Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1994, n° 26391
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 février 1994, n° 26391 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1994/02-03-26391))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'accès au marché du travail en Principauté de Monaco fait l'objet d'un encadrement législatif strict, destiné à concilier les besoins économiques du territoire avec un système de priorités d'emploi lié à l'ancrage territorial et familial des travailleurs. C'est au cœur de ce dispositif que s'inscrit le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 3 février 1994 par le Tribunal Suprême, siégeant en section administrative.
Les faits de l'espèce débutent le 22 février 1993, date à laquelle l'entreprise C.L. Technic Bâtiment procède, auprès du service administratif compétent, à la déclaration d'une offre d'emploi portant sur un poste de manœuvre. Cet emploi se caractérise, selon les éléments versés aux débats, par le fait qu'il ne nécessite aucune qualification particulière.
Conformément à la procédure d'embauchage en vigueur, le service de l'emploi réagit avec célérité. Dès le lendemain de la déclaration d'offre, soit le 23 février 1993, l'Administration présente à l'entreprise trois candidats susceptibles d'occuper le poste déclaré. Ces trois travailleurs ont pour caractéristique commune d'être de nationalité étrangère, de demeurer dans des communes limitrophes de la Principauté et de posséder les aptitudes nécessaires à l'emploi de manœuvre en cause.
Parallèlement, le même jour, soit le 23 février 1993, Monsieur A. G., ressortissant de nationalité tunisienne exerçant la profession d'aide-maçon et demeurant en Italie, établit une demande d'autorisation d'embauchage et de permis de travail. Cette demande est réceptionnée par le service administratif compétent le lendemain, 24 février 1993. Il ressort des éléments factuels que l'entreprise C.L. Technic Bâtiment a décliné l'embauche des trois candidats qui lui avaient été présentés par le service de l'emploi, sans justifier des raisons de ses refus, pour porter son choix sur la candidature de Monsieur A. G.
L'intéressé n'était pas totalement étranger au marché du travail monégasque. Dans le passé, plusieurs années auparavant, il avait déjà travaillé à Monaco, époque à laquelle il était régulièrement domicilié dans la commune limitrophe de Roquebrune. Toutefois, selon les éléments rappelés à titre subsidiaire par l'Administration, une précédente demande d'embauche le concernant avait déjà fait l'objet d'un refus en 1985, et des renseignements recueillis par la police monégasque faisaient état d'une mesure d'interdiction de séjour en France le privant d'une autorisation régulière d'entrée sur le territoire français. Au moment de sa nouvelle demande en février 1993, Monsieur A. G. résidait en Italie.
Statuant très rapidement sur la demande réceptionnée le 24 février 1993, la direction des Travaux Publics et des Affaires Sociales prend, dès le 25 février 1993, une décision opposant un refus à la demande d'autorisation d'embauchage et de délivrance de permis de travail concernant Monsieur A. G. Cette décision administrative individuelle de refus est notifiée sans être assortie d'une motivation explicite.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face à ce refus administratif lui fermant l'accès à l'emploi convoité au sein de l'entreprise C.L. Technic Bâtiment, Monsieur A. G. saisit la juridiction suprême monégasque par la voie du recours pour excès de pouvoir. Sa requête, tendant à l'annulation de la décision du 25 février 1993 prise par la direction des Travaux Publics et des Affaires Sociales, est enregistrée au Greffe Général le 23 avril 1993.
Au soutien de son recours en annulation, le requérant développe une argumentation articulée autour de griefs de légalité externe, de légalité interne et de constitutionnalité. En premier lieu, sur le terrain formel, il relève la rapidité d'intervention de la décision, prise dès le lendemain de la réception de la demande, et dénonce l'absence totale de motivation de ce refus. En deuxième lieu, sur le fond de sa situation personnelle, il fait valoir qu'étant régulièrement domicilié (en Italie), ayant déjà travaillé en Principauté plusieurs années auparavant et ne faisant l'objet d'aucun renseignement défavorable, aucun motif valable ne pouvait lui être opposé pour lui refuser le permis de travail. En troisième lieu, il conteste l'application de la hiérarchie légale d'accès à l'emploi sur le fondement des normes constitutionnelles. Soulignant que la priorité nationale d'emploi réservée aux Monégasques n'est pas en cause en l'espèce — aucun travailleur monégasque ne s'étant manifesté pour occuper le poste proposé —, il soutient qu'il est inconstitutionnel d'opérer une distinction entre diverses catégories de travailleurs étrangers. Selon le requérant, cet état de fait méconnaît directement les articles 25 et 32 de la Constitution qui, sous la seule réserve de la priorité accordée aux nationaux monégasques, garantissent la liberté du travail pour les étrangers.
