jours suivant le prononcé de la condamnation, le contrevenant encourait l'amende prévue au chiffre 1° de l'article 26 du même code, assortie d'une injonction judiciaire d'accomplir la formalité dans les huit jours de la décision sous peine d'une astreinte civile définitive prononcée au profit du Trésor.

En quatrième et dernier lieu, l'article 9 de la loi du 29 décembre 1992 organisait les dispositions transitoires et déterminait le champ d'application dans le temps de la réforme. Cet article posait en principe, dans son premier alinéa, que les locaux ayant fait l'objet d'une location en vertu de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 préalablement à la promulgation de la loi nouvelle étaient soumis aux dispositions de cette dernière. Toutefois, son deuxième alinéa introduisait un tempérament majeur en précisant que la location de ces mêmes locaux, lorsqu'ils devenaient vacants ou lorsque le bail était reconduit, échappait aux dispositions du premier alinéa du chiffre II de l'article 8 de la loi de 1988 modifiée, tout en maintenant qu'en toute hypothèse, l'augmentation du loyer en cours de bail ne pouvait résulter que de l'application d'une clause d'indexation usuelle insérée au contrat. Enfin, le troisième alinéa de l'article 9 prévoyait que, nonobstant les dispositions de l'article 5 modifié, les locataires entrés dans les lieux avant la promulgation de la nouvelle loi pouvaient bénéficier, avec l'accord de leurs propriétaires, de la reconduction de leurs baux.

Estimant que cet ensemble normatif portait une atteinte inconstitutionnelle aux droits et intérêts patrimoniaux de ses membres, l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco a pris l'initiative de contester la validité de la loi nouvellement promulguée devant la juridiction constitutionnelle monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Agissant sur le fondement de l'article 90-A-2° de la Constitution, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière constitutionnelle pour statuer sur les recours en annulation pour atteinte aux droits et libertés consacrés par le titre III du texte fondamental, l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco a saisi la haute juridiction par une requête déposée le 26 février 1993. Ce recours tendait à l'annulation pure et simple de la loi n° 1159 du 29 décembre 1992.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures contradictoires. À la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État déposée le 30 avril 1993, suivie d'une réplique de l'association requérante en date du 28 mai 1993, et enfin d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 5 juillet 1993. Par une ordonnance du 27 décembre 1993, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant l'Assemblée plénière siégeant et délibérant en matière constitutionnelle. Lors de l'audience, après le rapport du Vice-Président Roland Drago, les plaidoiries ont été assurées par Maître Balat, avocat à la Cour d'appel de Paris, assisté de Maître Blot, avocat-défenseur, pour l'association requérante, et par Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, assisté de Maître Sanita, avocat-défenseur, pour l'État, avant que le Procureur Général ne présente ses conclusions.

Au soutien de sa demande d'annulation, l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco développait trois moyens principaux, complétés en cours d'instance par une invitation méthodologique adressée au juge constitutionnel :

1. La violation du droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution : L'association soutenait que la loi n° 1159 instituait des mesures restrictives nouvelles par rapport à la loi du 18 juillet 1988, alors même que les « difficultés exceptionnelles » qui, selon une précédente décision du Tribunal Suprême en date du 20 juin 1989, justifiaient seules de telles restrictions au droit de propriété, ne s'étaient ni modifiées ni aggravées. Selon la requérante, la loi revenait abusivement sur la mesure de libération des loyers en instituant des plafonds (ce qu'elle qualifiait dans sa réplique de retour au blocage des loyers pendant deux périodes de six ans au-delà des seuils fixés) et en restreignant la liste des locataires protégés susceptible de louer les biens. Dans sa réplique, contestant l'exactitude des données gouvernementales sur la baisse des loyers, l'association soulignait par ailleurs que le Tribunal Suprême, compétent pour interpréter les lois attaquées, avait la faculté d'adopter à leur égard le procédé des réserves d'interprétation.
2. La violation du principe de non-rétroactivité de la loi pénale consacré par l'article 20, alinéa 4, de la Constitution : L'association faisait valoir que les dispositions pénales de la loi nouvelle revêtaient un caractère rétroactif inconstitutionnel en ce qu'elles avaient vocation à s'appliquer aux locaux d'habitation d'ores et déjà loués sur la base de la loi du 18 juillet 1988 antérieurement à sa modification.
3. Le droit à indemnisation au titre de la responsabilité de l'État : La requérante soutenait que la loi, en portant une atteinte tant directe qu'indirecte au droit de propriété, devait entraîner une indemnisation par l'État au profit des propriétaires justifiant d'un préjudice spécial. Dans sa réplique, elle précisait quantitativement que cette spécialité du préjudice était caractérisée dès lors que la mesure ne concernerait que la moitié environ des propriétaires appartenant au secteur réglementé.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation de l'association aux dépens, en opposant une réfutation systématique à chacun des griefs :

