Résumé

# Tribunal Suprême de Monaco, 07 juin 1995, n° 26226 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 juin 1995, n° 26226 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1995/06-07-26226)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le présent litige s'inscrit dans le cadre de l'organisation et du financement du régime général des retraites des salariés au sein de la Principauté de Monaco, régi par la loi n° 455 du 27 juin 1947 (également visée dans les motifs de la requête sous la date du 25 juin 1947), telle que modifiée notamment par la loi n° 720 du 27 décembre 1961. Aux termes de l'article 1er de cette loi fondamentale, toute personne ayant exercé à Monaco une activité professionnelle salariée dans le respect des prescriptions légales et réglementaires se voit reconnaître le droit au service d'une pension de retraite dite « professionnelle » au titre des périodes de travail accomplies postérieurement au 1er août 1947, ainsi que, le cas échéant, d'une pension de retraite dite « uniforme » pour les périodes d'activité antérieures à cette date. La loi institue également une pension de réversion au profit du conjoint survivant et une pension au profit des orphelins des salariés. L'architecture institutionnelle et financière de ce régime repose, en vertu de l'article 7 de la loi, sur la Caisse Autonome des Retraites (CAR), organisme doté de la capacité civile chargé d'assurer le service des pensions. Conformément aux dispositions combinées des articles 8 ter et 9, le financement de ce service est assuré par des cotisations obligatoires supportées conjointement par les employeurs et les salariés, assises sur la rémunération de ces derniers par l'application d'un taux de base et d'un taux additionnel variables. La gestion financière de ces ressources fait l'objet du chapitre V de la loi. L'article 30 pose le principe selon lequel l'intégralité des cotisations perçues est répartie entre les ayants droit (selon le mode de fixation de l'article 17), après déduction d'un pourcentage spécifique dont le produit est affecté à un fonds de réserve. Par la suite, le législateur est intervenu pour diversifier l'usage des excédents ou produits financiers générés par ce mécanisme. Ainsi, en vertu de l'article 30 bis alinéa 2 et de l'article 31 bis, certains produits du fonds de réserve peuvent être affectés à la constitution et au financement d'un « fonds d'action sociale » spécifiquement destiné à permettre l'attribution d'« aides exceptionnelles » aux bénéficiaires de pensions. Pour la mise en œuvre de ce dispositif, l'article 31 ter de la loi prévoit un double mécanisme réglementaire : d'une part, à la clôture de chaque exercice, un arrêté ministériel pris sur avis du comité financier et du comité de contrôle fixe le montant des sommes affectées audit fonds ; d'autre part, aux termes du dernier alinéa de cet article, « la nature, le montant et les conditions d'attribution des aides sociales exceptionnelles sont déterminés par Ordonnance Souveraine prise après avis du Comité financier, du Comité de Contrôle et consultation du Conseil d'État ». Sur le fondement de cette habilitation législative, le pouvoir exécutif monégasque a initialement adopté l'Ordonnance Souveraine n° 2.922 du 30 novembre 1962, laquelle a institué deux catégories d'aides sociales exceptionnelles : une allocation unique versée à l'occasion du décès du retraité et une allocation annuelle pour conjoint. Ce dispositif a été progressivement étoffé par des textes subséquents : l'Ordonnance Souveraine n° 9.549 du 14 août 1982 y a ajouté une allocation complémentaire pour retraite uniforme, tandis que l'Ordonnance Souveraine n° 10.364 du 7 août 1992 a créé une allocation exceptionnelle aux personnes âgées ainsi qu'une allocation logement aux retraités. C'est dans ce contexte normatif qu'est intervenue l'Ordonnance Souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994, venant compléter à nouveau l'Ordonnance Souveraine n° 2.922 du 30 novembre 1962. Par son article 1er, ce nouveau texte réglementaire a ajouté une nouvelle rubrique aux aides existantes, consistant en « une aide accordée sous forme d'un tarif préférentiel consenti à l'occasion des manifestations culturelles, artistiques et sportives organisées en Principauté ». L'article 2 de l'Ordonnance, abrogeant et remplaçant les articles 18 et 19 du texte de 1962, a précisé que cette mesure s'analyse en une prise en charge partielle, par la Caisse Autonome des Retraites, du prix des billets d'entrée à certaines manifestations se déroulant à Monaco, à hauteur de 50 % du tarif de la place la moins onéreuse. Pour prétendre au bénéfice de ce dispositif, les retraités devaient satisfaire à plusieurs conditions, notamment celle d'être titulaires et bénéficiaires effectifs d'une pension directe ou de réversion servie par la Caisse, acquise par le seul effet de périodes d'activité salariée effectuées en Principauté, et de résider à Monaco ou dans les communes limitrophes. Estimant que la prise en charge