En défense, le Ministre d'État dépose une contre-requête en date du 25 juin 1993, concluant au rejet de la requête avec toutes conséquences de droit. L'argumentation gouvernementale s'attache à démontrer la parfaite régularité de l'acte attaqué au regard du cadre législatif défini par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 modifiée, qui régit les conditions d'embauchage et de licenciement dans le secteur privé en Principauté.
Sur la forme, le Ministre d'État réplique que l'Administration n'est nullement tenue de motiver ses décisions de refus d'autorisation d'embauchage, faute d'obligation expresse prévue par la loi. Il appuie cette assertion tant sur les travaux préparatoires de la loi, au cours desquels la question fut explicitement débattue, que sur un principe général dégagé par la jurisprudence du Tribunal Suprême.
Sur le fond de la légalité, la défense expose l'économie générale des articles 2 à 5 de la loi n° 629. Elle distingue deux hypothèses : d'une part, à aptitudes égales, l'Administration se trouve en situation de compétence liée pour délivrer les autorisations en respectant un ordre de priorité entre catégories d'étrangers, ordre fondé exclusivement sur la nature des liens des intéressés avec la Principauté selon des critères précis et objectifs, indépendamment de leur nationalité ; d'autre part, en dehors du respect de cet ordre de priorités, la loi n'impose aucune autre condition légale de fond, laissant ainsi à l'Administration un pouvoir discrétionnaire. Le Ministre d'État évoque également, au titre du droit comparé, le Code français du travail qui admet de manière similaire un régime d'autorisation préalable justifiant des refus par des considérations d'emploi local. Appliquant ces règles à l'espèce, l'État souligne que le service compétent a présenté dans le délai légal trois candidats demeurant dans les communes limitrophes, donc légalement prioritaires, pour un emploi sans qualification particulière. L'employeur ayant refusé ces candidats pour proposer le requérant, il a méconnu l'article 3 de la loi n° 629, qui n'autorise l'employeur à proposer lui-même un candidat qu'à défaut de présentation par l'Administration dans un délai de quatre jours francs. Dès lors, la prétention de l'employeur ne pouvait aboutir qu'à un refus d'autorisation.
Sur le moyen tiré de l'inconstitutionnalité, le Ministre d'État oppose la théorie de la loi-écran : l'acte administratif individuel ayant été pris conformément à la loi n° 629, cette dernière fait écran entre la décision attaquée et la Constitution, rendant l'invocation des articles 25 et 32 inopérante devant le juge administratif.
Enfin, à titre tout à fait subsidiaire, l'Administration rappelle l'évolution de la situation administrative du requérant : autrefois prioritaire car domicilié à Roquebrune, il ferait désormais l'objet d'une interdiction de séjour en France, ce qui ferait obstacle à son entrée régulière à Monaco en vertu de la Convention de voisinage du 18 mai 1963 et de l'Ordonnance Souveraine d'application n° 3153.
À la suite de l'Ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême du 27 décembre 1993, l'affaire est appelée à l'audience. Le Tribunal Suprême, siégeant en section administrative, entend le rapport de Monsieur Charles, Membre Suppléant, les observations orales de Maîtres Pastor et Sbarrato, avocats-défenseurs, ainsi que les conclusions du Procureur Général, avant de rendre sa décision le 3 février 1994.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême par Monsieur A. G. confrontait la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque à une triple problématique juridique touchant au droit administratif général, au droit public de l'économie et du travail, ainsi qu'au droit constitutionnel contentieux.
En premier lieu, sur le terrain de la procédure administrative non contentieuse, se posait la question de savoir si une décision individuelle défavorable, telle qu'un refus d'autorisation d'embauchage et de permis de travail opposé à un travailleur étranger, doit obligatoirement comporter l'énoncé de ses motifs en l'absence de disposition législative expresse l'imposant.
En deuxième lieu, au regard de la légalité interne et des règles gouvernant la police de l'emploi des étrangers (loi n° 629 du 17 juillet 1957 modifiée), il convenait de déterminer l'étendue des pouvoirs de l'Administration — compétence liée ou pouvoir discrétionnaire — lorsqu'un employeur refuse sans justification les candidats prioritaires présentés par le service de l'emploi dans le délai légal de quatre jours francs, pour solliciter l'embauchage d'un candidat de son choix ne relevant pas des catégories prioritaires.