1. Sur le respect de l'article 24 de la Constitution : Le Ministre d'État arguait qu'au regard de la jurisprudence du Tribunal Suprême, la loi nouvelle n'emportait aucune privation du droit de propriété. Les aménagements apportés trouvaient leur justification constitutionnelle, d'une part, dans les caractères géographiques particuliers du territoire de l'État monégasque et, d'autre part, dans la nécessité de corriger la hausse importante des loyers engendrée par la loi de 1988, afin de concilier les intérêts des propriétaires et des locataires. Il contestait tout retour à un blocage général des loyers en affirmant que le régime de limitation des taux ne concernait que les locaux vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi. Il ajoutait que le droit de reprise des propriétaires s'exercerait selon la procédure de la loi de 1988 dans un cadre plus libéral que le précédent, et que la loi n'instituait nullement une reconduction automatique du bail, mais une simple possibilité assortie d'une procédure de négociation du renouvellement.
2. Sur le respect de l'article 20, alinéa 4, de la Constitution : L'autorité gouvernementale soutenait que le grief de rétroactivité pénale reposait sur une inexactitude juridique, l'association requérante opérant une confusion conceptuelle entre la rétroactivité d'une norme et l'application immédiate de la loi nouvelle.
3. Sur la responsabilité du fait des lois : Le Ministre d'État faisait valoir qu'aucun droit à réparation ne pouvait être reconnu en l'absence d'un préjudice présentant les caractères de certitude et de spécialité. En duplique, l'État précisait que le préjudice invoqué concernerait en réalité 25 % des propriétaires, et soutenait qu'admettre la spécialité pour une proportion aussi vaste viderait de toute substance le concept même de rupture de l'égalité devant les charges publiques qui fonde cette condition de la responsabilité.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle, devait résoudre une triple interrogation juridique :

En premier lieu, une loi modifiant le régime des baux d'habitation du secteur réglementé par la réduction de la liste des locataires prioritaires et par l'instauration de plafonds d'évolution des loyers sur deux périodes de six ans porte-t-elle une atteinte inconstitutionnelle au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution, ou ces restrictions demeurent-elles dans les limites admissibles de la conciliation entre ce droit fondamental et d'autres exigences de valeur constitutionnelle propres à la Principauté ?

En deuxième lieu, l'abrogation et le remplacement d'une disposition législative sanctionnant pénalement le défaut de déclaration administrative par les propriétaires bailleurs méconnaissent-ils le principe constitutionnel de non-rétroactivité des lois pénales posé à l'article 20, alinéa 4, de la Constitution lorsque la loi nouvelle s'applique dès son entrée en vigueur ?

En troisième lieu, et dans l'hypothèse où la loi serait déclarée conforme à la Constitution, dans quelles conditions l'application de ces nouvelles dispositions législatives restrictives est-elle susceptible d'engager la responsabilité sans faute de l'État monégasque au profit des propriétaires affectés ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter le recours et déclarer la loi n° 1159 du 29 décembre 1992 intégralement conforme à la Constitution, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en trois temps, répondant point par point aux moyens soulevés, tout en utilisant avec une remarquable habileté la technique de l'interprétation neutralisante (ou réserve d'interprétation implicite) que lui suggérait la requérante.

1. L'examen de la conformité à l'article 24 de la Constitution : conciliation des normes constitutionnelles et neutralisation du champ d'application de la loi

Le juge constitutionnel débute son examen par le rappel littéral des termes de l'article 24 de la Constitution : « la Propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi ». Toutefois, refusant toute lecture absolutiste de cette prérogative, le Tribunal pose immédiatement le principe herméneutique selon lequel le libre exercice du droit de propriété « doit être concilié avec les autres règles et principes de valeur constitutionnelle applicables dans l'État Monégasque ».

Au rang de ces normes constitutionnelles concurrentes justifiant des limitations à l'exercice du droit de propriété, la haute juridiction identifie deux éléments fondamentaux : d'une part, les « exigences résultant des caractères géographiques particuliers du territoire de l'État » et, d'autre part, le « principe accordant une priorité aux citoyens monégasques, consacré notamment par l'article 32 de la Constitution ».

Une fois ce cadre théorique posé, le Tribunal Suprême procède à l'analyse combinée des dispositions litigieuses de la loi n° 1159. Il relève que l'article 3 réduit la liste des attributaires prioritaires et que l'article 4 plafonne la hausse des loyers à 50 % puis à 155 % par rapport aux loyers de référence de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 sur deux périodes successives de six ans. Si le juge s'était arrêté à ce seul constat, la sévérité du dispositif aurait pu soulever de sérieuses difficultés au regard de la liberté contractuelle et du droit de propriété des bailleurs ayant déjà conclu des baux sous l'empire de la loi plus libérale de 1988.