financière de billetterie de spectacles et d'événements sportifs dénaturait la mission de la Caisse Autonome des Retraites et excédait les limites de l'habilitation législative relative aux aides sociales exceptionnelles, l'Union des Syndicats de Monaco (USM) a décidé de contester la légalité de cette Ordonnance Souveraine devant la juridiction suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco (le texte de la décision mentionne la date du 5 avril 1995 dans les visas initiaux, bien que la chronologie des échanges subséquents atteste d'un dépôt au printemps 1994), Madame B., agissant en sa qualité de Secrétaire Général de l'Union des Syndicats de Monaco et au nom de celle-ci, a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative et en Assemblée Plénière, d'un recours tendant à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un débat contentieux particulièrement nourri, tant sur le terrain de la recevabilité de l'action syndicale que sur le bien-fondé de la mesure réglementaire attaquée, nécessitant d'ailleurs l'intervention d'une décision avant dire droit. #### 1. Le débat procédural sur la recevabilité de la requête et la décision avant dire droit Dans sa contre-requête enregistrée le 7 juin 1994, le Ministre d'État a opposé à titre principal une fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir de la signataire du recours. S'appuyant sur la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême (décision du 4 février 1970, *Ravarino*), l'autorité gouvernementale soutenait que le Secrétaire Général de l'Union des Syndicats ne pouvait valablement introduire une instance juridictionnelle sans y avoir été préalablement habilité par une délibération expresse du « Bureau fédéral », conçu comme l'unique organe statutairement et légalement compétent pour diriger, administrer une fédération de syndicats et décider d'ester en justice. En réplique, le 7 juillet 1994, l'organisation requérante a contesté cette fin de non-recevoir en articulant trois arguments : premièrement, aucun texte n'imposerait une telle obligation d'habilitation au Secrétaire Général ; deuxièmement, le précédent jurisprudentiel *Ravarino* invoqué par l'État serait inopérant en l'espèce car circonscrit au seul fonctionnement de l'Ordre des architectes ; troisièmement, et à titre subsidiaire, l'habilitation requise aurait bien été délivrée, comme en témoignait une attestation établie par le Président de l'Union des Syndicats faisant état d'une décision du « Conseil Fédéral » (ou Comité Fédéral) en date du 10 février 1994. Dans sa duplique du 12 août 1994, le Ministre d'État a maintenu son exception d'irrecevabilité, réaffirmant la transposabilité de la jurisprudence *Ravarino* aux syndicats et unions syndicales. Il a en outre relevé que l'organe mentionné par la requérante — le Conseil ou Comité Fédéral — ne se confondait pas avec le Bureau Fédéral légalement requis, et qu'au demeurant, le texte même de la délibération du 10 février 1994 n'était pas versé aux débats. Confronté à cette incertitude probatoire et organique, le Tribunal Suprême a rendu, le 10 novembre 1994, une décision avant dire droit. Par cet arrêt préparatoire, la Haute Juridiction a posé les principes directeurs de la recevabilité mais a sursis à statuer dans l'attente de justifications factuelles, ordonnant à l'Union des Syndicats de Monaco « de produire dans un délai de quinze jours à compter de la lecture de la présente décision le registre des délibérations de son comité fédéral, contenant la délibération du 10 février 1994 ainsi que tous les éléments de preuve établissant son adoption ». En exécution de cette mesure d'instruction, le syndicat requérant a produit le registre des délibérations de son Comité Fédéral ainsi que seize attestations individuelles émanant des membres dudit Comité présents lors de la séance du 10 février 1994. Cette production n'a toutefois pas désarmé l'opposition du Ministre d'État. Dans des observations déposées le 16 mars 1995, ce dernier a persisté dans sa fin de non-recevoir, arguant d'une part que le bureau de l'Union n'avait pas délibéré et qu'une décision du Comité Fédéral ne pouvait suppléer cette carence organique, et d'autre part que les pièces versées ne pouvaient tenir lieu de production d'une véritable délibération formelle. Par d'ultimes observations en réponse enregistrées le 18 avril 1995, l'Union des Syndicats a réaffirmé la compétence statutaire du Comité Fédéral pour décider des actions judiciaires et soutenu que les pièces produites démontraient sans équivoque la volonté de cet organe d'habiliter Madame B. à déférer l'Ordonnance litigieuse à la censure du Tribunal. #### 2. Les prétentions et moyens des parties sur le fond du droit Au fond, l'argumentation développée par l'Union des Syndicats de Monaco au soutien de ses conclusions d'annulation s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, la requérante dénonçait le caractère purement formel de la procédure consultative préalable à l'édiction de l'Ordonnance