En troisième lieu, et c'est là que réside l'apport majeur de l'arrêt sur le plan des principes, la juridiction devait statuer sur la recevabilité et le bien-fondé d'une exception d'inconstitutionnalité soulevée dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir en section administrative. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait-il s'arrêter à l'obstacle de la « loi-écran » invoqué par le Ministre d'État, ou devait-il contrôler la conformité de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 aux articles 25 (liberté du travail) et 32 (droits des étrangers) de la Constitution, en vérifiant si l'instauration d'un ordre de priorité entre différentes catégories de travailleurs étrangers constitue une discrimination inconstitutionnelle ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter la requête de Monsieur A. G., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement méthodique, structuré en trois temps répondant exactement aux moyens soulevés, après avoir préalablement rappelé avec précision le cadre législatif applicable.
La juridiction ouvre sa motivation par la citation expresse des trois dispositions fondamentales de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 régissant la matière :
- l'article 1er, qui pose le principe de l'interdiction pour tout étranger d'occuper un emploi privé à Monaco sans être titulaire d'un permis de travail ;
- l'article 2, qui organise la procédure préalable d'offre d'emploi : déclaration obligatoire par l'employeur à la direction de la main-d'œuvre et des emplois, délai de quatre jours francs laissé à cette direction pour adresser le ou les candidats à l'emploi, et faculté pour l'employeur de proposer un autre candidat uniquement « à défaut de présentation dans ce délai » ;
- l'article 5, dans sa rédaction issue de la loi n° 1091 du 26 décembre 1985, qui fixe, à défaut de travailleurs monégasques et pour des candidats possédant les aptitudes nécessaires, l'ordre de priorité suivant entre étrangers : 1° les étrangers mariés à une Monégasque ayant conservé sa nationalité (non légalement séparés) et ceux nés d'un auteur direct monégasque ; 2° les étrangers domiciliés à Monaco et y ayant déjà exercé une activité professionnelle ; 3° les étrangers domiciliés dans les communes limitrophes et autorisés à y travailler.
Une fois ce socle textuel posé, le Tribunal Suprême examine les trois branches du litige.
#### 1. Sur l'absence de motivation de la décision attaquée
Le juge administratif écarte le vice de forme avec une grande sobriété. Se référant aux textes législatifs qu'il vient de viser (la loi n° 629 modifiée), il constate que « ces textes ne font aucune obligation à l'Administration de motiver la mesure de refus ». Il en déduit immédiatement que le moyen tiré du défaut de motivation est inopérant (« le requérant ne peut utilement soutenir que la décision attaquée n'était pas motivée »). Ce faisant, le Tribunal confirme le principe selon lequel, en droit administratif monégasque, il n'existe pas d'obligation générale de motivation des actes administratifs individuels défavorables sans texte spécial.
#### 2. Sur la légalité interne de la décision attaquée
Le Tribunal procède ensuite à une qualification juridique rigoureuse des faits au regard du mécanisme procédural des articles 2 et 5 de la loi n° 629. Il relève la chronologie exacte : déclaration de l'offre d'emploi de manœuvre par l'entreprise C.L. Technic Bâtiment le 22 février 1993 ; présentation par le service de l'emploi, dès le lendemain (soit largement dans le délai légal de quatre jours francs), de trois candidats étrangers. Le juge vérifie que ces trois candidats remplissaient les deux conditions légales : ils demeuraient dans des communes limitrophes (relevant ainsi du 3° de l'article 5) et possédaient les aptitudes nécessaires à l'emploi de manœuvre.
Or, le Tribunal constate que l'entreprise a refusé ces trois candidatures prioritaires « sans justifier des raisons de ses refus » pour opter pour le requérant, domicilié en Italie (donc hors des communes limitrophes et hors des catégories prioritaires de l'article 5).
La conclusion qu'en tire la Haute Juridiction est radicale : « dans ces conditions, l'autorité compétente était tenue de refuser l'embauchage d'un candidat non présenté par le service de l'emploi ». Le juge consacre ici l'existence d'une compétence liée de l'Administration. Dès lors que le service de l'emploi a présenté des candidats prioritaires aptes dans le délai de quatre jours et que l'employeur les a écartés sans motif légitime, la condition légale permettant à l'employeur de proposer son propre candidat (l'absence de présentation par le service dans les quatre jours) fait défaut. L'Administration n'avait pas d'autre choix légal que d'opposer un refus. On notera par ailleurs que ce constat de compétence liée dispense totalement le Tribunal d'examiner les arguments subsidiaires du Ministre d'État relatifs à l'interdiction de séjour en France et à la Convention de voisinage de 1963.