C'est ici qu'intervient le cœur du raisonnement du Tribunal Suprême, fondé sur une lecture téléologique et combinée de l'article 9 de la loi attaquée, éclairée par les travaux préparatoires. Analysant minutieusement les trois alinéas de l'article 9, le Tribunal déduit « de ce texte ainsi que des travaux préparatoires que les articles 3 et 4 de la loi ne concernent pas les locaux ayant fait l'objet d'une location avant sa promulgation, même lorsque ces locaux deviennent vacants ou lorsque le bail est reconduit ». Il ajoute que les locataires entrés dans les lieux avant la promulgation de la loi de 1992 peuvent bénéficier, avec l'accord de leurs propriétaires, de la reconduction de leurs baux « dans les conditions antérieures à cette promulgation ».

Par un considérant décisif qui s'apparente pleinement à une réserve d'interprétation directive, le Tribunal Suprême verrouille la portée du texte : « Considérant qu'il ne peut être fait application des dispositions des articles 3 et 4 de la loi que dans le cadre tracé par l'article 9 ». Ayant ainsi drastiquement circonscrit le champ d'application matériel et temporel des restrictions nouvelles — en sanctuarisant la situation des locaux déjà loués sous l'empire de la loi de 1988, y compris en cas de vacance ultérieure ou de reconduction —, le juge constitutionnel peut conclure que, « dans ces conditions », les articles 3 et 4 ne portent pas à l'exercice du droit de propriété une atteinte excédant celles qui sont constitutionnellement admissibles au regard des exigences géographiques et de la priorité nationale.

2. Le rejet du grief tiré de la rétroactivité pénale (article 7 de la loi)

S'agissant du moyen tiré de la violation de l'article 20, alinéa 4, de la Constitution, le Tribunal Suprême reproduit intégralement le texte de l'article 7 de la loi n° 1159 (qui remplace l'article 16 de la loi de 1988 et punit d'amendes pénales et d'astreinte civile le défaut de déclaration prescrite par les articles 2 ou 8).

La motivation de la haute juridiction est ici d'une grande concision. Adoptant l'analyse défendue par le Ministre d'État, le Tribunal juge que ce texte « se contente d'affirmer le caractère d'application immédiate de la loi ». Dès lors que la sanction pénale ne vise pas à réprimer des faits d'omission antérieurs à la promulgation de la loi, mais s'applique uniquement aux manquements déclaratifs commis postérieurement à son entrée en vigueur, la disposition est dépourvue de toute portée rétroactive. Le Tribunal en déduit logiquement que le moyen tiré de son effet rétroactif « manque en fait ».

3. La consécration de la possibilité d'engager la responsabilité de l'État législateur

Enfin, sur le terrain de la réparation des préjudices invoqués par l'association requérante, le Tribunal Suprême ne rejette pas le principe même d'une indemnisation, mais dissocie la question de la validité constitutionnelle de la loi de celle du contentieux indemnitaire individuel.

Sans trancher à ce stade le débat statistique opposant les parties sur la proportion de propriétaires affectés (50 % selon l'association, 25 % selon l'État), le juge constitutionnel consacre solennellement l'existence en droit monégasque de la responsabilité de la puissance publique du fait des lois. Il énonce qu'« il est loisible aux propriétaires des locaux auxquels la loi s'appliquera dans les conditions précédemment définies, au cas où cette application leur occasionnerait un préjudice anormal et spécial, d'en demander, s'ils s'y croient fondés, réparation sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité de tous devant les charges publiques ». L'absence de disposition indemnitaire expresse dans la loi n° 1159 n'entache donc pas celle-ci d'inconstitutionnalité, puisque le droit commun de la responsabilité administrative à base constitutionnelle demeure ouvert aux propriétaires qui subiraient effectivement un tel préjudice.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant certaines dispositions de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 est déclarée conforme à la Constitution ; L'Association requérante supportera les dépens ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 1er février 1994 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême constitue un jalon majeur du droit public monégasque, tant sur le plan du droit constitutionnel substantiel que sur celui des méthodes du contrôle de constitutionnalité et du droit de la responsabilité publique. Son analyse révèle une construction prétorienne d'une grande maturité, qui puise son inspiration dans la continuité de la jurisprudence locale tout en présentant une parenté méthodologique manifeste avec les standards du droit public français, incarnés ici par la présence du Vice-Président Roland Drago en qualité de rapporteur.

1. L'enracinement de la doctrine de la conciliation constitutionnelle et la spécificité monégasque

Sur le fond du droit de propriété, la décision du 1er février 1994 s'inscrit dans le sillage direct de la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême, et tout particulièrement de sa décision du 20 juin 1989 explicitement mentionnée dans les visas résumant l'argumentation de l'association requér