Souveraine, prescrite par l'article 31 ter de la loi de 1947. Tout en concédant que la loi n'imposait pas le recueil d'un avis conforme, le syndicat soutenait que l'exigence légale impliquait néanmoins une consultation effective et sincère. Or, selon lui, la décision gouvernementale était déjà irrévocablement arrêtée avant même la saisine du Comité de Contrôle, et aucune information n'avait été communiquée quant à la teneur des avis émis par le Comité Financier et le Conseil d'État. De plus, la circonstance qu'une association (l'Union des Retraités) ait sollicité une telle mesure n'impliquait nullement que son financement dût être imputé sur les fonds de la Caisse Autonome des Retraites. Sur le terrain de la légalité interne, l'Union requérante invoquait à titre principal la violation de la loi n° 455 du 27 juin 1947 modifiée, et plus particulièrement de ses articles 31 bis et 31 ter, éclairés par les travaux préparatoires de la réforme législative de 1961. Selon la thèse syndicale, la Caisse Autonome des Retraites a pour vocation principale le versement d'un revenu de remplacement financé par les cotisations des travailleurs actifs. Si le législateur a autorisé une dérogation à cette affectation exclusive via le fonds d'action sociale, ce ne pouvait être que pour des motifs strictement limités et sous l'empire de deux « garde-fous » : la consultation des organes précités et le caractère rigoureusement « exceptionnel » des aides. Se référant aux travaux préparatoires, la requérante soutenait que le fonds avait été conçu pour servir aux « retraités les plus défavorisés » deux prestations spécifiques (l'allocation pour conjoint et l'allocation décès), et que la délégation consentie au pouvoir réglementaire par l'article 31 ter ne visait qu'à fixer les modalités pratiques d'attribution et les montants face à la diversité des situations individuelles, sans conférer à l'exécutif un pouvoir discrétionnaire absolu quant à la nature même des prestations. En s'appuyant sur le sens littéral des termes — une « aide » s'entendant d'un secours destiné à faire face à des besoins matériels essentiels et de sécurité, et le qualificatif « exceptionnel » renvoyant à ce qui est inhabituel et non simplement accessoire —, l'Union affirmait que l'octroi de réductions tarifaires pour des spectacles, sans aucune condition de plafond de ressources, méconnaissait frontalement l'esprit et la lettre de la loi. À titre subsidiaire sur le fond, le syndicat invoquait une rupture du principe d'égalité et le caractère arbitraire des critères de sélection retenus par l'Ordonnance attaquée, laquelle opérait une triple discrimination injustifiée : quant aux bénéficiaires (en réservant l'avantage aux seuls retraités résidant à Monaco et dans les communes limitrophes), quant à la nature des loisirs subventionnés (manifestations culturelles, artistiques et sportives) et quant à leur localisation géographique (exclusivement sur le territoire de la Principauté). En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de ces moyens. Sur la régularité de la procédure, il faisait valoir que l'article 31 ter alinéa 4 n'exigeait aucunement un avis conforme des instances consultatives, que le Comité de Contrôle avait été valablement saisi sans que le Gouvernement n'ait manifesté l'intention d'ignorer son opinion, et que les avis du Comité Financier et du Conseil d'État ne liaient pas l'autorité investie du pouvoir réglementaire. Sur la légalité interne, le représentant de l'État réfutait toute lecture restrictive des textes législatifs. Il soutenait que les travaux préparatoires ne sauraient prévaloir sur la lettre claire de la loi, laquelle, en ses articles 31 bis et 31 ter, confère au pouvoir réglementaire une compétence discrétionnaire pour déterminer non seulement le montant et les conditions, mais également la « nature » même des aides sociales exceptionnelles — compétence d'ailleurs déjà exercée à trois reprises dans le passé pour créer des allocations non envisagées en 1961. Selon l'administration, l'adjectif « exceptionnel » employé à l'article 31 bis a uniquement pour fonction de distinguer l'action sociale (activité secondaire de la Caisse) du service des pensions (activité principale). Dès lors que les retraités connaissent une diminution de leurs ressources tout en éprouvant des besoins accrus en matière de divertissement, l'octroi de tarifs préférentiels participe pleinement de « l'effort d'humanité et de compréhension sociale voulu par le législateur » dans un esprit libéral, aucune disposition légale n'imposant par ailleurs l'instauration d'un plafond de ressources réservant les aides aux plus démunis. Enfin, s'agissant du respect du principe d'égalité, le Ministre d'État répliquait que les distinctions opérées reposaient sur des différences objectives de situation en rapport avec l'objet du texte : la mesure visait à favoriser l'intégration à la vie sociale monégasque des anciens travailleurs résidant dans la Principauté ou à sa périphérie immédiate, et les catégories de divertissements retenues présentaient un caractère extrêmement général exclusif de tout arbitraire. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par l'Union des Syndicats de Monaco soumettait à la Haute Juridiction deux questions de droit distinctes, relevant respectivement de la procédure contentieuse administrative et du droit substantiel de la protection sociale. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, se posait la question de l'identification de l'organe compétent au sein d'une fédération de syndicats professionnels pour habiliter son représentant légal à agir en justice, et des modalités d'administration de la preuve de cette habilitation. Plus précisément, lorsque la législation syndicale exige une décision du « Bureau fédéral », une délibération émanant d'un organe statutairement dénommé « Comité fédéral » satisfait-elle à cette exigence légale, et la production du registre des délibérations corroboré par des témoignages écrits des membres présents suffit-elle à établir la réalité du mandat d'ester en justice donné au Secrétaire Général ? En second lieu, et à titre principal sur le fond du droit, le Tribunal Suprême devait déterminer l'étendue exacte de l'habilitation législative conférée au pouvoir réglementaire par les articles 31 bis et 31 ter de la loi n° 455 du 27 juin 1947 modifiée. La question centrale était la suivante : la notion légale d'« aides sociales exceptionnelles », financées par le fonds d'action sociale de la Caisse Autonome des Retraites (lui-même alimenté par un prélèvement sur les cotisations obligatoires des salariés et des employeurs), autorise-t-elle le pouvoir réglementaire à instituer, à la charge de ladite Caisse, un dispositif de prise en charge partielle (sous forme de tarif préférentiel à hauteur de 50 %) du prix des billets d'entrée à des manifestations culturelles, artistiques et sportives au profit des retraités, ou une telle mesure excède-t-elle par sa nature même le champ d'application de la loi ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux temps, écartant d'abord la fin de non-recevoir opposée par l'État avant de accueillir, par une motivation d'une grande rigueur analytique et sur le fondement d'un unique moyen déterminant, la demande d'annulation de l'Ordonnance Souveraine. #### 1. La validation de la recevabilité par une approche fonctionnelle des organes syndicaux Abordant la question préalable de la recevabilité de la requête, le Tribunal Suprême s'appuie directement sur l'autorité de la chose jugée par sa propre décision avant dire droit du 10 novembre 1994. Rappelant les termes de cet arrêt préparatoire, le juge suprême réaffirme le principe selon lequel « la décision d'ester en justice au nom d'une fédération de syndicats doit être prise par le Bureau Fédéral de celle-ci », conformément aux prescriptions de l'article 12 de l'Ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944 (mentionnée sous la date du 9 octobre 1944 dans les motifs de la décision). Toutefois, loin de s'arrêter à un formalisme nominaliste qui aurait donné gain de cause au Ministre d'État, le Tribunal avait dès novembre 1994 opéré une qualification fonctionnelle des instances internes de la requérante, en jugeant que « le Comité Fédéral de l'Union des Syndicats de Monaco constitue le bureau fédéral prévu par l'article 12 de l'Ordonnance-Loi [...] ; qu'il lui appartient de délibérer sur les actions en justice intentées au nom de l'Union des Syndicats de Monaco ». Le débat juridique sur la compétence organique étant ainsi clos, seule demeurait en suspens la question probatoire de l'existence matérielle de la délibération. Or, examinant les pièces versées au dossier en exécution de la mesure d'instruction (à savoir le registre des délibérations et les seize attestations des membres présents), le Tribunal Suprême constate souverainement qu'il en résulte que ledit Comité Fédéral, lors de sa séance du 10 février 1994, a effectivement pris la double décision de déférer à la censure du Tribunal l'Ordonnance Souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994 et d'habiliter Madame B., Secrétaire Général, à introduire l'instance à cette fin au nom de l'Union. La condition d'habilitation régulière étant pleinement

Procédure Qualité pour agir - Fédération de syndicats - Décision d'ester en justice - Décision du Bureau Fédéral. Travail Retraite des salariés - Aides sociales exceptionnelles. Nature obligatoire : Allocations accordées dans certaines circonstances. Le Tribunal Suprême, Siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, et statuant en matière administrative, Vu, enregistrée le 5 avril 1995 au Greffe Général de la Principauté de Monaco, la requête présentée par Madame B., Secrétaire Général de l'Union des Syndicats de Monaco, au nom de l'Union des Syndicats de Monaco, tendant à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994 complétant l'Ordonnance Souveraine n° 2.922 du 30 novembre 1962 déterminant la nature, le montant et les conditions d'attribution