#### 3. Sur l'exception d'inconstitutionnalité
Le troisième temps de la motivation est le plus remarquable sur le plan théorique. Alors que le Ministre d'État opposait formellement la théorie de la loi-écran pour faire barrage à l'examen des moyens constitutionnels par le juge administratif de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême ne s'arrête pas à cette fin de non-recevoir. Sans même mentionner le concept d'écran législatif, il accepte d'examiner directement au fond la conformité de la loi n° 629 aux articles 25 et 32 de la Constitution.
Sur le grief tiré de l'article 25 de la Constitution (qui garantit la liberté du travail), le Tribunal relève que ce texte constitutionnel précise lui-même que l'exercice de cette liberté « est réglementé par la loi ». Dès lors, la décision administrative prise en application de cette réglementation légale ne remet pas en cause le principe constitutionnel de la liberté du travail.
Sur le grief tiré de l'article 32 de la Constitution (qui assure à l'étranger la jouissance dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux), le Tribunal Suprême livre une interprétation décisive de l'article 5 de la loi n° 629. Il juge que l'ordre de priorité établi par le législateur entre les travailleurs étrangers « repose sur des critères indifférents à la nationalité de l'étranger postulant ». En effet, que l'étranger soit tunisien, italien, français ou d'une toute autre nationalité, son classement dans l'ordre de priorité dépend uniquement de ses liens familiaux (conjoint ou ascendant monégasque) ou géographiques (domicile à Monaco ou dans les communes limitrophes). Ces critères objectifs n'étant pas fondés sur la nationalité, ils « ne sont pas incompatibles avec l'article 32 de la Constitution ». L'exception d'inconstitutionnalité est donc rejetée au fond, et non comme inopérante.
### C. Le dispositif
Au terme de cette motivation écartant successivement le vice de forme, la violation de la loi et l'exception d'inconstitutionnalité, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral du recours en ces termes :
> « DÉCIDE :
> - La requête susvisée en date du 23 avril 1993 au sieur G. est rejetée ;
> - Les dépens sont mis à la charge du sieur G. ;
> - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'arrêt *Monsieur G. c/ Ministre d'État* du 3 février 1994 constitue une décision de principe majeure du droit public monégasque, dont la portée rayonne sur trois terrains distincts : l'articulation entre le contentieux administratif et le contentieux constitutionnel, le régime juridique de l'acte administratif individuel, et la validation constitutionnelle du système monégasque de régulation de l'emploi.
#### 1. L'écartement implicite mais décisif de la théorie de la loi-écran devant le Tribunal Suprême
L'enseignement le plus saillant de la décision réside dans le traitement réservé par le Tribunal Suprême à l'exception d'inconstitutionnalité de la loi n° 629. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État avait importé un mécanisme classique du droit administratif français : la théorie de la « loi-écran ». Selon cette construction doctrinale et jurisprudentielle, lorsque le juge administratif est saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre un acte administratif individuel ou réglementaire pris conformément à une loi, il ne peut annuler cet acte au motif que la loi dont il fait application serait contraire à la Constitution ; la loi s'interpose comme un écran opaque entre l'acte administratif et la norme fondamentale, car le juge administratif ordinaire n'est pas juge de la constitutionnalité des lois.
Or, la transposition de ce raisonnement en Principauté de Monaco se heurte à l'architecture juridictionnelle singulière voulue par la Constitution monégasque. Le Tribunal Suprême cumule en effet les fonctions de juge constitutionnel et de juge administratif de l'excès de pouvoir. Bien qu'il siège en l'espèce « en section administrative », il demeure l'unique organe juridictionnel investi par la Constitution de la garde des droits et libertés fondamentaux.
En refusant de suivre le Ministre d'État sur le terrain de l'inopérance du moyen et en procédant directement à l'appréciation de la compatibilité de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 avec les articles 25 et 32 de la Constitution, le Tribunal Suprême démontre la perméabilité de son contrôle. Le sommaire officiel de la décision (titré : *« Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Mesure individuelle prise en exécution d'une loi - Exception d'inconstitutionnalité de la loi - Rejet »*) confirme que l'exception d'inconstitutionnalité dirigée contre la loi sur le fondement de laquelle a été prise une mesure individuelle est recevable et examinée au fond dans le cadre du recours pour excès de pouvoir. La loi ne fait donc pas écran devant le Tribunal Suprême, même lorsqu'il statue en section administrative : l'unité de l'institution juridictionnelle prévaut sur le dédoublement fonctionnel de ses formations de jugement, garantissant ainsi l'effectivité de la suprématie constitutionnelle.
#### 2. La constitutionnalité de la hiérarchie légale d'accès à l'emploi au regard des articles 25 et 32 de la Constitution