des aides sociales exceptionnelles prévues par l'article 31 ter de la loi n° 455 du 27 juin 1947 ; Ce faire, Attendu que la loi n° 455 du 25 juin 1947 sur les retraites des salariés, dans son article 1er, institue le droit « de toute personne ayant exercé à Monaco une activité professionnelle salariée en conformité avec les dispositions légales et réglementaires » de se voir servir « dans les conditions définies par la présente loi, une pension de retraite dite professionnelle » pour les périodes de travail postérieures au 1er août 1947 et, en outre, le cas échéant, une pension de retraite dite « uniforme » pour celles accomplies antérieurement à cette date ; Selon l'article 7, « le service des pensions est assuré par une caisse autonome des retraites jouissant de la capacité civile » ; Selon l'article 8 ter, « l'employeur et le salarié sont tenus, chacun, de cotiser aux effets de la retraite dans les conditions définies à l'article suivant », étant précisé à l'alinéa 2 que « le montant de la cotisation est déterminé par application à l'assiette constituée par la rémunération du salarié, d'un taux de base et d'un taux additionnel variables fixés comme indiqués à l'article 9 » ; Au chapitre V, « concernant les dispositions relatives à la gestion financière », l'article 30 énonce que « l'ensemble des cotisations versées par application des articles 8 ter et 9 sera réparti entre les ayants droit, conformément aux dispositions de l'article 17, sous déduction d'un pourcentage dont le produit est affecté au fonds de réserve » ; L'article 30 bis alinéa 2 permet d'affecter les produits de ce fonds de réserve « à la constitution et au financement d'un fonds d'action sociale destiné à permettre l'attribution d'aides exceptionnelles aux bénéficiaires de pensions » ; L'article 31 ter dispose qu' « à la fin de chaque exercice, un arrêté ministériel, pris sur avis du comité financier et du comité de contrôle, fixe le montant des sommes à affecter au fonds » et, dans son dernier alinéa, que « la nature, le montant et les conditions d'attribution des aides sociales exceptionnelles sont déterminés par Ordonnance Souveraine prise après avis du Comité financier, du Comité de Contrôle et consultation du Conseil d'État » ; L'Ordonnance attaquée est intervenue en application de ce dernier alinéa de l'article 31 ter ; Elle fait suite elle-même à l'Ordonnance Souveraine n° 2.922 du 30 novembre 1962 instituant deux aides sociales exceptionnelles : - une allocation unique versée à l'occasion du décès du retraité, - une allocation annuelle pour conjoint, auxquelles ont été ajoutées, par l'Ordonnance n° 9.549 du 14 août 1982 : - une allocation complémentaire pour retraite uniforme, et par l'Ordonnance n° 10.364 du 7 août 1992 : - une allocation exceptionnelle aux personnes âgées, - une allocation logement aux retraités ; L'Ordonnance attaquée ajoute une nouvelle rubrique, constituée par « les tarifs préférentiels à l'occasion des manifestations culturelles, artistiques et sportives » ; les tarifs préférentiels à l'occasion de manifestations culturelles, artistiques et sportives « ne font pas partie des » aides exceptionnelles « prévues par la loi ; La Caisse Autonome des Retraites a pour vocation unique et exclusive de verser des pensions de retraite, grâce aux cotisations versées par les salariés au cours de leur vie active, qui leur permet d'avoir un revenu de » remplacement « au cours de leur retraite ; si le législateur a prévu qu'une partie des fonds reçus par la Caisse pourrait servir à autre chose qu'à verser des pensions de retraite et à la faire fonctionner, ce ne peut être que pour des raisons particulières et dans des cas limités ; cela ressort des travaux préparatoires de la loi ayant ajouté l'article 31 ter à la loi de 1947, qui a crée le fonds d'action sociale pour servir aux retraités les plus défavorisés deux prestations n'entrant pas dans les attributions normales de la Caisse : l'allocation pour conjoint et l'allocation pour décès ; le renvoi à l'ordonnance souveraine n'est prévu que pour » la détermination des modalités d'attribution « de ces aides sociales et de leur » montant « ; le recours à l'ordonnance est seulement justifié par le fait que » que les situations particulières des attributaires qui doivent être prises en considération sont tellement variables et diverses qu'il paraît impossible de les fixer d'une manière précise dans la loi « et permet » essentiellement de compléter la loi en visant toutes les catégories de bénéficiaires que celle-ci ne saurait énumérer «, en définissant » des règles qui seraient égales pour tous « ; Deux » garde-fous « doivent jouer : - le caractère exceptionnel des aides pouvant être versées grâce au fonds d'action sociale ; - la consultation obligatoire du Comité Financier, du Comité de Contrôle et du Conseil d'État ; Or, le » tarif préférentiel consenti à l'occasion de manifestations culturelles, artistiques et sportives organisées en Principauté « n'entre pas dans le cadre des aides exceptionnelles prévues par le législateur, puisqu'il n'est pas destiné à améliorer les conditions matérielles de vie pour faire face à des besoins essentiels et de sécurité, et qu'il bénéficie aux retraités sans aucune condition de revenu minimum, alors que les aides accordées grâce aux fonds d'action sociale doivent être réservées, selon la loi, aux » retraités les plus défavorisés « ; en outre, il privilégie une certaine catégorie de retraités ; La consultation à laquelle il a été procédé a été de pure forme ; Vu la contre-requête, enregistrée le 7 juin 1994, du Ministre d'État et tendant au rejet de la requête, par les motifs que la requête n'est pas recevable, au motif qu'elle a été déposée par le Secrétaire Général de l'Union des syndicats, sans avoir été habilité par le Bureau fédéral, seul organe compétent pour diriger et administrer une union de syndicats et pour introduire une telle requête, et cite à ce sujet la jurisprudence du Tribunal Suprême (4 févr. 1970, RA.) ; Au fond, L'article 31 ter al. 4 de la loi n° 455 du 27 juin 1947 modifiée n'impose nullement que les Ordonnances Souveraines soient prises sur avis conforme du Comité de Contrôle ; la consultation n'a pas été de pure forme ; La Caisse Autonome des Retraites n'a pas pour vocation unique et exclusive de verser des pensions de retraite puisque la loi du 27 juin 1947 modifiée prévoit elle-même la création d'un fonds d'action sociale destiné à permettre l'attribution d'aides exceptionnelles aux bénéficiaires de pensions ; le législateur n'a envisagé comme seules aides exceptionnelles les allocations pour conjoint à charge et pour décès ; les travaux préparatoires ne sauraient l'emporter sur le texte de la loi ; les articles 31 bis et 31 ter de la loi attribuent à l'autorité réglementaire une compétence discrétionnaire pour déterminer, outre le montant et les conditions d'attribution des aides sociales exceptionnelles, la nature de ces aides ; trois Ordonnances Souveraines ont déjà institué des aides exceptionnelles qui n'avaient pas été envisagées lors de la modification de la loi en 1961 ; Si l'article 31 bis de la loi du 27 juin 1947 parle d' » aides exceptionnelles «, le qualificatif tend seulement à distinguer les actions sociales, qui constituent pour la Caisse une activité secondaire, et le versement de pensions de retraite, qui constitue son activité principale ; l'aide à l'accès aux manifestations artistiques, culturelles et sportives, qui ne se rattache pas aux pensions de retraite, constitue à cet égard une aide sociale exceptionnelle ; les retraités ont des besoins accrus en matière de divertissement, pour la satisfaction desquels une aide doit être aménagée ; Au surplus, aucune disposition de la loi n'impose de réserver des aides exceptionnelles aux catégories les plus défavorisées en fixant un plafond de ressources ; Enfin, si l'aide ainsi aménagée bénéficie aux retraités résidant à Monaco et dans les communes limitrophes, et non à ceux qui résident ailleurs, la différence de traitement se justifie par la différence de situation ; Vu la réplique, enregistrée le 7 juillet 1994, de l'Union des Syndicats de Monaco, persistant dans les conclusions de la requête par les motifs qu'aucune disposition ne fait obligation au Secrétaire Général de l'Union des syndicats d'être habilité par le Bureau fédéral pour introduire une action en justice, que la jurisprudence Ra. ne concerne que l'ordre des architectes, et qu'en toute hypothèse, il a bel et bien été habilité pour introduire le recours, selon l'attestation fournie par le Président de l'Union des syndicats ; Au fond, si l'obligation de consultation établie par la loi n'impose pas de suivre l'avis émis par l'organisme consulté, elle impose une véritable consultation : or la décision du Gouvernement était définitivement prise avant que le Comité de Contrôle soit consulté ; si l'Union des Retraités a demandé l'aide en cause, cela n'impliquait pas que cette aide fût supportée par la Caisse Autonome des Retraites ; aucune information n'a été donnée sur l'avis du Comité Financier et du Conseil d'État ; L'Union ne soutient pas que la Caisse ne peut faire autre chose que de verser des pensions, mais ses aides complémentaires ne peuvent être que celles autorisées par le législateur ; Si le pouvoir réglementaire a la faculté de prendre l'initiative de déterminer, outre le montant et les conditions d'attribution, la nature desdites aides, il ne s'agit nullement d'une compétence discrétionnaire absolue ; les prestations supplémentaires aux retraités doivent être des aides exceptionnelles ; une aide est un secours ; quelque chose d'exceptionnel est inhabituel ; il ne s'agit pas de quelque chose de secondaire par rapport au principal ; l'esprit de la loi est d'améliorer le sort des retraités les plus défavorisés ; les aides accordées pour charge d'un conjoint et pour décès correspondent à cet objectif, les tarifs préférentiels accordés par l'Ordonnance attaquée, non ; Subsidiairement, l'Ordonnance attaquée sélectionne arbitrairement les retraités bénéficiaires (ceux qui habitent à Monaco et les communes limitrophes), le mode de divertissement (les manifestations culturelles, artistiques et sportives), le lieu du divertissement (Monaco) ; Vu la duplique, enregistrée le 12 août 1994, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les motifs que la jurisprudence Ravarino du 4 février 1970 s'applique aux Syndicats et Unions de Syndicats, que le Secrétaire Général devait être habilité par le Bureau Fédéral, que, si l'Union requérante affirme que le Secrétaire Général a été habilité par décision du Conseil Fédéral du 10 février 1994, il ne s'agit pas du Bureau Fédéral et la délibération n'a pas été produite ; Le Comité de Contrôle a été valablement consulté et le Gouvernement n'a jamais dit qu'il ne tiendrait pas compte de son avis ; les avis du Comité Financier et du Conseil d'État ne liaient pas l'Administration ; Le Gouvernement monégasque a déjà pris des mesures de ce type ; l'Ordonnance attaquée a pour objet de les étendre à de nouvelles catégories de personnes âgées dont le lien avec la Principauté est constitué par le travail qu'elles y ont accompli ; la Caisse Autonome des Retraites est l'organisme approprié pour dispenser cette aide ; Si la vocation initiale de la Caisse Autonome des Retraites était de verser des pensions, sa situation a permis d'étendre son activité en instituant en 1961 un fonds d'action sociale ; le législateur a voulu permettre d'arrêter dans un esprit libéral les conditions d'ouverture des droits à prestations ; c'est pour permettre cette souplesse que le législateur a délégué au pouvoir réglementaire la définition des aides à accorder ; La concession d'un tarif préférentiel au profit des retraités constitue en faveur des retraites, dont les ressources ont diminué, une aide participant de l'effort d'humanité et de compréhension sociale voulu par le législateur ; Cette aide est exceptionnelle au sens de l'article 31 bis de la loi du 27 juin 1947 ; Elle ne crée aucune distinction qui ne soit justifiée par une différence de situation. Elle permet aux retraités vivant à Monaco ou dans les localités limitrophes de mieux s'intégrer à la vie sociale de la Principauté ; les types de divertissement en cause sont extrêmement généraux ; Vu la décision du Tribunal Suprême en date du 10 novembre 1994, ayant » avant dire droit... ordonné à l'Union des Syndicats de Monaco de produire dans un délai de quinze jours à compter de la lecture de la présente décision le registre des délibérations de son comité fédéral, contenant la délibération du 10 février 1994 ainsi que tous les éléments de preuve établissant son adoption « ; Vu la production du registre des délibérations du Comité Fédéral ainsi que de seize attestations des membres dudit Comité présents à la séance du 10 février 1994 ; Vu les observations déposées le 16 mars 1995 par le Ministre d'État maintenant la fin de non-recevoir opposée à la requête de l'Union, au motif d'une part que le bureau de l'Union n'a pas délibéré, une délibération du Comité Fédéral ne pouvant suppléer sa carence, d'autre part, que les documents versés aux débats ne peuvent suppléer la production d'une véritable délibération ; Vu les observations en réponse déposées le 18 avril 1995 par l'Union des Syndicats de Monaco, selon lesquelles, d'une part, l'organe compétent pour délibérer sur une action en justice est le Comité Fédéral, d'autre part, les documents produits révèlent la volonté du Comité Fédéral d'habiliter Mme B., Secrétaire Général, de déférer au Tribunal Suprême l'Ordonnance Souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994 ; Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu l'Ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944 autorisant la création de syndicats professionnels, modifiée par la loi n° 541 du 15 mai 1951 ; Vu l'Ordonnance n° 2942 du 4 décembre 1944 portant règlement de la formation et du fonctionnement des syndicats, modifiée par l'Ordonnance n° 477 du 9 novembre 1951 ; Vu la loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, modifiée notamment par la loi n° 720 du 27 décembre 1961, et notamment les articles 31 bis et 31 ter ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.922 du 30 novembre 1962 déterminant la nature, le montant et les conditions d'attribution des aides sociales exceptionnelles prévues par l'article 31 ter de la loi n° 455 ; Vu l'Ordonnance Constitutionnelle du 29 décembre 1962 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'Ordonnance du 26 avril 1995 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du Tribunal Suprême du 6 juin 1995 ; Ouï Monsieur Delvolvé, en son rapport ; Ouï Maître Danielle Rieu, avocat au Barreau de Nice, et Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation ; Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions ; Sur la recevabilité : Considérant que, par sa décision du 10 novembre 1994, le Tribunal Suprême a jugé » que la décision d'ester en justice au nom d'une fédération de syndicats doit être prise par le Bureau Fédéral de celle-ci « et que » le Comité Fédéral de l'Union des Syndicats de Monaco constitue le bureau fédéral prévu par l'article 12 de l'Ordonnance-Loi du 9 octobre 1944 susvisée ; qu'il lui appartient de délibérer sur les actions en justice intentées au nom de l'Union des Syndicats de Monaco « ; Considérant qu'il résulte des pièces produites par l'Union des Syndicats de Monaco que le Comité Fédéral, lors de sa séance du 10 février 1994, a décidé de déférer au Tribunal Suprême l'Ordonnance Souveraine n° 11-159 du 24 janvier 1994 et habilité Mme B., Secrétaire Général, à agir en justice à cette fin au nom de l'Union des Syndicats de Monaco ; qu'ainsi la requête présentée par Mme B. au nom de l'Union des Syndicats de Monaco est recevable ; Au fond : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens du recours ; Considérant que la loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés susvisée institue pour les salariés des pensions de retraite, ainsi qu'une pension de réversion au profit du conjoint survivant des salariés et une pension au profit des orphelins des salariés ; que, selon l'article 7, » le service des pensions est assuré par une caisse autonome des retraites jouissant de la capacité civile « ; que ce service est alimenté par des cotisations versées par les salariés et les employeurs dans les conditions fixées aux articles 8 ter et 9 ; que le régime des pensions est déterminé par les articles 11 à 29 ter ; que l'article 17 détermine le mode de fixation du montant de la retraite annuelle uniforme ; que selon l'article 30, » l'ensemble des cotisations versées par application des articles 8 ter et 9 sera réparti entre les ayants droit, conformément aux dispositions de l'article 17, sous déduction d'un pourcentage dont le produit est affecté au fonds de réserve « ; que, selon l'article 31 bis, certains produits du fonds de réserve peuvent être affectés » à la constitution et au financement d'un fonds d'action sociale destiné à permettre l'attribution d'aides exceptionnelles aux bénéficiaires de pension « ; que, selon le dernier alinéa de l'article 31 ter, » la nature, le montant et les conditions d'attribution des aides sociales exceptionnelles seront déterminés par ordonnances souveraines prises après avis du comité financier, du comité de contrôle et consultation du Conseil d'État « ; Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les aides sociales exceptionnelles prévues par les articles 31 bis et 31 ter de la loi du 27 juin 1947 ne peuvent être constituées que par des allocations accordées dans certaines circonstances aux bénéficiaires de pension ; Considérant que l'Ordonnance Souveraine attaquée n° 11.159 du 24 janvier 1994, prise sur le fondement de l'article 31 ter de la loi du 27 juin 1947, institue dans son article 1er complétant l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.922 du 30 novembre 1962 » une aide accordée sous forme d'un tarif préférentiel consenti à l'occasion des manifestations culturelles, artistiques et sportives organisées en Principauté « ; que, selon l'article 2, abrogeant et remplaçant les articles 18 et 19 de l'Ordonnance précitée du 30 novembre 1962, cette aide est constituée par » une prise en charge partielle du montant des places de certaines manifestations organisées en Principauté... accordées aux retraités remplissant « des conditions parmi lesquelles figure celle d' » être titulaire et bénéficiaire effectivement d'une pension directe ou de réversion servie par la Caisse Autonome des Retraites, acquise par le seul effet de périodes d'activité salariée effectuées en Principauté « ; que la » participation de la Caisse Autonome des Retraites est égale à 50 % du prix de la place la moins chère " ; qu'il résulte de ces dispositions que le tarif préférentiel consenti aux salariés titulaires d'une pension directe ou de réversion versée par la Caisse Autonome des Retraites est mis à la charge de ladite Caisse au titre des aides sociales exceptionnelles versées par le fonds d'action sociale constitué à partir du fonds de réserve alimenté par les cotisations des salariés et des employeurs ; Considérant que le tarif préférentiel institué par l'Ordonnance Souveraine attaquée au bénéfice des salariés retraités et à la charge de la Caisse Autonome des Retraites n'a pas la nature d'une aide sociale exceptionnelle au sens des articles 31 bis et 31 ter de la loi du 27 juin 1947 ; Considérant que les articles 1er et 2 de l'Ordonnance Souveraine attaquée ont violé les dispositions des articles 31 bis et 31 ter de la loi du 27 juin 1947 ; qu'ils sont illégaux et doivent être annulés ; Décide La requête de l'Union des Syndicats de Monaco est recevable. Les articles 1er et 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 11.159 du 29 janvier 1994 sont annulés. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.

Tribunal Suprême, 7 juin 1995, Union des Syndicats de Monaco c/ État de Monaco

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